农村改革既要守住底线、又要打好组合拳
中财办副主任、中农办副主任韩俊
党中央、国务院高度重视深化农村改革工作。党的十八届三中全会以来，农村各项改革正在扎实开展，一些重要改革事项试点工作正在有序推进，取得积极进展。当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化持续推进，农村经济社会深刻变革，农村改革涉及的利益关系更加复杂、目标更加多元、影响因素更加多样、任务也更加艰巨。农村改革综合性强，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾，进一步提高农村改革决策的科学性。中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《实施方案》），明确了深化农村改革总的目标、大的原则、基本任务和重要路径。《实施方案》是协调推进农村改革的总遵循，是深化农村改革的总体“施工图”。要按照《实施方案》的要求，坚持不懈地推进农村改革，不断完善和巩固中国特色社会主义农村基本经济制度，健全保障国家粮食安全、促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，着力破除城乡二元结构的体制障碍，为加快推进中国特色农业农村现代化提供制度保障。
一、守住底线，增强深化农村改革的方向感
农村改革是全面深化改革中的重头戏，抓好农村改革，必须从总体上把握好方向，防止农村改革走偏跑调，避免犯不可挽回的方向性错误。深化农村改革，要坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这“三条底线”。土地是农民的生存之本，土地制度改革涉及农民的根本利益，涉及农村的根本制度。以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要实现形式，是促进农民逐步实现共同富裕目标的制度保障。深化农村改革，必须坚持土地的公有性质。推进农村土地流转，一定要防止一些人以搞农业的名义到农村大量租赁土地后搞非农建设、搞“非粮化”，侵犯农民利益，影响耕地保护和粮食安全。对资本下乡，一定要建立起规范、管用的准入和监管制度，扎好防范风险的“篱笆”。在工业化、城镇化过程中，一定要把好耕地保护关，不能让一些人以改革之名行占用耕地之实，要坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。如果在这个问题上出现闪失，我们将犯难以改正的历史性错误，对不起祖宗、对不起子孙后代。保障农民的物质利益和民主权利，保护和调动好农民的积极性，是党正确处理农业、农村和农民问题的基本准则。深化农村改革，必须把增进农民福祉，实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为出发点和落脚点。要保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，依法保障农民的合法财产权、平等就业权、公平受教育权以及享受社会保障的权利，尊重农民的民主权利，绝不能忘掉农民的冷暖，绝不能侵犯农民的合法权益，绝不能违背农民的意愿。
农村改革要破解的难题很多，抓好农村改革，必须注重体制机制创新。全面深化农村改革要实现主要目标是：农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，农村社会管理和农村基层组织制度更加完善，农民民主权利得到更好保障，农业农村法律法规进一步加强，农村基层法治水平进一步提高。要通过实施综合性的体制机制创新，调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系，为农村经济社会发展注入新活力，提升农业现代化水平和农民生活水平，确保到2020年亿万农民与全国人民一道迈入全面小康社会。
二、打出“组合拳”，增强推进农村改革的整体感
农村改革涉及面广，农村各项改革相互之间又有内在的逻辑关联，农村改革不能搞单兵突进，只顾其一不及其他；不能把改革“碎片化”，各唱各调、各喊各号，必须把农村改革作为一个整体来统筹谋划实施。集体产权制度、农业经营体系、农业支持保护、城乡一体化体制机制、农村社会治理体系等五大领域的改革，对健全符合社会主义市场经济要求的农村制度体系框架来讲，具有“四梁八柱”的作用，要从全局上牢牢把握好这五大重点领域的改革和相互之间的关系，统筹考虑农业和农村改革发展，统筹考虑城乡改革发展，统筹兼顾公平与效率，加强各项改革之间的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。
