——以湖南省怀化市鹤城区为例
实施好脱贫攻坚，资金保障是关键，而加强和规范精准扶贫资金的整合、使用、管理又是重中之重。去年，国务院和湖南省政府相继出台了《国务院办公厅关于支持贫困区开展统筹整合使用财政涉农资金试点意见》(国办发〔2016〕22号)、《湖南省人民政府办公厅关于推进贫困区统筹整合使用财政涉农资金工作的实施意见》（湘政办发〔2016〕53号）等相关文件，明确要求在精准扶贫中要统筹整合财政涉农资金。怀化市鹤城区把实施涉农资金整合作为脱贫攻坚的重要措施，2016年加大涉农资金整合力度，共计整合涉农资金1.05亿元，有力促进扶贫开发和精准脱贫，提高了财政资金的使用效益。
一、涉农资金整合的做法及成效
资金整合规模：鹤城区统筹整合涉农资金范围是各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金，通过采取对不同渠道的财政资金捆绑使用、集中投入，充分发挥资金的聚集效应及规模效应。2016年鹤城区整合资金总量共计10547万元，其中区本级投入资金2688万元，上级涉农资金7859万元。具体为：（1）产业涉农项目共整合资金3575万元。（2）创业涉农项目共整合资金113万元。（3）基础设施涉农项目共整合资金4259万元。（4）教育涉农项目共整合资金599万元。（5）金融涉农项目共整合资金200万元。（6）社会保障涉农项目共整合资金324万元。（7）生态涉农项目共整合资金1402万元。（8）卫生医疗涉农项目共整合资金61万元。（9）文化涉农项目共整合资金14万元。
资金使用投向：统筹整合资金使用是围绕贫困村全部摘帽销号、建档立卡贫困人口全部稳定脱贫为目标，以重点扶贫项目为平台，助力精准扶贫工作，促进贫困村的基础设施建设、农村产业发展。资金主要用于全区扶贫规划中31个扶贫村和有贫困人口的非贫困村项目建设，包括产业发展、创业扶持、教育助学、金融扶持、搬迁改造、文化建设、基础设施和公共卫生服务等领域。
资金整合措施：一是加强制度建设。制定了《怀化市鹤城区统筹整合使用财政涉农资金支持精准扶贫工作实施方案》、《怀化市鹤城区统筹整合使用财政涉农资金管理办法》，对涉农资金整合工作进行了规范，加大了资金整合力度。同时，强化存量资金定期清理，进一步严格专项资金分配管理，减少资金分配的随意性，提高科学性、公平性和资金使用效益。二是实施项目库管理。资金整合是途径，项目实施是核心。根据全区扶贫工作发展规划和相关职能部门的重点发展计划，编制财政规划，把项目库的建设作为重点，提高资金的统筹力度。全区31个贫困村所在乡镇、街道及时申报了拟实施的资金整合项目资料。经区里审核筛选后，挑选了符合上级政策资金支持、结合当地脱贫攻坚工作实际需要的部分项目，协调各项目主管单位统一编制向省、市申报项目计划，建立了31个贫困村项目库，使项目的申报立项和资金争取更具针对性。三是加大资金管控。在资金的分配上更公平合理，由项目主管部门按照上级文件规定的内容、标准及相关要求，结合建档立卡贫困村、贫困人口情况，与区统筹办、区财政、区扶贫办共同商议做出资金分配方案，报区领导研究审批；在资金拨付上更严格规范，需要区扶贫办、区财政及相关业务主管部门三家联合下达项目计划，并经区政府审批后才能拨付资金。扶贫项目建设资金实行国库集中支付制，由项目实施单位提出用款申请，填写《怀化市鹤城区统筹整合资金拨付申请表》，经村民委员会主任、村党支部书记签字（贫困村还要由驻村第一书记初核），送项目所在乡镇、整合后的项目主管部门审核确认，再报区统筹办审批，区财政局按审批意见拨付资金。涉及贫困人口个人的补助类资金通过财政“一卡通”系统直接发放到个人账户，严禁以现金形式发放。四是强化项目监管。项目实施过程中，对项目的监管实行“三个统一”，即项目工程发包统一实行公开招投标、项目工程质量统一聘请专业公司监管、项目考核验收统一执行考核制度办法。同时，相关项目必须执行政府采购、财政评审和工程决算的有关规定。对不按规划布局，擅自调整项目申报和项目实施的部门、违规使用整合资金的单位或个人，将严格责任追究。
脱贫攻坚成效：2016年鹤城区贫困人口从10989人减少至7258人，脱贫3731人，贫困发生率由9%降至5.9%，异地扶贫搬迁71户276人，2个贫困村整村出列。涉农资金统筹整合使用工作在助力增强贫困人口自我发展能力，改善贫困地区生产生活条件，提高贫困人口收入水平等方面取得初步成效。如黄岩旅游管理处白马村将51户贫困户的产业发展扶持资金（每户7700元）作为石林花海项目的股金，去年每户的投资收益分红及劳务用工收入达到2万元，实现了脱贫目标。
二、涉农资金整合使用存在的问题
精准扶贫涉农资金整合使用工作运行一年来，全区总体执行情况较好，相关单位都较好地遵守了涉农资金管理的相关政策法规，资金的使用效益进一步提高，为贫困村的发展起了很大的促进作用，但也存在一些不容忽视的问题。主要反映在以下几个方面：
