——以 C 县上付村六届( 1999—2014 年)村委会选举为例
【摘要】在当前我国农村选举中，委托投票、半竞争性选举与基层弱民主化治理存在紧密关系。通过典型案例分析发现: 由于乡镇对选举结果控制逐渐弱化及村民参与选举积极性的提高，村委会选举的竞争性有所增强，但又因农民流动性的增强，导致了委托投票现象普遍，从而改变了村委会选举的逻辑，使之呈现出一种半竞争性选举的态势。此举虽然有助于促进中国基层的民主化治理，但它在推动选民参与的广泛性、平等性以及保护性等方面仍然比较弱。因而，半竞争性选举对应的是一种弱民主化治理。竞争性选举才是中国基层民主化治理的应然选择，也是中国农村村民自治的有效实现形式。
【关键词】委托投票； 半竞争性；弱民主化； 村委会选举
一 研究背景与问题
中国农村村民自治是中国政治发展的重要内容。虽然中国农村村民自治已实施 30 多年，但它却经历了一个复杂曲折的过程，村民自治的实效没有很好地体现，学界对村民自治的关注度也逐年下降，近些年甚至被淡出学界的视野。
然而，中国基层治理中的各类问题却持续不断，如集体资产的流失问题、政府征地问题、农村环境问题以及因村务管理混乱而导致的腐败问题，等等。这些问题不仅阻碍了中国社会的快速发展，而且还激化了中国农村社会的矛盾和冲突，进而导致中国基层治理的失效。为此，许多地方政府在积极探索有效的基层治理方式，如浙江温岭的“民主恳谈”［1］，试图摆脱基层治理的困境，但总体效果却不尽人意。学界和政界普遍的看法是: 基层治理中的问题需要回到村民自治的大框架下方可解决［2］。正基于此，2014 年中央一号文件提出，要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，以解决基层治理中的突出问题。
根据 1998 年颁布、2010 年修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》( 以下简称《组织法》) 规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。其中，民主选举是村民自治的核心。研究也表明，基层治理水平不高，与村委会选举质量差有较强的相关性［3］。因此，提升村委会选举的质量是提高基层治理绩效的基本路径。当然，对于缺乏民主传统的中国农村来说，提升村委会选举的质量并非易事。实践表明: 自 1999 年开始推行村委会直选以来，中国农村村委会选举的选举质量普遍不高［4］。尽管如此，村委会选举的价值仍然被一些学者看好。因为中国农村村委会选举可以培养农民的民主意识，提高农民的民主知识水平。有研究表明，中国农村经过多次村委会选举实践后，中国农民的公平观念有所提高［5］，农民的选举观念也有一定的存量优势［6］。可见，村委会选举仍然是影响中国基层治理的一个重要的变量，通过提高村委会选举质量来提升基层治理的水平仍然是最优的选择之一。
当前有关村委会选举的文献大多数是以个案为基础，主要探讨选举过程中的细节［7］、影响因素［8］以及选举对治理的影响。虽然也有少部分研究是以大样本来分析村庄民主的影响因素［9］，但从纵向上去比较分析村委会选举变化，以及选举对治理的影响文献相对较少。可喜的是，肖唐镖等研究团队开始注意到这一问题，并利用抽样统计的数据，做了一系列跟踪研究［6］，很有学术价值，但该研究同样缺乏通过个案的纵向比较以揭示选举的变化对治理的影响，该研究也没有很好地揭示村委会选举的动态演进轨迹，也就不能客观地判断村民自治的走向。基于此，本文试图以笔者长期跟踪观察的上付村为个案，通过 1999—2014 年六届村委会选举的变化，试图回答三个问题: 一是中国农村村民自治已经实施了 30 多年，其效果到底如何? 村民投票方式与选举出现了何种变化? 二是中国农村村委会选举到底走到了哪一步? 与理论预期的距离有多远? 通过选举来提高治理的绩效到底有无前途? 三是揭示中国村委会选举的变迁图景，为探寻村民自治的有效实现形式与走向提供学理与实践的思考，以此来阐释投票、选举与治理之间的关系。