一要深化农村集体产权制度改革。产权制度是市场经济的基础制度。在中国特色农村基本经济制度中，既有农民家庭经济，也有集体经济、合作经济、国有经济。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济制度，与村民自治制度相互配合，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业现代化提供了基本支撑。改革开放以来，农村集体资产总量有很大的增长，但农村集体资产产权归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅的问题日益突出，在很多地区，集体经济缺乏发展活力，集体资产保值增值困难，集体经济组织与农民的利益联结不够紧密。推进农村集体产权制度改革，就是围绕稳妥推进农村土地制度改革、对农村集体经营性资产实行确权到户的股份合作制改革，以及探索有利于提高公共服务能力的非经营性资产集体统一运营管理有效机制，以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员。
二是加快构建新型农业经营体系。农业经营体系是建设现代农业的核心和基础。随着工业化、城镇化的快速推进，农业生产组织形式和经营方式深刻变化，各种新型农业经营和服务主体不断涌现。“谁来种地、谁来建设现代农业”，已经成“三农”发展绕不过去的一道坎。加快构建新型农业经营体系，就是围绕推动土地经营权规范有序流转、加强农民合作社规范化建设、创新农业社会化服务机制、培养职业农民队伍、健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制、推进农垦改革发展和全面深化供销合作社综合改革，以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展，构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。
三是健全农业支持保护制度。农业支持保护是发展现代农业的客观需要。世界各国特别是发达国家都对农业进行补贴和保护。这些年来，国家财政对“三农”的投入快速增长，农业补贴涵盖的范围越来越宽，已初步构建了一套适合我国国情的比较完整的农业支持保护体系。农业支持保护政策有力促进了粮食增产和农民增收，取得了明显的成效。但是，由于我国农业发展底子薄，农业基础设施投入欠账多，目前的支持保护力度还不能满足发展现代农业的客观需要。近年来，我国国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，农业比较效益偏低，保证饭碗牢牢端在自己手里，保证农业产业安全，提升我国农业竞争力，必须进一步加强对农业的支持保护。随着财政收入增幅趋缓以及农业补贴日益逼近我国加入世界贸易组织承诺的“黄箱”补贴上限，农业支持保护政策也需要调整和完善。健全农业支持保护制度，就是围绕建立农业农村投入稳定增长机制、完善农产品价格形成机制和农产品市场调控制度、完善农业补贴制度、建立农田水利建设管理新机制、深化农业科技体制改革、建立农业可持续发展机制、加快农村金融制度创新，加大农业支持保护力度，完善农业生产激励机制，提高农业支持保护效能，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度。
四是健全城乡发展一体化体制机制。推动城乡发展一体化是解决我国“三农”问题的根本途径。近年来，国家采取了一系列强农惠农政策，作为公共资源最核心部分的公共财政，其覆盖农村的范围不断扩大，逐步从纯公共产品向准公共产品延伸，已基本改变了“农民的事农民自己办”的格局，农村社会事业和公共服务供给机制发生了重大变化，国家与农民的分配关系实现了由少取、不取到多予的历史性重大转折。自2010年以来，城乡居民收入差距已经连续五年缩小，统筹城乡发展迈出重大步伐。但农村发展滞后、城乡发展差距过大的问题依然突出。我国正处在加速破除城乡二元结构的关键时期，健全城乡发展一体化体制机制，就是围绕完善城乡发展一体化的规划体制、完善农村基础设施建设投入和建管机制、推进形成城乡基本公共服务均等化的体制机制、加快推进户籍制度改革、完善城乡劳动者平等就业制度，协调推进城镇化和新农村建设，加快拆除城乡二元结构利益藩篱，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。
五是加强和创新农村社会治理。改革开放以来，伴随着市场化、工业化、城镇化的快速推进，农村人口社会流动性越来越强，常年在外打工、完全脱离农业生产的农村劳动力占的比例越来越大，举家外出、完全脱离农村的人口越来越多，农业副业化、农村老龄化、村庄空心化越来越明显，留守儿童、留守妇女、留守老人规模庞大。随着农村社会关系快速分化和重新组合，农村社会结构由封闭向开放、由单一向多元加速转变，农村阶层多元化、农民利益诉求多样化，农村社会治理面临新问题。加强和创新农村社会治理，就是围绕加强农村基层党组织建设、健全农村基层民主管理制度、加强农村精神文明建设、创新农村扶贫开发体制机制、深化农村行政执法体制改革，坚持党政主导、农民主体、社会协同，提高农村基层治理水平，发挥好农村基层党组织的领导核心作用，完善村民自治组织民主制度，形成规范有序、充满活力的乡村治理机制。
三、加强指导和协调，增强深化农村改革的行动感
重要的转折阶段，面临的环境更加复杂，需要应对的挑战日益增多，农业农村发展中的许多矛盾难题不靠改革破解不了，农民的物质利益和民主权利不靠改革保障不了，做强农业这条“短腿”，补齐农村这块“短板”，根本出路在改革。各级党委、政府要按照党中央、国务院的总体部署，切实增强领导、组织、监督农村改革工作的主动性和自觉性。要坚持问题导向，下大力气解决好农民群众最关心最直接最现实的利益问题。要完善各级党委、政府推进农村改革的领导体制和工作机制，健全和落实责任制度。主要负责同志要亲自抓农村改革工作，把握好方向和路径，加强对农村改革工作的指导，确保改有所成、改有所进，提高广大农民对改革的认同感和获得感。