1.资金整合力度不大。涉农资金统筹整合涉及10多个部门单位，工作协调的难度较大。如扶贫开发工作与农村其它建设项目缺乏有效衔接，工作联系、项目对接、资金整合相互之间协调不够，部门之间合力不够，不少是各自为阵，统筹协调能力弱。部分行业、部门和单位对扶贫开发的思想认识、重视程度和工作力度不同，有些部门从自身角度考虑得多，对大局整体考虑得少，资金整合的积极性不高，因而实际效果差异性也较大，存在不平衡状况。这些问题导致涉农资金整合的规模不大，去年全区整合的资金占涉农资金总量的比重较低，使涉农资金的统筹力度、聚集功能、规模效应没有充分发挥。
2.管理环节存在纰漏。区政府虽然出台了统筹整合使用财政涉农资金管理办法等相关管理制度，但在具体操作上还存在薄弱环节，有些规定因时间仓促等因素没有完全执行到位。如区级层面没有开设财政涉农资金整合专户，没有落实专户、专账、专人管理，没有整合资金统计台账，难以掌握资金调度使用动态。
3.资金支出进度滞后。部分项目中央、省专项资金下达较早，但项目建设计划需上级业务主管部门批复，造成项目开工建设时间较晚，有的项目在第四季度才开始正式实施，如去年的农村安全饮水工程项目，上级主管部门批复时间较晚，造成项目延迟建设。同时，项目还需通过省里竣工验收后区级才能拨付资金，这样就造成了省下达资金和区级配套资金滞留。部分项目工程实施进度缓慢，造成资金闲置的时间长，影响了扶贫资金效益的发挥。
4.地方配套压力沉重。很大一部分扶贫项目都需要县区级财政配套资金，给后发展地区带来一定压力。2016年按照脱贫攻坚军令状的要求，鹤城区本级按比例配套资金2580万元。由于鹤城区属于困难城市区，财力非常匮乏，只能保吃饭和基本运转。除扶贫项目需区级配套资金外，其他社会事业发展项目也同样要求地方财政配套，加重了基层财政压力，也会造成基层出现顾此失彼的现象。
三、加强涉农资金整合使用的建议
1.完善扶贫机制。近几年的涉农资金统筹整合使用主要是围绕脱贫攻坚这一主题，必须与脱贫任务紧密挂钩，时间紧、任务重。进一步加强对涉农资金整合工作的组织领导和统筹协调，各涉农部门之间应加强配合，落实责任，增强扶贫工作统筹协调能力，积极整合各方面的资源，充分发挥整村推进、结对帮扶的引领作用，引导资金、技术和管理向扶贫村倾斜，形成帮扶与协作、输血与造血、制度建设与项目实施相结合的扶贫开发工作机制。涉农资金整合工作要严格落实“统一规划，分村实施；统一立项，分头申报；统一监管，分项建设；统一考核，分别验收和坚持项目主体不变、资金渠道不变、使用性质不变、管理权限不变”的“四统、四分、四不变”原则，以贫困村的优势产业、基础设施、重大项目为平台，通过政府主导、部门配合，科学合理地整合各部门、各渠道涉农资金，做大整合资金量，发挥效益最大化。
2.健全管理制度。设立区级涉农资金整合专户，实行专户、专账、专人“三专”管理，经批准整合的财政涉农资金全部纳入整合专户统一管理。纳入区级财政预算管理的整合资金，由区财政局相关支出管理股室将指标直接下达到涉农资金整合专户；属上级主管部门直接汇入到区级部门账户的涉农资金，由区级部门划转到区财政涉农资金整合专户。通过财政专户统管，真正实现整合资金“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。加强涉农资金整合预算管理，在编制年度财政预算时，各乡镇和涉农部门要按照全区脱贫攻坚整体工作方案，同步编制涉农资金整合实施方案，把整合的涉农资金统筹好、使用好、监管好。
3.加快项目实施。上级业务主管部门应及早批复县区上报的项目建设计划，上级财政部门需要提前明确统筹整合资金的下拨金额，便于县区安排部署全年实施项目和资金盘子。开展项目清理，对属于整合范围内的年度项目，按完工、在建、未建进行全面分类清理，对完工项目收集完备的项目资料，对在建项目加快施工进度，对未建项目督促及早开工实施。对于二年以上的存量资金要根据上级管理政策，上缴财政，用于财政预算调节。同时，整合项目应将整合资金筹集和管理使用情况全部纳入项目档案，客观、全面地反映项目实施情况。
4.强化监督考核。把开展涉农资金整合，实施精准扶贫工作，作为对各涉农部门、各乡镇主要领导实绩考核的重要内容，建立健全多元综合考评机制。进一步加强对涉农资金管理使用情况的监督检查，解决管拨不管用、使用把关不严等问题。政府督查部门对各职能部门的整合资金到位、资金拨付、项目安排、工程建设、资金使用等情况进行督办和通报。审计部门加强对涉农资金管理使用情况的审计监督，确保资金安全、高效、健康、有序运行。纪检监察机关对各职能部门履行监管责任进行监督检查，对不履行监管职责、失职渎职、以权谋私等行为严格问责。
作者单位：湖南省怀化市鹤城区财政局
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