——由“龙阳人大模式” 看“一线”人大地位作用
前不久，浏览网站，欣喜发现新一届山东省滕州市龙阳镇人大积极探索新形势下基层“一线”人大工作，将新届期人大工作的要点、成立的人大代表小组、组织开展的“我为龙阳发展建言献策”活动实施意见，以及开展的诸多调研活动等都用《滕州市龙阳镇人大办公室文件》，滕龙人办发【2017】多个文号来规范下发，让镇级人大工作更加规范，让“一线”人大作用得以发挥，让基层人大代表工作更有地位，让“一线”人大的政治地位更加彰显。职业的敏感也让笔者感慨颇多。作为与乡镇人大工作有着不解之缘的一名乡镇“一线”宣传草根，同时又作为一位宣传乡镇人大工作长达26之久的老同志，对于乡镇的人大工作情有独钟，但对于乡镇人大的地位和作用心存疑惑，但始终却不敢断言。因为乡镇人大作为权力机关的地位并没有真正确立起来，还存在忽视人大作用的现象。例如：相当一部分乡镇大院门口已经把人大工作室的牌子摘掉，只挂党委、政府两块牌子；再如，有的乡镇人大办公室没有专职工作人员，即使有也是兼职；还有人大闭会期间，组织人大监督、视察、评议、双联不经常，等等。《地方组织法》中只规定在县及县以上人民代表大会设立常务委员会作为其常设机构，而乡镇人大闭会期间如何行使职权问题，则没有明文规定，因而，影响了乡镇人大作用的发挥，降低了乡镇人大的地位和作用。如何提高乡镇人大的地位和作用，笔者认为山东省滕州市龙阳镇人大的做法很有借鉴价值。
诚然，在乡镇权力体系中，党委是乡镇工作的领导核心，实际上也是乡镇政治、经济、社会事务管理工作的决策中心。乡镇人民政府作为乡镇人大的执行机关和农村基层国家行政机关，负责管理本行政区域内的政治、经济、文化及其他各项社会事务的具体实施。每年都提给乡镇人大安排一定数额的代表活动经费，然而每年都几乎为零，没有经费保障，闭会期间，许多乡镇人大没有开展代表活动。每年的乡镇人代会的会议时间和法定程序也是难以保证。目前，人代会的会期普遍都安排1天，会议议程也是一减再减，简单化、程序化，没有给代表留下讨论的时间。代表提的建议、批评、意见，不作大会决定、决议，会议没有实质内容，使乡镇人民代表大会的决定权无法正常行使，有人戏称：“人大会，半天完；吃顿饭，举个拳；散了会，还是闲”。所以，导致闭会期间人大工作无法保证。就目前现状看，乡镇人大主席和副主席都分管了乡镇的一些具体工作，如计划生育、社会治安及国土、城建等工作，不得不用大量时间和精力把工作时间精力放在做分管的中心工作上，面临着“种了别人的地，荒了自己的田”的尴尬局面。
从法律层面上讲，乡镇人民代表大会是农村基层国家权力机关，但在权力运行过程中，很难发挥作为权力机关的作用，这是乡镇人大制度建设中一个较为普遍的问题。按照法律规定，许多重大决策需要经过乡镇人大审议通过之后才合法，才能付诸实施。但在乡镇重大问题的决策上，多由党委会议或党政领导会议做出，乡镇人大通常只是宣布先于人大会议召开的党委会或党政领导会议中已经产生的决策，至于人大对乡镇政府的监督就更难了。由于乡镇党委而非人民政府是乡镇重大问题的决策者，人大只能监督作为政策执行者的政府，对于以党委或党政名义做出的决定则无权监督，这就使人大对政府的监督大打折扣。从以上乡镇权力运行过程可以看出，在乡镇政权机构中，党委的权力地位最高，政府的权力地位最实，而人大的权力地位最虚。也就是说，在乡镇实际情况中，基本上是以党代政，党委的权力是绝对化的至高无上，党委书记权力也是可想而知，具有无人监督的绝对权力，乡镇人大法律上的监督权形同虚设，这就向我们的党敲响了谁来监督我们党的一把手的警钟，同时也向我们党提出了如何发挥乡镇人大作用，提高农村基层国家权力机关的地位的一个难课题。随着依法治国方略的实施与推进，农村基层民主与法制建设有了长足发展，乡镇人民代表大会的作用日益突出。
《地方组织法》修改以后，乡镇人民代表大会设立了主席、副主席。但对乡镇人大职能还存在比较认识上的模糊。有人认为乡镇人大可有可无，人大闭会期间大事小事都由党委书记、人大主席、副主席负责，也有人认为乡镇人大是一种摆设，人代会监督政府工作是找岔子，甚至有些代表和人大主席对自身肩负的职责、权力和使命也缺乏正确的理解和认识，这些直接影响了乡镇人大工作正常开展。一些领导同志只重视党委领导，重视向上级负责，而缺乏对人大负责，向人民群众负责的思想，影响了乡镇人大作用的发挥，使乡镇人大不能很好地起到代表人民群众利益和对权力进行监督的双重作用。很多乡镇的人大主席一般由乡镇有一定资历的，但又提不上去，不好安排的乡镇干部担任，主席成了安排性职位。这样人员配备存在的主要问题是：首先是权力结构、知识层次、年龄结构上严重不合理，而这种人员结构安排在乡镇中带有很大的普遍性；其次是人大干部专职程度低，干部身兼数职，我县的乡镇人大主席全部兼乡镇纪委书记，既要搞好自身业务又要忙于应付兼职工作，结果是顾此失彼、力不从心，工作很难有效开展；再者就是工作效率低，人民群众不满意。乡镇工作繁杂，事务多任务重，党委或政府在人大兼职的干部往往重心放在自己本职工作上，根本顾不上其它工作，只在一年一次的人代会发挥作用，人代会闭会后，人大的工作基本很少开展，因而影响了人大作用的正常发挥。乡镇人大的职责本来在法律法规里已作了明确规定，但在乡镇领导那里却排不上号，有的将乡镇人大主席完全当成一名政府干部那样安排，分担政府工作，忽视了乡镇人大在基层民主法制建设中所承担的重要职责，导致监督和被监督者职责模糊不清，使乡镇人大干部没有精力从事人大工作。
为弄清事实真相，好奇的心里，笔者骑上个人的两轮摩托前往30公里外的龙阳镇去一探究竟，崭新的“滕州市人大常委会龙阳镇人大”的牌子悬挂在大院大门西侧，深感亲切。龙阳镇人大的做法对完善人民当家作主的人民代表大会制度是一个最好的交代。同时，对加强权力监督，保障人民民主权利，真正确立人民代表大会评价、监督政府及其官员工作的主体地位，加强乡镇人大对政府工作人员及其行为的监督，是有"仆人"变"主人"的根本性转折。所以，笔者之见：山东省滕州市龙阳的做法应推而广之！
作者单位：山东省滕州市滨湖镇政宣工作岗
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