土地制度不仅是中国，也是世界所有发展中国家关注的问题。最近笔者担任了非洲一个农业发展组织的首席顾问，为非洲各国制定长期农业政策提供咨询，和非洲各国农业政策专家有了深入接触，对非洲的农业政策和土地制度进行了深入的了解。
就土地所有制来说，中国的农地制度和非洲绝大多数国家非常类似。农民只拥有使用权，国家或者集体拥有土地的所有权。
就土地的使用权而言，世界范围内土地制度可以分为两类：法定土地使用权 （Statutory Land Tenure）和习惯土地使用权 （Customary Land Tenure）。顾名思义，法定土地使用权由国家法律规定，国家或者地方政府发证书给农民确认土地的使用权。按照中国现在专业的说法，叫做“土地确权”。“习惯土地使用权”，虽然各地具体形式有差异，但农民的土地使用权主要由部落首领或者村长等地方领导按照传统习惯分配。后者由于没有政府权力的介入，造成的争议由部落内部协调解决。
从现代西方国家的视角出发，“习惯土地使用权”显然属于产权不明晰，没有政府的统一介入，其土地生产效率必然低下。但是实际上，在非洲大陆，现在90%以上的土地还是实行“习惯土地使用权”，“法定土地使用权”并没有深入人心。
甚至有一些观点认为，现代非洲贫穷和落后的一个主要原因就是“习惯土地使用权”的流行。所以从数百年前的殖民时代起，西方殖民宗主国就不断在非洲国家推行“ 法定土地使用权”，试图对农地使用权进行登记，其成效非常有限。1960年代非洲国家在实现民族国家独立后，美国欧盟等西方国家改变方式，试图通过援助的方法帮助非洲建立起所谓的现代的“法定土地使用权”，其成效也非常有效。
最典型的国家就是坦桑尼亚，在1995年，坦桑尼亚政府接受专家意见通过土改政策，在把土地所有权明确为国有的时候，试图把原有的“习惯土地所有权”改变为“法定土地使用权”，在美国和欧洲国家援助资金帮助下，对土地使用权进行登记造册，并发给使用权证书。在法律制定的时候，专家们认为这样做可以确认长期被占有土地的使用权，让农民平均土地使用权，增加农地生产力和可持续发展，鼓励土地在法律框架下形成土地流转市场，土地可以抵押获取银行资金，在统一法律框架下解决争议，使得男女平等使用土地，以及使得国家的土地信息公开等等。
但现实却是残酷的。坦桑尼亚土改推进到一半就无法深入下去了，遭到了绝大多数农民的抵抗，农业生产因此下降。“法定土地使用权”打破了坦桑尼亚基层社会数千年演化形成的社会规则，形成了更多的争议。同时，“土地使用权”也无法获得银行抵押贷款。银行的思维很简单：如果贷款违约，银行持有“土地使用权”证书没有丝毫价值，无法亲自耕作，也很难移动和转让。
有人说，坦桑尼亚是因为一直被英国殖民，所以反对西方的产权制度。事情也没有这么简单。东非另外一个人口大国埃塞俄比亚从来没有被殖民过，其土地也是实行集体所有制，农民也是从集体租种土地。虽然该国在20世纪经历了封建王朝统治和军事政变统治等多种集权统治方式，“习惯土地使用权”常被打断，但到现在，在分配土地使用权方面还是占主导方式。
为什么“习惯土地使用权”在非洲大行其道，而“法定土地使用权”难以深入人心？
这是由非洲国家的自身特点决定的。非洲国家由于农村人口出生率和死亡率都很高，人口一直处于快速调整中。在“习惯土地使用权”下，部落首领可以按照人口的动态变化快速调整土地分配，从人口减少的家族收回土地分配给新出生人口家族，使得部落中人人都有土地，不至于有人饿死。同时，部落也能展现团结，在部落首领的领导下，使得部落能够存续下去。
在“法定土地使用权”体制下，土地每次调整都要通过政府，要交纳不少费用。同时，由于形成了土地市场，土地有了价值，需要新的土地，就需要购买；使得很多新出生的人无法得到土地。这破坏了原有的部落内的和谐；打破了部落生存法则，所以受到人民反对。
作者为德国哥廷根大学教授
中国乡村发现网转自：财新网
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