——聂家河镇试水“村级担保”解决农户贷款难
农户，特别是贫困户贷款难是长期困扰农村发展的一个突出问题，也是制约农民发展生产、脱贫致富的一个瓶颈。聂家河镇今年围绕解决农业发展和脱贫攻坚资金短缺、贷款难的问题，以创新农村金融管理，推进农村普惠金融改革试点工作为突破口，按照“先试先行、自愿参与”的原则，采取“村企联合、以村为主”的形式，探索出了以村级担保基金担保的形式，为村民提供贷款担保，有效地满足了一般农户生产性小额贷款需求，取得初步成效。
一、主要做法
聂家河是宜都的一个山区乡镇。近年来，通过不断努力，镇域经济、社会事业和现代农业虽然发展较快，但这与“建设山区经济强镇”的目标还存在较大差距。为了补齐短板，促进融合，助力脱贫，镇村两级共同研究并联合农商行聂河支行，共同开展农村普惠金融改革实验，通过设立“村级担保基金”，实行政府引导，市场运作，帮助农户发展生产创业致富。
（一）政府支持，创新金融服务平台。该镇把村级担保作为金融发展、金融扶贫的一项创新工作，加强领导，稳妥推进。
一是成立组织机构。先由设立担保基金的村，向镇政府提出设立申请，再由政府对申请村的设立申请进行审核，做出是否同意其设立的审批意见。担保协会下设理事会，具体负责协会的日常运营和担保基金的管理工作，理事会成员5-7人，由会员选举产生，原则上由村组干部、村民代表担任，并选举一名理事长。根据产业特色、经济活跃和资金需求旺盛等特点，今年在丁家坪、肖家隘、肖家岗三个村成立了村级基金担保协会，被定为“信用村”。
二是明确各部门职责。对村级担保基金的使用和管理明确责任到具体单位。镇政府负责担保基金设立的审核、属地担保基金监管、风险防范和信息统计工作；合作金融机构负责制定担保基金贷款业务操作实施办法，为加入担保基金的农户提供贷款，并做好贷款管理工作；村委会负责召开村民代表大会，成立村级基金担保协会，审议设立担保基金的相关事宜；村级基金担保协会负责本村担保基金设立申请、筹建工作及本村担保基金的日常管理等工作。
三是明确办理流程。在申请村取得资格后，确定合作金融机构，签订合作协议；在合作金融机构开立专用账户，并将担保基金存入该账户。
（二）市场运作，建立封闭的风险担保金。三个村以自有资本金存入合作的银行，作为风险保证金，为农户贷款提供担保。农户需要贷款向村基金担保协会申请，村担保协会在对农户资信评估和项目审查核实的基础上，通过与合作的金融机构、被担保人协商签订连带保证合同提供担保。村级担保基金贷款的担保额度，采取农户信用等级与出资额相结合的办法，获评一级、二级、三级信用等级的农户，贷款额度分别为不超过其出资额的10倍、8倍、5倍。单户贷款最高额度不超过基金总额的10%，担保贷款总额不超过基金总额的8倍。村级担保基金建立规范的台帐，定期向镇政府报告业务开展情况。合作的金融机构按照村担保协会推介贷款的总额在不提高贷款利息情况下返回1-2厘给担保协会作为工作经费，此项收入主要用于聘用人员工资和正常运转经费，节余部分全部转入风险担保金。
（三）防范风险，强化反担保机制。为防范金融风险，该镇制定了一系列管理制度，出台了《聂家河镇农户小额信用担保服务实施办法（暂行）》，对村级担保协会的运行管理、风险防范与控制、担保贷款的监督管理都有详细的规定。明确担保贷款的主要对象是虽达不到信用户评选条件，但诚实守信、缺乏必要生产资金、有适销对路的农业生产项目的农户，按照项目可行、额度匹配的原则提供推介担保服务。村担保协会业务开展在政府、农合行等部门的严格监管下进行，并建立与担保业务相适应的财务制度，担保风险控制在贷款总额的1%以内。对推介2万元以上的小额贷款全面实行农户向村担保协会反担保的措施，目前反担保主要有10种形式：自然人信用担保、林权抵押担保、设施农业担保、仓储质押担保、预期农产品收入担保、土地经营租赁质押担保、农民宅基地质押担保、农屋质押担保、农民合作社担保、车辆及大型农机质押担保。这些反担保措施既可单独使用，又可联合使用，确保了贷款资金的安全。