确保农村改革落到实处，一是鼓励支持地方大胆探索创新。为农村改革定原则、划底线，绝不是要束缚各地的手脚，而是为改革指明方向，做到蹄疾而步稳。各地农村经济社会发展水平差异很大，存在的矛盾和问题各不相同，发展现代农业和推进新农村建设，必然是起点有差距、进程有快慢、水平有高低、重点有不同，不可能有统一的模式。必须发挥好中央和地方两个积极性，既要重视顶层设计，通盘考虑，高位推进，又要为基层探索创新留出足够的空间，放手让基层干部、广大农民群众去闯、去探索。只有这样，才能在更高层次上驾驭农村改革。二是扎实开展改革试点。要制定科学、规范的改革试点方案，明确任务和重点，强化责任、明确分工，提出可检验的成果形式和时间进度安排。及时总结提炼改革试点中可复制、可推广的经验。三是形成推进农村改革的合力。现阶段的农村改革已经由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡以及国民经济部门之间利益格局的调整，涉及的利益关系更为广泛和复杂。农村改革的独立性大大降低，城乡改革的关联性大大增强。推进农村改革，要强化统筹协调，形成推进农村改革的整体合力。四是做好改革督查工作，努力使出台的改革举措落地生根。建立改革预警监测机制，对改革效果进行全面、科学评估，切实提高改革质量。五是做好农村改革决策与立法的衔接，加快推动有关法律法规的立、改、废、释工作，确保农村重大改革于法有据。
农业供给侧改革下单：加快大众农产品去库存
在上周五闭幕的中央农村工作会议上，中央首次提出了“农业供给侧结构性改革”，为2016年和“十三五”时期农业农村工作指路。
会议指出，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。
“农业供给侧结构性改革的主要任务，一方面是对于大众农产品进行去库存，调整粮食供给；另一方面，除了保障农产品数量充足，中央目标是通过政策改革等方式提高农产品竞争力，具体包括降低成本来提高价格竞争力。与此同时，要在质量安全上满足消费者需要。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉上证报记者。
会议明确了农业供给侧结构性改革的方向：当前，要高度重视去库存、降成本、补短板。加快消化过大的农产品库存量，加快粮食加工转化；通过发展适度规模经营、减少化肥农药不合理使用、开展社会化服务等，降低生产成本，提高农业效益和竞争力；加强农业基础设施等农业供给的薄弱环节，增加市场紧缺农产品的生产。
李国祥表示，目前我国农产品缺乏价格竞争力，农业生产成本高的主要原因有三。一是租金高，近年来我国农村土地加快流转，租金成本上升速度快；二是人力成本高，未形成适度规模化经营；三是物化投入高，农药、化肥滥用现象严重。“要想解决这三个问题，首先在土地制度上，引导土地股份合作制，让农民以入股形式参与分红，调低人们对流转土地租金上升的预期；其次是促进农业机械化，以机械替代劳动降低人工成本；第三是提升农田施肥方式，转变农业发展方式，提高农药、化肥的利用效率。”他说。
配合农业结构性改革，会议还提出要完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储政策，为改革提供动力。目前，国家对稻谷、小麦两大口粮品种实行最低收购价制度，对玉米实行临时收储制度，同时开展对新疆棉花、东北和内蒙古大豆的目标价格补贴试点。
“只有农业的生产和市场相匹配，才能充分挖掘农业的产业价值链。”一位农业部官员向记者表示，“我国正处在从传统农业走向现代农业的关键时期。十八届五中全会曾明确提出，要发挥消费在促进经济增长中的基础作用，这意味着农业的市场问题正被提到更高层面。而构建一个和生产相匹配的农产品流通体系正处于非常关键的起始阶段。”
农村一二三产业融合发展也是农业供给侧结构性改革的重点。会议指出，要树立大农业、大食物观念，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。
就在中央农村工作会议召开前一天，国务院常务会议重点部署推进农村一二三产业融合发展，以结构性改革强农惠农，实施创新驱动激发“双创”活力，促进农业现代化与新型城镇化相衔接，推进农业增效、农民增收和农村繁荣。
具体来看，一要鼓励各地因地、因业制宜探索多种融合方式；二要壮大多元经营主体；三要建立利益联结机制，强化龙头企业联农带农与国家扶持政策挂钩的激励机制；四要强化政策支持，中央财政安排资金支持农村产业融合发展试点。针对中央财政对农业资金的投入，在此次工作会议上，也提出“优先保障财政对农业农村投入，确保力度不减弱、总量有增加。要加大涉农资金的整合力度，发挥财政投入对结构性改革的引导作用，撬动更多社会资金投入农业农村。”
这次中央农村工作会议还讨论了《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见（讨论稿）》。业内专家称，按以往惯例，这一讨论稿经讨论修改后，将正式形成2016年中央一号文件。