二 委托投票: 中国农村村委会选举中的常态
用何俊志的话说: “选举是代议民主的核心要件，而投票是选举的核心要件。”［10］在西方的民主理论中，基本都是把“一人一票”原则作为保证选举质量的必备条件，也是竞争性选举的重要基础。
1．“委托投票”的法律规定
委托投票在中国人大代表选举中是比较常见的。1979 年通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》( 以下简称《人大选举法》) ，以及 1986 年修订后的《人大选举法》对委托投票均有明确的规定。如 1986 年的《人大选举法》规定: “如果选民在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人。”
其实，1998 年颁布实施的《组织法》并没有涉及委托投票的问题。到目前为止，全国人大没有制定《村委会选举法》，各省市基本都是根据本地的实际，借鉴《人大选举法》来规定委托投票的问题。因而，各省市在村委会选举中有关委托投票的规定差异比较大［11］。以江西省为例，2011 年 5 月，江西省人大常委会颁布实施的《江西村民委员会选举办法》第 23 条规定: “登记参加选举的村民，选举期间外出不能直接参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。没有近亲属的，可以书面委托本村其他有选举权的村民代为投票。代为投票不得违背委托人的意愿。每个有选举权的村民接受委托投票不得超过三人。村民不得将他人的委托再委托其他村民投票。村民委员会候选人不得接受近亲属以外有选举权的村民的委托。”其他各省市的《选举办法》也有类似的规定。
可见，许多省市的《选举办法》对委托投票中的委托方式和范围等有明确的规定，其目的就是为了防止投票人“过度的委托”，以确保选举的质量。
2． 委托投票的常态: 以上付村村委会选举为例
当然，政策法律文本是一回事，实际操作可能又是另一回事。我们知道，中国中西部农村人口的流动性非常强，很多农村几乎成了“空壳化”村庄［12］。如果严格遵循“一人一票”的投票原则，或即便是按照“委托投票不得超过三张”的规定，许多地方的选举也无法达到过半的要求，从而使选举无效。因此，在中国中西部省份许多农村的村委会选举中，“委托投票不得超过三张”的规则其实并没有严格执行，高委托投票率是村委会选举过程中的常态。
我们以上付村六届村委会选举为个案，来进一步分析说明。上付村是我们课题组在 C 县跟踪观察的 20 个样本村之一，是按照随机抽样的方式产生的。自1999 年 C 县推广村委会直选以来，课题组就开始 跟 踪 观 察，以 参 与 式 观 察 的 方 法 进 行 研究［13 －14］。上付村有付家村、汛水村、祝家村、吴家村、赵家村、姜家村、孔家村 7 个自然村，2014 年全村总户数 372 户，总人口 1 616 人，选民 1 371 人。
从六届村委会选举选民的投票情况来看，户数变化不大，但实际投票人数和委托投票率有一定的变化，委托投票率比较高，如第九届村委会选举实际投票的选民仅为 205 人，委托投票率高达 85% ( 见表 1) 。当然，这种现象并非上付村独有，课题组在江西省 C、T 两县 40 个村的村委会选举观察中均发现这种普遍性的委托投票现象。有学者在其他省份的观察研究也发现类似的现象。
