——以郴州为例
摘要：农业转移人口市民化公共成本，是指为农业转移人口提供市民化公共服务所产生的中央政府、地方政府支出总和。农业转移人口市民化成本分担机制包括“支付哪些成本”、“支付多少”、“谁支付”、“如何支付”等方面的问题。本文通过对2015-2020年郴州市子女义务教育、医疗卫生、社会保障、住房条件改善等公共服务和基础设施五个领域进行了成本预测，以此为依据，就如何构建农业转移人口市民化成本分担机制提出了相应政策建议。
随着城镇化进程的加速，农业转移人口市民化已成为一个不能回避的问题。定量测算农业转移人口市民化公共成本，构建各级政府之间的成本分担机制，并提出疏解资金压力的政策建议，以期为农业转移人口市民化推进以及新型城镇化建设提供数据支撑和决策依据。
农民市民化成本由农民市民化公共成本和农民市民化个人成本这两大部分构成。农民市民化公共成本是指需要增加的具有完全公共产品属性的基本公共服务，包括教育、就业、社会保障、基本医疗卫生和最低生活保障、廉租房等，还有一些准公共服务项目如：城市基础设施、社区服务等也可包括在其中，但是，投资性福利项目以及个人因居住环境改变增加的开支，如商品房、个人生活开支等属于农民市民化个人成本，不应纳入本文成本研究范围。当然，农业转移人口市民化成本不可能全部由政府负担，而是要构建分担机制，政府和企业、个人之间要合理分担，中央政府和地方政府之间也要建构财权与事权统一的财政分担体系。
本文以郴州为样本，通过对2015-2020年郴州市子女义务教育、医疗卫生、社会保障、住房条件改善等公共服务和基础设施五个领域进行了成本预测，以此为依据提出了相应政策建议。
根据我市近年户籍改革的实际情况，将市农业转移人口市民化成本的范围界定为：郴州市户籍的农民和农民工、常住外来人口中的农民工及其家属融入城市过程中所承担的成本。
一、农民市民化成本测算
（一）各地农民市民化成本测算
农民市民化成本由农民市民化公共成本农民市民化个人成本两大部分构成。目前对农民工市民化转型成本测算文献较少，据笔者所查阅的文献，有以下一些：
１、国务院发展研究中“促进城乡统筹发展，加快农民工市民化进程的研究”课题组成员在2010年对重庆、武汉、郑州和浙江省嘉兴市的农民工市民化转型成本进行了详细测算，测算项目包括义务教育、居民合作医疗、基本养老保险、民政部门的其他社会保障，得出重庆市为80408元、浙江省嘉兴市为83690元、武汉市为85087元、郑州市为77361元。
２、张静通过构建农民工市民化转型成本模型，测算项目包括子女义务教育、医疗卫生、公共管理、城市基础设施、社会保障、保障性住房，得出乌鲁木齐市为88904.85元、河南、江苏、辽宁地区的农民工市民化成本，并将其重庆农民工转型成本与之对比。
３、张琳通过构建农民工市民化转型成本模型，测算出2015－2020年天津市农业转移人口市民化的义务教育成本为43.41亿元，社会保障成本为343.63亿元，就业服务成本为83.06亿元，住房保障成本为511.03亿元，总公共成本为981.13亿元，年均163.52亿元。天津市实现农业转移人口市民化的年均成本为163.52亿元，占2013年全市公共财政支出的6.41%，占2013年全市公共财政收入的7.87%。从财政能力上看，天津市政府承担农业转移人口市民化成本较为困难。
４、眭海霞、陈俊江认为农业转移人口市民化成本主要分为保障住房成本、教育培训成本、社会保障成本、基础设施建设增加成本、私人增加的生活成本等５个部分，通过构建农民工市民化转型成本模型，并对其进行分类加总测算的结果显示，成都市农业转移人口市民化的人均总成本为285760.84元。
综合以上农民工市民化转型成本模型，本文对郴州市2015—2020年郴州市农民市民化公共成本进行测算:
（二）郴州农民市民化公共总成本测算
通过对2010-2014年郴州市城镇人口的变化情况分析，推算出郴州市近年来平均每年转移人口9.18万人；从郴州经济社会发展态势来看，城镇化将进入新一轮发展时期，按《郴州市城市总体规划(2015年－2020年)》到2020年，要实现城镇化率60%，2014年郴州市城镇化率已达到48.5%，2015—2020年郴州还将转移的农业人口为55.08万人。
在进行农民市民化社会成本测算时，学术界采用的指标体系虽然称呼各异，但随迁子女的教育成本、社会保障成本、住房成本、社会管理成本、城市基础设施投入是农民市化公共成本的主要构成要素。
1、随迁子女教育总成本
随迁子女教育总成本＝随迁子女总人数*生均义务教育成本。分别取2012-2013年郴州市义务教育保障资平均值和2012-2013年郴州市教育局生均公共财政预算教育事业平均值进行权衡，得出郴州市随迁子女生均义务教育成本为6122元；如果以全国的流动儿童(14周岁以下）占全部流动人口的12.14%为统计口径，得出郴州市2010—2014随迁子女义务教育阶段总人数为4.552万人。由此推算出2015—2020年郴州市随迁子女义务教育阶段总人数为6.69万人。因此据本文测算2015—2020年随迁子女教育总成本=6122元*6.69万=4.09亿元
2、公共管理总成本
公共管理总成本＝郴州市人均公共管理支出*转移总人数。公共管理支出包括一般公共服务、科教文卫支出、社区管理、城市管理、社会综合治理、公交运输等。由于项支出涉及多个领域，在郴州市历年来的统计年鉴中难以找全，而郴州市的经济发展水平与乌鲁木齐市相近，参考乌鲁木齐市根公共管理方面的支出，推算出郴州市人均公共管理成本为4470.598元。可得出2015—2020年公共管理总成本=4470.598元*55.08万=24.62亿元.