据悉，每年中央一号文件公布时间基本都在1月底2月初，我国已经连续12年聚焦“三农”问题。此次中央农村工作会议上强调的结构改革和产业融合发展预计都将在2016年中央一号文件中有所体现。（《上海证券报》2015-12-28）
中办国办印发《深化农村改革综合性实施方案》
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。主要内容如下。
农村改革是全面深化改革的重要内容。根据党中央、国务院的决策部署，农村各项改革正在扎实开展，一些重要改革事项试点工作正在有序推进。当前，我国经济发展进入新常态，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化持续推进，农村经济社会深刻变革，农村改革涉及的利益关系更加复杂、目标更加多元、影响因素更加多样、任务也更加艰巨。农村改革综合性强，靠单兵突进难以奏效，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾，进一步提高农村改革决策的科学性。要从总体上把握好农村改革的方向，提出深化农村改革总的目标、大的原则、基本任务、重要路径，从全局上更好地指导和协调农村各项改革，加强各项改革之间的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。
根据中央统一部署，从提高农村改革的系统性、整体性、协同性出发，特制定深化农村改革综合性实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实党中央、国务院的决策部署，主动适应经济发展新常态，紧紧围绕全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，不断巩固和完善中国特色社会主义农村基本经济制度，加快农业发展方式转变，健全保障国家粮食安全、促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，着力破除城乡二元结构的体制障碍，为加快推进中国特色农业农村现代化提供制度保障，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。
（二）目标任务。到2020年，农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善，新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立，农村社会治理体系和农村基层组织制度更加完善，农民民主权利得到更好保障，农业农村法律法规进一步完善并加强，农村基层法治水平进一步提高，农业现代化水平和农民生活水平进一步提升，农村经济社会发展更具活力。
（三）基本原则
1.坚持农村多种所有制经济共同发展。在坚持土地公有制性质基础上，加强对农村各种所有制经济组织和农民家庭合法财产权益的保护，赋予农村各种所有制经济组织同等的市场主体地位，保证其依法公平参与市场竞争、同等受到法律保护，促进农村集体经济、农户家庭经济、农民合作经济、各种私人和股份制经济、供销合作社经济以及国有农场林场等国有经济共同发展。
2.坚持和完善农村基本经营制度。把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行“三权分置”。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，创新农业经营组织方式，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展。
3.坚持社会主义市场经济改革方向。调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加强国家对农业的支持保护，促进农业尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来。
4.坚持保障农民权益。把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为深化农村改革的出发点和落脚点，切实保障农民合法经济利益，尊重农民民主权利。
5.坚持统筹兼顾。统筹考虑农业和农村发展，统筹考虑城乡改革发展，统筹考虑公平和效率。
6.坚持循序渐进、试点先行。发挥好基层和群众首创精神，在把握方向、坚守底线前提下，鼓励积极探索、大胆创新，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排。认真组织好农村改革试点工作，及时总结可复制、可推广的经验。对突破现行法律法规的重大改革，要按程序报批，取得授权，在一定范围内开展试点。
7.坚持党对“三农”工作的领导。必须始终把加强党对“三农”工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证，提高依法做好“三农”工作的能力和水平。在中央的统一领导下，积极稳妥深化农村各项改革。
二、关键领域和重大举措