当然，这里所指的委托投票是广义上的，即指一种不能或不参加投票的选民由自己亲属代劳的投票行为，但不一定有口头委托或书面委托。从我们观察的情况来看，投票人基本都是以一户为单位，无论是选举委员会的成员还是选民，普遍认为: 一户由一人代全家投票是“天经地义”的，也是合法的。因此，选举工作人员在发放选票的时候，也基本都是以户为单位发放。可见，委托投票行为是当前中国农村村委会选举的常态。
3． 委托投票与半竞争性选举
从理论上讲，投票方式在一定程度上会影响选举的竞争程度，“一人一票”的投票原则有利于提升选举的竞争性。因此，为了保证选举的竞争性，许多国家都把“一人一票”作为选举的基本原则，对委托投票有严格的限制。
可见，确立“一人一票”的投票原则，其目的就是为了保证选举的竞争性，而竞选性选举是民主的核心要件。达尔在论述民主的时候，就把自由、公正的选举作为民主的重要条件之一［15］。自由、公正的选举，从某种意义上说就是一种竞争性的选举。在熊彼特看来，“民主就是一个由民众在定期的、有程序和有规则的竞争性选举中选择国家执政者的政治体制”［16］。
当然，委托投票会降低选举的竞争性，但它们之间又不完全是一一对应的关系，因为选举的竞争性还受到委托投票的形式、乡镇对选举控制程度等诸多因素的影响。我们以上付村六波村委会选举为例来进一步说明。我们依据委托投票的形式与选举竞争性程度的关系，上付村的村委会选举大致可以分为三个阶段，即第四届、五届( 1999—2002 年) 的乡镇控制型选举，第六、七、八届( 2005—2011 年) 的“恪守程序，控制结果”型［17］的选举以及第九届( 2014 年) 的半竞争性选举( 见表 2) 。
由于第四届( 1999 年) 村委会选举是第一次直选，且 C 县被列为全国村民自治试点县，加之国内外学界对这种“草根民主”浓厚兴趣，引起了基层政府的高度重视，在组织动员和政策保障等方面投入了足够的人力物力。然而，即便如此，由于那时正值中国农村税费最重的时期，乡镇政府承受着向农村社会提取资源的巨大压力。选择与乡镇政府步调一致的“代理人”，对完成向基层社会提取资源的目标至关重要。由此，推动了乡镇控制选举结果的冲动，但又要做足表面文章，以获取必要的合法性资源。比如，在上付村第五届村委会选举过程中，乡镇政府为了控制选举结果，授意选举工作人员代填选票的情况十分普遍。由于真正投票的选民较少，委托投票的现象非常普遍，因而，组织意图的实现就变得十分简单，成为“完全控制型”的选举。
2003 年，国家开始全面取消农村税费，乡村关系随之发生变化。经过多次民主训练的中国农村选民，其民主素质也正在发生改变。农民们已慢慢地学会了依法保护自己的权利，从而迫使乡镇机构在村委会选举过程中的行为需要“小心翼翼”，乡镇任何不符合法律规定的行为，都有可能被选民抓住把柄而使其陷入被动。当然，其中最容易让选民注意并抓住漏洞的就是选举的程序。因此，乡镇机构恪守选举的程序，对于维护村委会选举的合法性至关重要。然而，尽管中国农村税费全面取消，但乡镇机构仍然面临诸多压力，仍然希望被乡镇看好的村干部继续当选或留任，能够帮助乡镇完成下派的其他各种任务。因而，乡镇机构仍然有控制选举结果的动力。因此，这一时期的村委会选举普遍受到“程序的恪守和结果的控制”双重约束［19］。