3、基础设施总成本
基础设施总成本=郴州市人均城市公共基础设施支出*转移总人数。基础设施的投入主要包括水电、燃气、交通运输、公路、通讯和绿地等基础设施的投入。鉴于收集数据的可得性，为简化起见，采用去除住房的城市固定资产投资进行城市基础实施的支出成本计算。Fn为城市固定资产投资总额，Pn为年平均人口，则Wn=Fn/Pn(n=2010,2011,2012，2013，2014)，但由于统计数据不全，取2010年和2014年平均值为41094元，根据郴州市历年来经济发展状况及对城镇基础设施的投入情况，综合乌市人均城市公共基础设施支出为23428.2元，取两城的平均值约为郴州市人均城市公共基础设施支出32261.1元。因此据本文测算2015—2020年基础设施总投入=32261.1元*55.08万=177.69亿元
4、保障房一次性建设总成本
保障房一次性建设总成本=具有住房需求的农民工家庭总人数*保障房的单位面积平均造价*人均保障房面积(按照国家标准不应低于13平方米.根据郴州市2010—2014年平均住房成本价格测算出郴州市保障房的单位面积平均造价为2854.47（元），人均保障房成本＝2854.47*13＝37108.14（元）；到2020年郴州市保障房要覆盖到282.9*20%＝56.58万人。截止到201４年年底，郴州市共开工建设13.48万套,已安排入住城镇中等偏下收入家庭9.3万户，解决了31.9万人的住房问题，因此，还需解决56.58-31.9＝24.68万人的住房问题，可得出2015－2020年住房保障总成本＝37108.14*24.68=91.58亿元.
5、社会保障总成本
郴州市城镇职工社会保险总成本＝人均城镇职工社会保障成本*参加职工社会保险的人数。根据郴州市2010-2014年城镇职工社会保障成本测算出郴州市人均城镇职工社会保障成本为6814.59元，其中项目包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。目前农业转移人口在郴州市缴纳城镇职工社会保险的比例只有12.2％，假设郴州市在试点期内将农业转移人口参加城镇职工社会保险的比例提高到30％，则试点期内参加职工社会保险的人数约为16.52万人(55.08*30%=16.52)，年均约为2.75万人。可得2015—2020年城镇职工社会保障总成本=6814.59元*16.52万=11.25亿元。
根据郴州市2010—2014年郴州市城镇低保支出可推算出郴州市每年城市低保支出为4亿元，由此预测2015-2020年郴州市城镇低保总支出为24亿元。
农民市民化人均公共成本=随迁子女的教育成本6122+社会保障成本6814.59+住房成本37108.14+社会管理成本4470.598+城市基础设施投入32261.1＝86776.43元。2015-2020年农民市民化公共总成本＝随迁子女的教育总成本6122*6.69+社会保障成总本6814.59*16.52+住房总成本37108.14*2４.68+社会管理总成本4470.598*55.08+城市基础设施总投入32261.1*55.08+城镇低保总支出24亿＝333.23亿。
二、构建农民市民化成本分担机制
根据《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》规定，农业转移人口市民化成本分担机制可以理解为由中央和地方政府、企业、农民工个人三方共同参与承担的农业转移人口市民化成本的分担机制。中央和地方政府是农业转移人口市民化成本的主要承担者，需要负担大部分的公共成本费用，根据多地农民市民化成本分担数据分析，政府需要承担的部分超过总成本的一半，其中，农业人口及其随迁子女的义务教育、养老保障、医疗保障属于中央政府的事权范围，应当由中央财政承担；社会救助、保障性住房、就业、城市管理等则属于地方政府的事权范围，由地方财政承担，即由省、市、县三级共同负担。企业除了要承担农民工的职业培训费用，还必须为农民工缴纳社会保险费用，主要是按照国家法律法规的要求为农民工办理基本的工伤保险、医疗保险、养老保险等社会保险，而企业需要承担的部分为成本总额的1／4。农民工则需要缴纳个人部分的社会保险并承担私人方面的其他成本费用主要是生活成本、住房成本，农民工个人分别需要承担的部分也为成本总额的1／4。
流动成本：目前，教育、医疗等方面资金中央、省、市负担比例大体为6∶2∶2，在随迁子女教育、养老保险、医疗保险、最低生活保障、就业等方面的资金需求，按照市负担20%的比例测算，我市所需负担农业转移人口市民化成本流动成本约7.868亿元，约1.5亿元/年左右。
