编者按
党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出，要赋予农民更多财产性权利，完善农村集体经营性建设用地产权制度，夯实农村集体土地权能，建立城乡统一的建设用地市场，全面激活农村土地资产，加快释放改革红利。
2015年2月27日，经全国人大授权，国务院确定在北京市大兴区、浙江省德清县、江西省余江县等33个行政区域开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革工作。同年6月，国土资源部批准了浙江省德清县等15个县（市）的集体经营性建设用地入市试点改革方案。
2015年8月19日，浙江省德清县以协议出让方式完成了全国首宗农村集体经营性建设用地入市；2015年9月8日，该县又以拍卖方式成功出让了一宗农村集体经营性建设用地，正式拉开了我国农村土地改革帷幕。
自去年6月试点方案获得批准以来，德清的集体经营性建设用地入市试点改革工作已开展了近一年时间，目前进展如何？今年的改革重点有哪些？继今年年初赴德清采访并推出系列报道后，中国经济时报记者日前再赴浙江省德清县进行了调查采访。
试点以来，浙江省德清县按照中央关于农村土地制度改革的精神和国土资源部有关文件要求，在牢牢把握“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的前提下，结合该县实际，探索并形成了“政府立制、群众议事、市场定价、收益共享”的改革路径，建立了“一办法、两意见、五规定、十范本”的入市政策体系。
政府高位推动
“此次集体经营性建设用地入市改革主要是试制度，是为国家修法立法积累实践经验。因此，试点之初，德清就确立了本次农地入市改革的主要目标：即以建立城乡统一的建设用地市场为目标，健全同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。”德清县国土资源局局长郭志伟在接受中国经济时报记者采访时表示。
郭志伟告诉记者，首先，在政府层面，德清县委、县政府高度重视此次集体经营性建设用地入市改革试点工作，把本次试点当作一项严肃、重要的政治任务，成立了以县委、县政府主要领导为组长的试点工作领导小组，抽调了国土、财政、农业、规划、发改等重点部门和有关乡镇14名业务骨干集中办公。县委常委会、县政府常务会先后三次专题研究部署入市改革试点工作，分管常务副县长多次召开乡镇、部门协调推进会，全力推进改革试点工作。
其次，从2015年4月开始，对全县12个乡镇（开发区）151个行政村的存量集体经营性建设用地进行了普查，乡镇工办、农办及国土等部门对照二调底图及2014年卫片影像图，对各级集体经济组织现有的存量建设用地进行了全面摸排，共摸清了1881宗10691亩的底数。与此同时，结合全国“多规合一”试点县工作开展，由县规划、发改、环保等有关部门对上述地块进行“一村一梳理，一地一梳理”，排定了符合入市条件的地块1036宗面积5819．01亩。
此外，为确保试点工作的规范有序运行和入市改革的系统性、严谨性，在地块入市之前，德清努力做到政策先行，以城乡统一的建设用地市场为方向，对交易规则、收益分配等改革关键点和风险点进行反复调查研究，推出了一揽子的政策设计，建立了“一办法、两意见、五规定、十范本”的入市政策体系。同时，将全县集体经营性建设用地统一纳入县公共资源交易中心交易，建立多方协同的入市监管服务机制，实现了与国有建设用地“统一的交易平台、统一的市场规则、统一的服务监管”。
突出集体经济组织主体地位
郭志伟告诉记者，此次集体经营性建设用地入市改革对于农村和农民是巨大的红利和难得的机遇，按照党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出的“赋予农民更多财产性权利，完善农村集体经营性建设用地产权制度，夯实农村集体土地权能，建立城乡统一的建设用地市场，全面激活农村土地资产，加快释放改革红利”要求，德清县政府切实尊重农民和集体的意愿，充分赋予农村集体经济组织自主权。
一是根据集体土地三级所有的特点，突出集体经济组织主体地位，确定了三类入市主体：即集体经营性建设用地属乡镇集体经济组织的，由乡镇资产经营公司等乡镇全资下属公司或其代理人作为入市实施主体。属村集体经济组织的，由村股份经济合作社作为入市实施主体。属村内其他集体经济组织的，在该集体经济组织依法申请并取得市场主体资格后，可由其作为入市实施主体；未依法取得市场主体资格的，可委托村股份经济合作社等代理人作为入市实施主体。