然而，从上付村第六届村委会选举开始，尽管乡镇机构仍然试图控制选举的结果，但行为已变得隐秘和小心，尤其在选举程序的恪守方面大为改观。乡镇干部丰富的“地方性知识”告诉他们: 选民可能对谁当村干部兴趣不大，但他们却会利用选举来表达自己的利益诉求，或发泄对村干部、乡镇的不满。在当前中国“压力官制”的行政管理体制下，干群矛盾和冲突随时有可能带来社会管理上的问题，进而使乡镇在目标考核中处于不利地位。在既有研究中，有学者发现: 在整个农村上访案例中，因对选举结果不满而引发农民上访案例的比例是比较高的［20］。然而，由于大量的选民外出务工，委托投票的比例仍然比较高，竞争性选举的充分实现依然缺乏必要条件。尽管村民参与村干部竞选的积极性有所提高，但乡镇机构在恪守选举程序的同时，仍然能够轻而易举地控制选举结果，能够顺利实行组织意图。1999—2011 年，上付村的村干部都没有发生变化，足以说明这一点。不过，与之前相比，即使乡镇有控制选举结果的意图，但在选举规则和程序的恪守、回应选民的诉求等方面变得积极得多，从而直接或间接地影响着基层的治理。因此，我们把这一阶段的选举称为“恪守程序与控制结果”型选举。
2014 年，上付村第九届村委会换届选举，由于年龄的原因，原村干部班子都需要替换，这为村庄精英甘某某上台提供了机会。
甘某某，系上付村村医，因医术较好，在当地颇有点小名气，平时找他看病的村民也比较多。从上付村第七届村委会选举开始，甘某某就想参与村干部的竞争，为此，还动员了家人监督选举的全过程，但由于乡镇不支持他参选，故一直未能如愿。这次换届，乡镇仍然对甘不支持，原因是甘不是党员，且平时与乡镇干部也没有什么来往，乡镇担心甘当选后不会积极配合他们的工作，乡镇希望吴家村小组长吴某某能够当选。然而，甘某某已经接受上几次失利的教训，从海选开始，他就主动监督选举，把重点放在村民的委托投票上，即监督投票人是否只代自己家人投票。为了能够赢得选举，甘某某可谓做足了工作，对可能参与投票的选民进行了充分动员。由于上付村委托投票率较高，只要成功动员某一选民，就有可能得到其家里所有选民的选票。最后，甘某某在正式选举中以 843 票成功当选为上付村村委会主任。
与前几届比较，尽管这次选举的委托投票率更高( 全村1 371 选民，投票的仅为205 人，见表1) ，但在村庄精英的动员下，选民能够积极主动地参与投票，乡镇在选民的监督下，也能够恪守选举的程序，选举的竞争性明显增强，但离竞争性的选举仍然有一定的距离，属于是一种半竞争性选举［21］，即候选人之间有竞争，选举遵守基本规则和程序，但由于过高的委托投票率，导致自由、公正地选举较弱，选民对议程的控制也较差。
从上付村的个案可知: 经过多年的实践，村委会选举经历了“完全控制型选举”到“恪守程序和控制结果型选举”再到“半竞争性选举”的变化。尽管半竞争性选举离竞争性选举还有一定的距离，但它所蕴涵的民主价值是不可低估的，持续不断的民主实践，有利于提升选民的民主素质，改善基层治理的质量。因此，通过提升村委会选举的质量来提高基层治理水平，仍然是中国农村政治发展的基本方向。
三 半竞争性选举与基层的弱民主化治理
1． 从控制型选举到半竞争性选举很多学者认为，当前中国村委会选举的质量不高，其主要依据它是一种控制型选举，即乡镇为了实现组织意图，采取各种策略控制选举的结果，让选举流于形式，而选民是一种被动的参与。其中，没有节制的委托投票，为乡镇控制选举的结果提供了条件。
显然，控制型选举与民主的要求是相悖的。有学者认为，控制型选举一般发生在资源相对缺乏、税费任务相对较重的地区，而资源相对丰富，且乡村关系较好的地区则更倾向于竞争性的选举［22］。原因是: 这类地区选民参与的积极性不高，村庄的资源相对贫乏，村干部的回报低，但此类地区所承接的任务一样也不少。因此，村民的冷漠和乡镇政权承受税费的压力，促成了乡镇政权控制选举结果的主动性。这一判断在上付村六届村委会选举的经验中能够得到支持。
