笔者近日就乡镇当前行政执法状况课题到5个乡镇做了几天调查，通过与乡镇领导、执法部门相互沟通了解，的的确确感到乡镇在行政执法上有很多“无奈”之举。
一是乡镇执法无据。乡镇人民政府作为一级政府担负着本辖区内政治、经济、文化等全方位的管理，就行政执法层面来说主要涉及到以下三个方面，一是公共安全监管领域，主要涉及安全生产、乡村道路安全、农业机械安全、消防安全等；二是人口资源环境监管领域，主要涉及城镇管理、市政（含村镇规划建设）、国土资源、民政、人口和计划生育、环境保护等；三是市场秩序监管领域，主要涉及工商、产品质量、食品药品、医疗卫生、农资等。上述各个领域除乡镇政府受人口与计划生育委委托征收社会抚养费和食品药品监管委托及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条规定乡镇政府具有的执法权外，乡镇政府基本上无行政执法权。鉴于此，乡镇政府工作人员在日常工作中发现违法情况时，只能劝阻违法人员、对不听劝阻的严重的违法行为联系有执法权的单位处理，轻微的违法行为只能不了了之，这不仅不能遏制违法现象也增加了执法成本、降低了执法效率，同时也损害了乡镇政府管理的权威性。
二是部门无力执法。目前，一些行政执法部门在广大农村的执法过程中普遍存在着一些通病：他们作为职能较为专一的行政执法部门，在人员、编制、装备、经费等方面的配置不可能完全满足各地行政执法的实际需要，这是客观存在的现实。在开展行政执法时，面对着点多、线长、面广的广大农村，往往感到势单力薄、力不从心。如遇有人举报违法现象，等行政执法人员赶到违法地时却是“人去楼空”不见违法踪影，目击证人也不愿作证，调查取证难，执法人员往往感到束手无策，最后只能是不了了之。如公路“治超治限”工作，路政部门执法人员少且散，而现状是路多线长较难管控，只有依靠乡镇、村组联动，才有可能治理好。正如此形成了两张皮““看得见的管不着，管得着的看不见”。
三是执法人员角色错位。目前乡镇执法人员角色错位主要表现在协助执法变为了主体执法。已经颁布的行政法律、法规、规章，许多实施主体均为县级或县级以上人民政府及其主管部门，乡镇一级人民政府事实上不具有执法主体资格。由于乡镇政府按法律法规的规定不具备执法主体资格，并且执法人员大多不是法律专业出身，仅靠短期突击培训，便上岗执法，另外执法岗位不固定、临时性工作多，工作变动频繁，造成执法人员一人多职、对行政执法程序不很熟悉，所以一旦发生行政诉讼败诉的可能性很大。然而，从行政执法的实践来看，众多的行政法实施，实际上是由乡镇政府来完成的，乡镇政府成为了实际执法主体，且要承担主要责任。如征用土地、拆迁言为房屋、森林防火、安全生产、食品安全等等工作指标都对乡镇人民政府有“一票否决”的约束，这又形成了一个怪圈“管也不是，不管也不是”、“虽无行政执法之权，却要承担行政问责之果”（谓之“属地原则”）。
笔者认为改变这种乡镇执法“有责无权”困境的途径，拟开展乡镇执法转型改革试点工作，力争初步解决乡镇行政执法权责不明、监管不力、执法缺位等问题。针对目前乡镇一级政府行政执法现状，我们认为从法律上解决乡镇一级政府的行政执法权限问题是当务之急，只有赋予乡镇一级政府的行政执法权才能从根本上解决乡镇执法难的问题，这需要较长的改革时期。作为当前来说可以采用两种方式填补缺陷，一是授权方式，由行政主管部门授权乡镇人民政府有限地行使行政执法权力，是一种行政机关内部的“授权”，即在行政执法层面由部门将执法权授到乡镇政府并由乡镇政府统一实施。具体操作为：对法律、法规、规章规定可以委托乡镇执法的事项由相关部门充分委托并就委托事项、期限、权限等方面签订委托协议，规范委托行为；二是协助方式，即由行政主管部门委派2名以上工作人员到乡镇开展工作，日常执法工作由乡镇统一管理。行政执法名义上还是部门，但实质上是由乡镇负责。具体到个案行政执法程序中如行政处罚，对谁实施行政处罚、处以何种罚种、何种幅度均由乡镇决定，部门只是履行一下盖章手续，不再进行实质审查，如出现行政复议、行政诉讼等也由乡镇去应诉，部门对乡镇执法行为仅需进行备案监督，以此来实现权、责、利的统一。
当前正是推动“依法行政”进程的关键时期，如何建设法治政府是一个严肃课题，乡镇人民政府作为基层一级政权组织，应当有自身法律地位，其权力和义务是对等的，“有权必有责”是普遍原则，乡镇人民政府身处行政执法前沿“冲锋陷阵”，理应得到法律保护，但现实上存在很多无奈与困惑，这值得大家深思与探讨。
作者单位：汝城县人民政府法制办
中国乡村发现网转自：郴州市政府法制办 2013-11-19
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