二是结合浙江省国土资源厅农村土地民主管理试点，配套推进村级土地民主管理，出台了《关于建立农村土地民主管理机制的实施意见》，将集体经营性建设用地入市等土地管理事项纳入核心内容，强化入市事项民主决策，将入市涉及的宗地情况、入市方式、交易形式、起始地价、合同条款、收益使用等入市重大事项纳入全程公开、民主管理范围，明确入市事项须经民主决策方可提出入市申请，充分调动农民的主动性、积极性和责任心，确保入市改革工作的透明度和公众参与度。
重点抓政策设计和制度建设
“从全国15个同类试点来看，德清的改革，制度安排比较合理，入市程序规范，入市面积大于其他14个试点地区合起来的总面积，入市改革取得了阶段性成效。”今年年初，浙江省农村土地制度改革试点工作调研组在德清实地调研后表示。
之所以作出这样的判断，调研组认为，主要体现在以下四个方面：
一是围绕“谁来入市”，德清明确了股份经济合作社作为集体经济的有效实现形式和分配方式。据悉，德清早在2007年就全面完成了农村土地（林地）承包经营权的确权登记颁证工作，并在此基础上，全面完成了村经济合作社股份合作制改革，各股份经济合作社具有独立法人资格，实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理。“这一形式有效解决了入市改革中主体和成员的关系问题，奠定了改革平稳推进的基础。”
二是围绕“哪些地入市”，“多规合一”试点确保用地合法、合规、合理。调研组认为，德清是国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部确定的全国28个“多规合一”试点县之一。借助这一有利契机，德清县国土、规划、发改、环保等部门对各级集体经济组织现有的存量建设用地进行了全面摸排，对照土地利用总体规划、城乡建设规划、产业发展规划和生态保护规划进行了“一村一梳理，一地一梳理”，落实了地块位置、四至、权属，上图入库，纳入国土“一张图”，排定了符合入市条件的地块，极大地提升了工作效率，确保入市地块合法、合规、合理，确保“耕地红线不突破”。
三是围绕“钱怎么分”，建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制。土地增值收益调节金是平衡国家、集体两者利益的主要抓手。据悉，就这一问题，国土资源部、财政部曾先后两次来德清实地调研，并邀请德清三次赴北京座谈。
据悉，德清参照国有土地出让提取的社会保障、教育、农业发展、生态补偿等7项公益基金（约占出让总价的16％）以及政府投入的基础设施配套费用作为收取调节金的主要依据。此外，考虑商业和工业用地规划用途和区位的差异，差别化收取收益调节金。而且，在政府收取的调节金用途上，明确用于农村基础设施建设、环境建设、土地前期开发等支出，仍旧反哺于农民和农村。
在德清县政府看来，农村内部入市收益分配是增加农民改革获得感的重要途径，必须处理好集体与个人、当前与长远利益的关系。为此，德清县确定以长远可持续发展为优先方向，不直接分配入市收益，而是将这一集体资产从资源性资产转变为经营性资产，以折股量化的形式用于发展壮大集体经济，推动农村经济社会全面、协调、可持续发展。以该县可以入市的存量集体经营性建设用地计算，可实现出让金26亿元，农民可获得的入市收益为20．8亿元。
据悉，这一做法已上升为浙江省省级地方性法规。
德清探索集体经营性建设用地异地调整入市
异地调整入市是农村集体经营性建设用地入市途径之一，是整合集聚零星分散用地、优化生产力布局的重要抓手。今年，浙江省德清县在实现集体经营性建设用地就地入市常态化运行的基础上，将重点实施推进异地调整集中入市试点工作。
打造小微企业众创园
“如果说去年我们工作的重点是抓政策体系制定、抓就地入市推进的话，那么，今年德清农村集体经营性建设用地入市试点工作重点将是在实现集体经营性建设用地就地入市常态化运行的基础上，重点实施推进异地调整集中入市试点工作。”德清县集体经营性建设用地入市改革试点工作领导小组办公室副主任、德清县国土资源局副局长邱芳荣在接受中国经济时报记者采访时表示。
邱芳荣告诉本报记者，浙江是民营经济大省，起步较早，发展较快，为浙江贡献了大量的税收和就业。但是，长期以来，在用地供求矛盾尖锐和后备资源紧缺的浙江，土地指标优先用于保障重大基础设施、民生工程和“大、好、高”项目，对小微企业用地关注较少、支持不够，企业发展受到空间制约。而推进“大众创业、万众创新”，是经济发展进入新常态后中央实施创新驱动战略、打造发展新引擎的重要举措，在推进供给侧结构性改革的背景下，必然更加注重土地要素供给的精准发力。因此，德清县在这次农村集体经营性建设用地调整入市过程中，结合块状经济区域分布情况及特点，在全县设立了7个异地调整集中入市区块，打造“小微企业众创园”，让小微企业与集体经营性建设用地市场共同成长。