然而，由于控制型选举的启动仍然遵循民主规则，选举的过程也是参照民主的基本程序，符合民主的基本价值，比如，差额选举、秘密投票、自由选举等。因此，控制型选举对选民民主意识的训练，民主知识的灌输仍然具有一定的作用，其价值在于: 当选民的民主意识积累到一定程度后，则会转化为行动，直接或间接对地方政府施加一定的压力，迫使地方政府约束自身行为，恪守基本规则和程序，从而出现由控制型选举向半竞争性选举过渡。课题组在 C、T两县 40 个村的连续跟踪观察，也发现了这种演进的轨迹。由此观之，尽管控制型选举在细节上仍然有很多不完善的地方，但在一定的外力作用下，对推动村委会选举的民主化走向还是有利的。
从选举的要素来看，半竞争性选举主要涵括候选人之间的竞争，继而展开候选人之间的竞争性动员、选民的秘密投票以及选举程序的恪守，但又不是很充分的竞争性选举，即委托投票率高，选民没有享有充分的平等投票的机会以及对议程的完全控制。因此，半竞争性选举仍然缺乏推动民主的完全要素，但却为民主的发展注入了新的活力。从控制型选举过渡到半竞争性选举，其推动力来源于: 一是选民的民主素质的提高，这与不断的民主训练有关系; 二是村庄精英的强烈动员，这也与多次的民主实践有关。
可见，从控制型选举到半竞争性选举的变化，本身就是一种进步，是村民的民主观念和价值的逐步成长的表现，也是村委会选举这种草根的民主形式所蕴涵的价值之所在。
2． 半竞争性选举与弱民主化治理
强调民主选举是为了民主治理，进而提高治理绩效。从理论上来分析，竞争性的选举对民主是关键的，因为竞争性选举能够保证大多数人对他们的领导者施加控制，领导者对非精英的大众要求作出的反应，或者说，竞争性选举对领导者的“控制”，主要通过在选举活动中领导者因担心失去职位的惩罚而予以确保［23］。因此，竞争性的选举是保证选民广泛参与对决策者的选择，以实现大多数人( 非精英)以他们最小的政治输入( 参与) 获得最大的政治产出( 政策决定) 。因而，在西方民主理论中，尤其在熊彼特那里，基本上都把竞争性的选举与民主紧紧地联系在一起［24］。
当然，也有学者认为: “竞争性选举”所描述的充其量是作为政治结构一个构成部分的代议制，也是“民”的诸多权利的一个方面，不能把“竞争性选举”与民主政体和民主政治划等号。或者说，我们不能把竞争性选举当作民主的唯一标准，而是把它作为民主发展的必要条件，即在充分提升选举竞争性的基础上，来完善民主的各项程序和指标，以达到控制国家权力之根本目标，实现民主作为一种治理手段的应有的价值。换言之，以竞争性选举为核心的现代民主也存在诸多局限，如选举的可操纵性和选举结果的非理性，民主对原有社会结构的强化等等。但无论如何，竞争性选举在限制国家权力、解决国家合法性问题和调动群众参与的积极性等方面具有积极意义。
从这个意义上，竞争性选举对促进民主化治理，进而改进基层治理绩效具有重要的意义。也因此，通过完善村级的竞争性选举来提升基层治理效果，仍然是中国基层治理的重要手段或路径。
不过，正如前文所言，当前中国农村的村委会选举普遍是一种半竞争性选举，而半竞争性选举对领导者施加的影响和控制较弱，其彰显的民主价值是有限的，在程序化权力的争夺下达成权力制衡的效果也是有限的。半竞争性在候选人的选择上、选民的自由投票以及信息的公开等方面有所进步，但在程度上仍然不足，因而对应的是一种弱民主化治理。
从上付村的经验来看，弱民主化治理的表现: 一是村民自治性程度不高，乡镇仍然可以通过村委会干预村庄的内部事务，甚至下派各种任务，而村民只能被动的接受，没有很有效的拒绝办法。比如，在2000 年前后，上付村农民承受的巨额税费任务等。二是村民控制村庄的权力效果十分有限，从而无法有效地监督村庄公共权力的运行，村民参与村庄的治理的效果不好，对议程的控制不够强，如上付村从未有真正意义上的村务公开，村民参与村务管理概率非常低等。三是村民在基层治理中的主人翁角色不够凸显，乡村关系的互动是单向度的，公共服务的供给与需求存在脱节现象，如上付村的基础设施落后，交通不便，村民对水利设施的需求无法得到满足等等。这种情况表明了半竞争性的选举特性，还不能很好地促进基层治理能力的提升和治理体系的优化。