（四）加强服务，推进农村诚信体系建设。小额信贷存在面广、量小，操作成本高；农户多、信贷员少，信息不对称；农业弱势、生产风险大，可担保物少等问题。现有的农村信用体系虽经多年建设，但离到村到户还有较大的距离。村担保协会解决的正是金融机构不愿触及和难以解决的问题，他们充分利用“农村熟人社会”的特点，采取自下而上的办法建起了村级金融的工作网络。村级金融协理员主要是村主职干部，村委会牵头组织农户信息调查。在摸清农户人口、经济、住房、教育培训、劳动力就业转移等情况基础上，利用政府部门的信息平台，通过大数概率、综合对比、抽样调查、适时调查等方式提高农户信息的准确性和可信度，并进行一年一次动态管理，从而建立了农户诚信体系信息数据库，完善农户信用档案，为科学推荐农户贷款打下了基础，解决了农户信息不对称导致的贷款成本高、道德风险等问题。为了简化手续、降低成本，他们还与中国移动公司合作，建立小额信贷移动信息服务电子平台。农户可以通过电话、短信向平台提交小额贷款需求情况，村担保协会通过平台系统模块审查农户的小额贷款需求项目，并通过短信向乡、村办事机构进行必要的补充调查，推介资料经金融机构审核同意后，就可由村担保协会代办贷款手续。对村金融协理员推介的批量贷款户，村担保协会还与涉农银行一同上门办贷，大大便利了村民贷款，2万以下贷款当天就可放款，2万以上贷款3天内就可到农户存折上。
（五）整合资源，形成社会扶贫合力。聂河镇村级担保协会以贷款为切入点，整合林业、妇联等部门的贷款贴息或小额信贷项目和部门服务资源、政策资源，坚持“渠道不变、标准不变、服务统一”的原则，为扶持对象提供贴息、项目、培训、营销等多种服务。社会支助、利息补偿与小额信贷相结合，既降低了农户借款成本，也分散了贷款风险。同时，村担保协会还依托政府协调，组织科技人员对贷款户开展培训，并通过龙头企业、专业合作社等带动农户发展产业化经营，提高贷款项目的成功率。
二、初步成效
经过10个多月的运行，村级担保贷款发挥了农户贷款担保和风险保证的作用，实现了农户得到资金发展生产、财政扶贫资金效益放大和金融机构风险分散“三赢”的局面，提高了扶贫资金使用的针对性、实效性和长效性。
（一）有效缓解了农户贷款难。试水的三个村2015年净投416万元，贷款户数169户；2016年净投810万，贷款户数227户，比上年增加394万元、58户，其中种植业净投214万，养殖业净投418万（含精准扶贫21户70.5万元），农产品加工净投145万元，其他行业净投33万元。例如，丁家坪村四组养殖大户鲜运佳，主要从事生猪养殖、白酒酿造、销售、榨油等。按过去的搞法他最多只能贷款10万元，今年给他贷了20万元，酒厂投资15万元，榨坊投资10万元。现有存栏肉猪300余头，母猪30头。每年可提供就业岗位5个，并热心助人，带领周边群众共同致富。
目前全镇已累计推介担保贷款1245.23万元，受益农户598户（次），服务对象覆盖了40%的农村贫困人口，而且发放担保贷款优质率都在100%。
（二）推动了扶贫措施落实到户。区别于传统的社会扶贫重在救急、解难的“慈善型输血”，村级担保信贷着重解决的是贫困农户公平获得贷款权问题。在今年的实践中，该镇针对山区特点，贷款重点向中低收入户倾斜，通过风险金担保让这些金融机构不愿涉及的人群得到持续的贷款扶持，激发农民自主创业积极性，从而达到标本兼治的目标。村级担保推介的贷款贫困户占了一半，这些贫困户过去在金融机构是不可能获得贷款的。如肖家隘村精准扶贫户张光会，女，现年48岁，初中文化，承包耕地面积2.7亩，山林面积4.2亩。2015年家庭纯收入7500元。今年她在村级帮助下贷款5万元，发展生猪养殖，现有母猪10头，育肥猪80头，家庭经济收入可达到14万多元，纯收入5万余元。生活水平得到提高，实现脱贫致富。
肖家隘村有7个村民小组，总户数696户，人口2267人。全村以柑桔、茶叶为主导产业。2015年该村实现经济总收入8860万元，人平纯收入15721元，村集体收入4.7万元。按照“精准扶贫、不落一人”总要求，认真开展贫困户建档立卡和核实工作，核准精准贫困户52户161人。今年通过担保贷款发展生产，全村实现整体脱贫。
（三）化解了农村小额贷款的风险。由于长期以来农村信贷服务体制的缺陷，扶贫信贷中行政机制不完善，不少农民尝到“赖帐”的甜头，产生不还贷、不还债现象，农民信用度受到极大的影响。今年，通过村级担保信用创建活动和激励导向作用，试点的三个村树立起了“贷款及时还，再贷就不难”的诚信观念，小额贷款回收难问题基本得到解决，农合行贷款的优质率都在98%以上。
（四）提高了财政扶贫资金的使用效益。将财政扶贫贴息资金转化为风险担保金，通过村级担保与农合行签订合作协议，引导金融机构资金向农村贫困人群倾斜，按照风险金金额10倍以内的额度发放小额贷款，放大了财政扶贫资金的效益，起到了“四两拨千斤”的效果。为财政扶贫资金的使用方向与农户的实际资金需求找到了结合点，为创新财政扶贫资金使用方法探索了新途径。目前，三个村的风险担保金达到120万元。
