导读：土地是农村一切社会关系的基础。多年来,以土地为依托的农村社区自治组织，管理着村庄内部事务，维护着村庄全体成员的利益。随着改革开放的深入发展,尤其是随着工业化、城镇化的大力推进,农村的封闭性被打破,以土地为依托的农村社会发生了深刻的变化,利益关系更加复杂,各类人员或“组织”“自由”进出农村,在促进农村步入现代化的同时,也对农村社会的稳定构成了潜在“威胁”。为此，当前亟需建立开放流动条件下的农村整合机制。
农村当前现状
一是,务工收入高,降低了农民对土地的依托,村民自治陷入“治予谁”或“无人治”的困境。
改革开放后，农村劳动力剩余问题开始显现，农民逐渐外出打工，工资性收入不断增加。1984年，农民人均纯收入355.3元，人均工资性收入66.5元,工资性收入在纯收入中的占比仅为18.71%。2010年，农村居民人均纯收入5919元，人均工资性收入2431元，工资性收入在纯收入中的占比达到48.3%。2014年农民工资性收入在纯收入中的占比达到40%左右。目前，个别地区甚至达到60%以上,农民新增收入中,有70%来自务工收入。随着农村土地承包经营权的流转,特别是2015年《深化农村改革综合性实施方案》提出的“三权分置”——落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，未来预计将会对农村土地流转有较大的促进。那么，一部分农民在城市打工比较收益高的情况下,将不再务农，纷纷进入城市打工,土地或被抛荒,或被流转,村庄将仅成为名义上的户籍所在地，农民对土地的依附关系降低。对土地的依附性降低，就意味着农民不再依靠土地为生,不再将土地当着生存的唯一,那么也就意味着村组织陷入“治予谁”的困境,再也无法凭借对土地的“控制”来“控制”农民，而不“控制”农民，就无法进行有效的基层治理。同时,也意味着我国大力推进的村民自治在一些村庄就可能流于形式,因人员大量外流而陷于“治予谁”或“无人治”的困境。
二是，随着土地流转,大量外来人员进入农村,打破了村庄的同质性,却又无法被村民自治吸纳,陷入“无权治”的困境。
传统意义上的农村社会是一个半封闭的社会,是一个熟人社会,是人地结合的共同体，即村庄、土地与人口是在村庄这个有限空间中汇聚交往，人们互相往来,互通有无,能够形成相互间的合作共济，强调邻里之间保持和谐的关系。随着土地流转，行政村的地理边界、人口边界、组织边界和经济边界在消失，大量外来人员进入村庄,乡村社会将由熟人社会变成陌生人社会或者是半陌生人社会，村庄的封闭性、同质性被打破了,也超越了村民自治的容纳限度。这些人虽然流转了村民的土地,并居住于村庄内部，却不属于真正的村民。《农村土地承包经营权流转管理办法》明确规定，“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。”可见虽然农民流转出去土地，但仍是村集体组织成员，而流转了土地的外来人员由于不是土地的“主人”,不具有本村村籍身份,不属于村集体经济组织成员,既没有资格参与村民大会，也没有选举权和被选举权。那么也就无法参与当地村庄民主治理,更无法被村民自治所吸纳。同样村组织也没有权利对他们要求进行治理,实际上也没法对他们进行治理，陷入“无权治”的困境。
三是随着土地流转，将涌现出一些新兴社会组织或经济实体，从而弱化村组织的作用，使村民自治陷入“怎么治”的困境。
随着土地流转加剧和市场经济的发展,农村将出现单户分散经营、大户规模经营、企业下乡经营、合作社经营等多种土地承包经营方式，将会涌现一些新兴社会组织或经济实体,如专业经济合作社、专业务农公司等等。按照民主发展的一般逻辑，当人们经济条件得到改善时，会追求更多的政治权利，希望通过政治参与，借助制度安排进一步实现和保护自己的利益。而当前的基层治理尤其是村治中，在此方面虽有一些地方进行了积极的探索，但并不尽如人意。而新兴社会组织或经济实体其结构模式多样化，异质性相对明显，既无力担当起在新的基础上整合社会的功能，却又加剧了各利益集团间的摩擦,致使基层治理的复杂程度增加。这对基层的民主政治或者是民主自治提出新的挑战。并且这些新兴社会组织因农民实际利益的需要,将会在农民的生产、生活、交往中起着越来越重要的作用,而传统的基层组织如党支部、村委会有可能遭到农民的“冷遇”,其社会控制和组织能力将有可能会被弱化，将使基层治理的“掌控”者权威性受到“威胁”或者是“质疑”，逐渐陷入无法“掌控”的地步,进而对村民自治产生了冲击,使村民自治陷入“怎么治”的困境，不利于基层治理的顺利进行。
四是随着土地流转，将促进农民职业阶层分化，导致村庄治理的社会基础发生改变，使村治陷入向“何处治”的困境。