以本报记者走访的德清县洛舍镇众创园为例。该众创园位于洛舍镇东衡村，规划面积约500亩，为异地调整集中安置地块。其中，一期规划区域“中国钢琴小镇”项目，规划面积为186亩，其目的就是为了引导原分散在东衡村周边的钢琴制造企业入驻。
据东衡村党总支书记章顺龙介绍，以东衡村为代表的洛舍镇是我国五大钢琴产业制造基地之一，现有钢琴制造及配件企业50余家，钢琴产业总产值近5亿元，年产钢琴超过4万架，约占全国总产量的20％左右，是中国轻工业联合会和中国乐器协会授予的全国首个“中国钢琴之乡”。
然而，由于起步较晚，再加上钢琴产业进入门槛较低，洛舍钢琴企业大多规模不大，不少企业要么依靠租用原先的蚕种厂的厂房生产，要么就是租用村里或村民的土地建房生产，设施不齐全，安全隐患大。
以本报记者走访的博兰钢琴厂为例。工厂负责人告诉记者，工厂成立于2009年，现有员工20余人，但由于是租用原蚕种厂的厂房生产，厂房的设计并不适合钢琴生产，一直希望能有自己的厂房。但是，按照现行的用地政策，像博兰钢琴这样的小企业，根本不可能从政府拿到土地。
推出“项目用地预申请”制度
据悉，为了解决像博兰钢琴这样的小微型企业用地难题，德清县在制定异地调整集中入市政策时，特别设计并推出了项目用地预申请制度，以需求定供给，以规模定复垦，实行“先预约、后复垦、再入市”。
所谓“项目用地预申请”，据邱芳荣介绍，就是将农村集体异地调整入市土地信息在公共信息平台发布，公开接受广大业主用地规模预约申请，并收取一定的预约保证金。然后，集体经济组织根据产业功能定位，对预申请项目进行梳选，多中选好、好中选优，以需求定供给，从而确保有复垦、必入市。
仍以本报记者走访的洛舍镇众创园为例。东衡村党总支书记章顺龙告诉记者，“中国钢琴小镇”项目在推出预约申请后，共有17家企业提出入园申请，村集体经济组织在当地政府和相关部门的指导下，最终选择了其中符合园区产业发展定位的博兰钢琴、科尔门斯钢琴等14家钢琴企业预约入园。
探索建立土地股份合作社
德清县国土资源局局长郭志伟告诉中国经济时报记者，德清作为东部经济发达地区，虽与脱贫攻坚关系不大，但也有经济相对薄弱村。在他看来，助推经济相对薄弱村经济发展，是“十三五”时期的重要任务。而农村集体经营性建设用地入市，是农村脱贫实现由“输血”到“造血”根本性转变的重要途径。
郭志伟说，正是基于这样的认识，同时，为避免农村集体经营性建设用地入市因规划、区位等原因造成近郊的受益、偏远的吃亏，形成新的社会不公平和贫富差距，德清在坚持“土地公有制性质不改变”的前提下，按照“明确所有权、保留发展权、统一使用权”的思路，在农村集体经营性建设用地调整入市过程中，引入“土地股份合作社”概念，允许和鼓励各集体经济组织特别是经济欠发达的集体经济组织，探索建立土地股份合作社，通过跨区域调整入市，从而实现“共同富裕”。
据郭志伟介绍，土地股份合作社按照“定权定量不定位、留权留地留发展、节约集约促转型”的运作理念，实行所有权按份共有、使用权共同入市、收益按份分配，促进各集体经济组织的均衡发展。
仍以本报记者走访的洛舍镇众创园为例。东衡村党总支书记章顺龙告诉记者，按照规划，该众创园B区块为异地调整入市地块，就是由该镇村集体经济相对薄弱的雁塘村、洛舍村股份经济合作社共同合伙，在完成土地所有权调换的基础上，与东衡村股份经济合作社等三家村股份经济合作社共同运作。
据悉，目前，德清异地调整入市地块已经挂牌公告，预计6月份就可以实现入市。
发挥中介组织作用
德清县政府认为，建立城乡统一的建设用地市场，需要实现在交易场所、交易规则和服务监管等方面的有机统一，需要理顺政府、集体和市场的关系，发挥市场的资源配置作用。
邱芳荣告诉记者，基于这样的认识，德清县在推进集体经营性建设用地入市试点制度设计时，按照简政放权的要求，在坚持“政府定规立制、抓监管服务”的前提下，结合《德清县培育和规范中介组织实施方案》，在推进集体经营性建设用地入市过程中，引入第三方中介机构，实施异地调整的评审、论证和验收等相关制度，培育该类型的中介组织和机构。
“政府主要做好平台搭建、监管服务等工作，将主要精力从前置审批转移到后期监管、服务市场上来。通过边试边改边完善，修改完善异地调整入市规定，制定发布异地调整入市技术规程和标准，切实发挥中介组织在转变政府职能、服务经济社会发展等方面的积极作用。”邱芳荣在接受本报记者采访时说。
中国乡村发现网转自：中国经济时报
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