（五）促进了产业发展和农民增收。“资金跟着产业走”这是该镇村级担保信贷扶贫的一条基本经验。小额信贷的大幅度增加，有力地促进了农村产业发展和农民增收。近几年镇政府提出了建立3个农业精品园的规划。村级担保贷款536万元，受益农户216户，争取林业贴息24万元，有力支持了林业示范基地及示范户发展。同时，贫困农户的生产项目也得到持续发展，农户自身逐步积累了一些生产资金，进一步扩大了内生发展动力，扶持对象户均年增收3000元以上。丁家坪村692户，人口1985人，辖8个村民小组，今年把项目建设与村级担保结合，改造柑橘低产园500亩，茶园235亩，提高了产出效益。预计今年该村农民纯收入可达13500元。
（六）密切了干群关系。村级担保主要是村干部作为信贷协理员，村主职干部在推介担保贷款过程中，增进了与村民的相互了解，帮助村民解决发展生产的资金困难，增强村干部与村民的融合，也提高了自身为民办事能力，增强了村基层组织的战斗力和凝聚力。村里定期公布农户贷款信用情况、家庭经营情况、获得贴息贷款情况，增强了村干部民主治村的意识。
三、启示与建议
（一）村级担保是信贷扶贫的一个好形式。其发挥的作用主要有三个方面：一是解决了长期困扰农村金融的农户贷款担保难问题，通过村级为农户担保，农户向村进行反担保，形成较为合理的担保机制。二是降低了金融部门发放小额贷款的风险和成本。通过村级担保，金融部门发放农户小额贷款的风险由村级和金融部门共同承担，同时贷款对象、金额、期限等也由村决定，金融部门减少了发放贷款的风险和调查成本。三是更好地发挥了财政扶贫资金作用。过去由于农户特别是贫困户贷不到款，财政扶贫贴息资金要么发放不出去，要么主要用于补贴少数能贷到款的专业大户，没有发挥扶贫资金的真正作用。将过去用于贴息的资金改作风险担保资金，不仅让贫困户能贷到生产急需的资金，而且放大了财政扶贫资金的使用效益，也有利于财政扶贫资金持续发挥作用。
（二）推进村级担保信贷创新需要政府的大力支持。今年丁家坪等三个村的村级担保之所以成功，与各级政府的支持是密不可分的。今年3月镇政府向市金融办报送了请示，明确提出对“村级担保”农户贷款机构予以扶持。对积极性高的地方，从省级扶贫小额贷款贴息资金中安排专项资金，专门扶持部分村开展小额信贷村级担保试点。建议政府今后对小额贷款村级担保试点从以下几个方面予以支持：一是在审批手续上简便快捷，可在民政部门登记非盈利性服务组织。二是启动资金上扶持。三是协调金融部门安排一定的贷款额度，提高放大倍率，并在利率上予以优惠。四是整合现有的各部门贴息资金，统筹开展小额贷款贴息，尽量减轻农民利息负担。五是对村级担保的工作场所、人员部分工资或办公费用予以适当支持。
（三）需要加强指导与监管。村级担保贷款是一个新生事物，需要有关部门予以指导和监管。一是明确村级担保的服务对象，主要是一般农户特别是贫困户，对吸纳贫困户为会员，帮助发展生产的专业合作社也可以予以进行担保。二是坚持小额短期。村级担保的贷款每户主要为3、5万元，一般不超过20万元，特殊情况最高不得超过30万元。三是规范管理制度。制定和完善各项管理制度，包括章程、贷款担保流程、反担保制度、资金管理制度及其它规章制度，照章办事，规范运作，确保资金安全。四是加强监管和服务。特别是金融监管部门要加强对促进的评估和监管，专业银行要帮助村级担保协会建立各项制度，指导业务开展，搞好有关业务对接。要逐步探索将扶贫小额信贷机构的法律地位、法律属性、经营方向、监管主体等用法规固定下来，统一各地对扶贫小额信贷的监管标准。
（四）加强小额贷款信息平台建设。要安排一定的工作经费开展乡镇平台建设。聂家河镇扶贫小额信贷平台农户原始信息涉及到近30多种数据源，其中绝大多数来源于政府部门的信息。建议由政府牵头组织建立广泛协作关系，形成政府部门、企业、合作社、村干部、大户等广覆盖的信息源，并定期对信息进行更新和整理，为担保贷款建立牢固的基础。建立人才培养和培训机制，通过政府激励机制鼓励大专院校毕业生充实到小额信贷的管理团队和农村金融协理员队伍，并对现有的管理人员和协理员采加强业务培训，提高他们的业务能力和服务水平。
作者单位：宜都市委农办
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