随着土地大规模流转,一少部分农民经营更多的农地，成为专业化农民或职业农民，而更多的农民则转向非农产业，成为农民工、商人、企业管理人员、企业家、食地租者等。一方面，随着大批有头脑、有知识、有体力的积极分子从农村“流出”，农村内部急剧荒芜，其后果是，基层治理的积极分子越来越少，以往这样一个低成本而有效率的治理方式正面临解体，将使基层治理陷入困境。另一方面，职业的分化必将会带来农民收入水平的分化，也将使农村贫富分化拉大。马克思主义的经典理论认为，土地占有状况是阶级和阶层分化的重要依据。虽然是土地经营权的流转，其实质在一定程度上促进了土地向某些人的集中。因为农村土地流转对利益主体和利益关系进行了重新的配置，打破了原有的均衡，实现着新的动态均衡。而不同阶层利益指向的差异,将导致村庄治理的社会基础发生变化。尤其是当农地大规模集中在少数人手中后，他们是不可能真正承担起保障多数人生存发展的社会责任的。很有可能种地的农民却并非当地村民。这种人地分离的现象，造成村民间的社会性关系与交往逐步变少甚至脱节，原本单纯的社会交往方式和社会关系网络发生裂变，使村庄共同体失去了最基本的存在基础。一旦农民失去了土地的保障，在其他保障仍不太完善的情况下，失地农民将沦落为农村底层，会滋生强烈的相对剥夺感。这样一来，农村的贫富分化将不可避免，极容易形成阶层对立，阶层矛盾将加剧，对农村基层秩序构成挑战，使村治陷入向“何处治”的困境。
政策建议
可以说，在城乡一体化过程中，随着土地流转，农村社会从静态、封闭向开放和流动转变,大量外来人员涌入或者是外部资本力量深入村庄，传统以血缘关系、以熟人关系、以邻里关系为基础形成的差序化格局的村庄共同拥有的道德价值、生命价值、终极价值，将会出现“大面积的坍塌”，尤其是大量外来资本的进入,它遵循的是逐利的原则,与村庄本身的逻辑、伦理和村落共同体无关,在给村庄带来积极影响的同时，也对村庄整合构成了一定负面影响。无论是从维护社会稳定还是保持社会的持续发展来看，开放条件下社会结构的快速分化对社会整合都提出了越来越高的要求。如何整合村庄内的异质关系，如何平衡外来“资本”与其他村民的利益，并兼顾不同阶层的利益,把这种陌生人社会整合成一个生活共同体，实现村庄秩序的和谐稳定，将是当前和未来村庄治理的一个重要目标。
可以说，随着市场化、工业化、城镇化的快速推进，农村社会治理面临新挑战。在当前推进的土地流转中，一定要重视其对基层治理的影响，并采取积极举措，建立健全适应时代发展的基层治理机制,化弊为利，推动规范有序、充满活力的乡村治理机制的形成。
一是从制度化的层面来保障农民的既得利益。政府要制定一些必要的措施,从制度层面来保障民众的合法利益，各个利益主体在政府主导和适当干预下，通过相应的组织形式和活动方式，彼此之间提出利益诉求，在达成共识的基础上协调解决矛盾，努力把各种利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道，取缔非法的利益获取渠道，满足正当的利益诉求，对利益受损者给予合理的补偿，为弱势群体提供必要的保障，从而使利益关系趋向合理化，最终形成一套有利于社会和谐的利益分配体系。
二是建立健全适应时代发展变化的基层治理机制。通过土地承包经营权的流转、劳动力的流动和资金的流动，固着于土地、固着于村庄的基层自治要转变成开放的、流动性的治理机制，分化的村庄和流动的乡村社会，需要建立新的民主参与机制。
三是村庄治理的空间范围需要适时扩展或收缩，主体身份需要重新界定，并逐步探索将外来人员纳入乡村“治理”的轨道。但这些人是否能成为或者是怎样能成为村庄内的具有成员权的居民，仍是需要探索的话题。
四是积极探索及拓宽分化了的农民的制度化参与渠道。各阶层利益要求各不相同,对具体政策的观点不同,基层政府在治理过程中要兼听各方面的意见,兼顾各方面的利益,从而推进农村基层治理的民主性和政策制度的科学性,营造社会民主氛围，形成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
五是将新兴社会、经济组织融合到基层治理中。在基层治理中要加强与新兴社会、经济组织的沟通融合,不断增强其经济功能和为农村提供公共服务的功能，村里的公共事务可邀请他们来参加，如公益事业、环境保护、道路整修、饮用水设施建设等，将其融合到基层治理中来。
六是农村土地关系不仅有经济属性，而且有社会政治属性，如果属于土地出租户因为生计问题出现困难需要赎回土地承包经营权，他们的权利具有优先性，必然会冲击现有的土地流转关系，不利于土地流转关系的长期稳定，也不利于租入户投资农田水利基本建设。在目前我国农民工进城务工就业整体上还不稳定、不充分的情况下，这种风险是客观存在的。由于我国特殊的国情，对流入户与流出户之间的土地收益分成不仅要从农民经济收入的角度，而且需要从粮食安全的角度建立合理的制度安排。目前的土地收益分成机制还缺乏这方面的科学考虑。建议建立流入户和流出户收益三到五年的动态调整机制。
（作者系中国社会科学院城乡规划设计研究院研究员）
中国乡村发现网转自：《社会科学报》总第146期
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