3． 竞争性选举与村民自治的有效实现
显然，以竞争性选举来推动基层治理能力提升和治理体系的优化是当前中国基层治理发展的基本方向，也是中国农村村民自治的有效实现形式。
有研究认为: 村民自治的有效实现需要一定的产权基础［25］、空间基础［26］和文化基础［27］，但笔者认为: 村民自治的有效实现更需政治基础，即需要建立在村民广泛、平等参与，村民的权利受保护、村民与国家代理人之间相互制约和协商基础之上的竞争性选举。
那么，如何促使半竞争性选举向竞争性选举过渡? 在笔者看来，至少需要在三方面作出努力: 一是正确的政治认知，即在现代国家中，竞争性的、有程序的选举是国家核心合法性最为稳定的基础，竞争性的选举有利于约束政府和人民的行为，从而有利于缓解社会矛盾，形成现代国家中的一个很重要的稳定机制。基于此，国家才有可能自上而下启动有利于竞争性选举的制度设计和创新，为竞争性的选举提供制度环境。二是在新的历史条件下，重新理顺乡村关系，使村民自治成为可能。为此，既需要对乡镇机构的功能和角色重新定位，又需要调整中国惯有的“压力 － 管制型”的行政管理体制，以服务引导乡镇机构的政府职能转型。在确定性的条件下，启动县乡层面的竞争性选举尝试，通过县、乡、村三级联动，形成相互推动、优势互补的竞争性选举环境。三是放权让利，提升乡镇机构的公共服务职能，明确县与乡、乡与村的权力边界，确定政府的公共权力清单，使村民的自我服务、自我管理、自我监督能够真正实现。
当然，从半竞争性选举到竞争性选举，是一个漫长的过程，需要诸多前提条件，比如民主传统、公民的民主素质、国家的政治制度调适等等。就微观制度而言，当前推动乡村的竞争性选举并没有太大的障碍，《组织法》和各地的《选举办法》均提倡乡村的竞争性选举。乡村关系、两委关系以及因流动性社会而导致的高委托投票率的问题，也可以通过制度创新来慢慢解决。
四 结语
综上，我们以 C 县上付村六届的村委会选举的跟踪观察为依据，发现: 中国农村村委会选举正在从控制型选举向半竞争性选举方向迈进，这也是中国推进村民自治 30 多年来所获得的可喜成果，尽管它离理论预期还有一定的距离，但成效已经初步显现。因此，从这个意义上讲，通过推动村委会选举来推进村民自治的发展，进而提高基层治理的绩效是基本发展方向。上付村的个案事实，在江西省 C、T 两县40 个村也得到进一步证实，因而具有一定的普遍性，在一定程度上可以回应学界对村委会选举内在价值的质疑。当然，由于受诸多因素的约束，当前中国农村的村委会选举仍然是一种半竞争性的选举，在促进基层治理向民主化方向发展方面还非常有限，对应的是一种弱民主化的治理，需要创造条件推动半竞争性选举向竞争性选举过渡，因为只有竞争性选举才具备民主化治理所有的要素，竞争性选举是村民自治有效实现的政治基础。在当前国家宏观制度环境及实践基础之下，从半竞争性选举过渡到竞争性选举，需要我们重新思考中国式的选举与民主理论，认识选举所蕴涵的政治意义，重新审视当下中国乡村选举行为和选举规则。但可以预计，随着改革的不断深入，国家的宏观制度环境不断改善，中国农村村委会必将由半竞争性选举迈向竞争性选举，也将促进基层治理的民主化转型，选举与治理的关系也会愈加紧密。
参考文献:略
中国乡村发现网转自：《南昌大学学报》( 人文社会科学版)
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