全面深化农村改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和基层党建等领域，涉及农村多种所有制经济主体。当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。对这5大领域改革的核心问题，要明确大的方向、主要内容和重大方针对策，进一步理清改革思路。
（一）深化农村集体产权制度改革
以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架，为中国特色农业农村现代化提供了基本的制度支撑。建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员，进一步发挥集体经济优越性，进一步调动集体经济组织成员积极性。
1.深化农村土地制度改革。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，防止犯颠覆性错误。深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。
一是开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
二是深化农村土地承包经营制度改革。抓紧修改有关法律，落实中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案。在基本完成农村集体土地所有权确权登记颁证的基础上，按照不动产统一登记原则，加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。出台农村承包土地经营权抵押、担保试点指导意见。在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点。制定出台完善草原承包经营制度的文件，规范草原承包行为和管理方式，充分调动广大牧民保护和建设草原的积极性。引导农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权有序流转。
三是健全耕地保护和补偿制度。严格实施土地利用总体规划，加强耕地保护，全面开展永久基本农田划定工作，实行特殊保护。完善土地复垦制度，盘活土地存量，建立土地复垦激励约束机制，落实生产建设毁损耕地的复垦责任。加大中低产田改造力度，以增加高产稳产基本农田、改善农业生产条件和生态环境为目标，完善农村土地整治办法。依法加强耕地占补平衡规范管理，强化耕地占补平衡的法定责任，完善占补平衡补充耕地质量评价体系，确保补充耕地数量到位、质量到位。完善耕地和基本农田保护补偿机制。采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象，杜绝违规占用林地、湿地补充耕地。进一步落实耕地保护政府领导干部离任审计制度。按照有关法律法规，完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。
2.分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上，对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作；对非经营性资产，重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制；对经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作。健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。明确集体经济组织市场主体地位。建立符合实际需求的农村产权流转交易市场，保障农村产权依法自愿公开公正有序交易。现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。
3.深化林业和水利改革。实行最严格的林地用途管制制度。以放活经营权、落实处置权、保障收益权为重点，深化配套改革，完善集体林权制度。实行森林分类经营管理，完善林木采伐权，管好公益林、放活商品林，调动林农和社会力量发展林业的积极性。稳步推进国有林场和国有林区改革。研究提出加强天然林资源保护的指导意见，有序停止天然林商业性采伐。开展小型水利工程管理体制改革，明确工程所有权和使用权，落实管护主体，促进水利工程良性运行。
（二）加快构建新型农业经营体系
发展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路，必须以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。