固定成本：保障性住房支出方面，按《郴州市公共租赁住房管理暂行办法》规定“单套面积以40平米左右小户型为主”测算，2014年以前我市保障性住房造价成本2854.47元/m2，由此推算出每套约114178.8万元/套,按照现行政策中央、省对中西部补助约3.5万元/套，约占成本的3１%，市财政予以负担成本的69%，市财政约需负担63.19亿元，约12.64亿元/年左右；城市基础设施投入基本由地方政府承担。
以上对各级政府需要承担的农业转移人口市民化“支付哪些成本”、“支付多少”进行了初步的分析，地方政府主要承担保障性住房建设和基础设施建设等固定成本投入，地方政府不仅要多方筹钱，更要把资金好、用活。
三、地方政府分担农业转移人口市民化公共成本的思路与对策
（一）摸清底子，做好规划。
一是对城区需新建校舍、新增义务教育学位做好中、长期规划。2009年以来，郴州市中心城区累计投入资金12.35亿元，新增学位51290个；2009年至2014年间9个县市共完成88个扩容项目建设，投资183256万元，增加学位97835个，有力缓解了城区义务教育就学压力，据此，郴州市“十三五”时期城区义务教育学位每年稳步增长约上千个。二是及时调整好保障性住房中公租房、廉租房的比例。调整好保障性住房中公租房、廉租房的比例，根据居民需要，量政府财力而行；提高城市空置房屋利用率，通过加大对低收入无房家庭住房补贴等方式，盘活城市房地产资源。三是对小城镇进行分类发展。在统筹城乡发展的原则下，可把小城镇进行分类发展，大体分三类：城市群中的卫星城镇，特色镇、普通的农村小城镇。
（二）积极争取中央和省上级财政的转移支付支持，以缓解资金压力。
一是争取增加转移支付总额。郴州精准发力点就是国家提出重点扶持的铁路、机场、城市等重大基础设施建设、棚户区改造和保障住房建设、新兴产业发展、节能环保、民生和社会事业、“三农”等领域。二是进一步争取中央财政对保障性住房专项补助。在涉及地方政府的事权且资金需求量最大的保障性住房方面，争取中央财政进一步增加专项补助；建立支持保障性住房建设的金融制度和土地制度等，为社会资金的参与进入创造条件。三是调整财政教育支出中农村和城市的支出比例。可以适当整合撤并一批规模小的农村学校，但要加大投入改善学生寄宿的条件公共交通或校车服务条件；针对城镇义务教育学校，2009年来,郴州市以财政资金为主导、以教育贷款和开发商捐资助学为补充，通过新建、扩建、改建、整合学校，大力推进市城区义务教育扩容。
（三）优化土地经营，发挥土地最大效益。
一是有效管理土地。根据各类土地特性和流转形式的差异，农地非农化选择以“政府治理”为主导治理结构;集体建设用地配置选择“市场主导”型治理结构;宅基地配置选择“政府主导”型治理结构;农地内部流转探索“多中心”治理结构。二是完善合理分配土地收益制度。探索多元的土地征收制度，在允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律法规条款前提下，通过提高补偿标准、市场化补偿、自征自用、留地安置、入股分红等多样方式征地；允许集体经营性建设用地入市，非经营性集体建设用地不得入市；宅基地可自愿有偿退出，建立宅基地流转产平台和市场，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。
（四）构建多渠道资金筹集机制，强化地方政府转型成本的承担能力。
我国基础设施建设资金来源主要有国家预算内资金、银行贷款、债券筹资、土地收益、民营资本、外资等几大块。当前，我国基础设施建设资金来源仍以地方财政为主，政府是最主要的投资主体。根据《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）的要求，各级政府要确保对城市基础设施建设的资金投入力度，并大力推进投融资体制和运营机制改革，建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制。一是探索建立健全市政债券资本市场。争取中央允许地方向社会发行城市基础建设基金股份，加快建立健全市政债券的发行制度、评级制度、绩效考核制度、以及责任追究制度。二是建立完善透明的投融资机制，吸引国内外社会资金。建立完善透明的投融资机制，并借鉴TOT、BOT、BT等国际融资模式，长期多渠道吸引国内外社会资金，引导民间资本投入中小城镇水、燃气、道路、通讯、交通等设施建设与环境修复工作。三是建立“钱随人走”、“钱随事走”的机制。如生均教育事业费随农业转移人口迁移，建设用地指标量化到农业转移人口并随之迁移等。
作者单位：郴州市委党校
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心 微信公众号
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