4.推动土地经营权规范有序流转。在农村耕地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”的基础上，按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，以及通过土地经营权入股、托管等方式，发展多种形式的适度规模经营。把握好土地经营权流转、集中和规模经营的度，不片面追求超大规模经营，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥，使适度规模经营与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应。提升农户家庭经营能力和水平，重点发展以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化集约化农业生产的规模适度的农户家庭农场，使之成为发展现代农业的有生力量。适时提出促进家庭农场发展的相关立法建议。
5.加强农民合作社规范化建设。加强农民专业合作社和土地股份合作社规范化建设，深入推进示范社建设行动。鼓励农民合作社发展农产品加工业务，创新农业产业链组织形式和利益联接机制，构建农户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式，让农民更多分享产业链增值收益。进一步创新财政支持农民合作社发展机制，允许政府项目直接投向符合条件的合作社。完善农民以承包土地经营权入股发展农业产业化经营的政策。
6.创新农业社会化服务机制。家庭经营在相当时期内仍是农业生产的基本力量，要通过周到便利的社会化服务，把农户经营引入现代农业发展轨道。充分发挥农业公益性服务机构作用，大力培育多种形式的农业经营性服务组织，健全覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系。开展政府向农业经营性服务组织购买公益性服务机制创新试点。
7.培养职业农民队伍。制定专门规划和切实可行的政策，吸引年轻人务农，培育新型职业农民，造就高素质的新型农业生产经营者队伍。扶持有技能和经营能力的农民工返乡创办家庭农场、领办农民合作社，创立农产品加工、营销企业和农业社会化服务组织。
8.健全工商资本租赁农地的监管和风险防范机制。对工商资本租赁农户承包地作出明确规定，建立严格的资格审查、项目监管和定期督查机制，禁止以农业为名圈占土地从事非农建设，防止“非粮化”现象蔓延。鼓励和支持工商企业发展适合企业化经营的现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务，向农业输入现代生产要素和经营模式。探索建立工商资本农地租赁风险保障金制度。
9.推进农垦改革发展和全面深化供销合作社综合改革。研究出台推进农垦改革发展的政策措施，深化垦区集团化、农场企业化改革，创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制，明晰农垦国有资产权属关系，建立符合农垦特点的国有资产监管体制，进一步推进农垦办社会职能改革。按照为农服务的宗旨和政事分开、社企分开的方向，因地制宜推进体制改革和机制创新，把供销合作社打造成为与农民利益联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运作更高效的合作经济组织体系，使之成为服务农民生产生活的生力军和综合平台。
（三）健全农业支持保护制度
对农业实行必要的支持保护是发展现代农业的客观需要，要坚持多予少取放活的基本方针，以保障主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展为重点，加大农业支持保护力度，提高农业支持保护效能，完善农业生产激励机制，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度。
10.建立农业农村投入稳定增长机制。把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保农业农村投入只增不减。进一步优化财政支农支出结构，转换财政资金投入方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用。大力清理、整合、规范涉农转移支付资金，对“小、散、乱”及效果不明显的涉农专项资金要坚决整治；对目标接近、投入方向类同的涉农专项资金予以整合；对地方具有管理信息优势的涉农支出，划入一般性转移支付切块下达，由地方统筹支配，落实监管责任。建立规范透明的管理制度，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，切实提高涉农资金投入绩效。合理划分中央与地方支农事权，明确政府间应承担和分担的支出责任，推进各级政府支农事权规范化、法律化。
11.完善农产品价格形成机制和农产品市场调控制度。根据各类主要农产品在国计民生中的重要程度，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品价格形成机制。改进并继续执行稻谷、小麦最低收购价政策。按照“价补分离”的思路，继续实施棉花和大豆目标价格改革试点，完善补贴发放办法。改革、完善玉米收储政策。改进农产品市场调控方式，避免政府过度干预，搞活市场流通，增强市场活力。完善农产品收储政策，坚持按贴近市场和保障农民合理收益的原则确定收储价格，降低储备成本，提高储备效率。加强粮食现代仓储物流设施建设，积极鼓励引导流通、加工等各类企业主体参与粮食仓容建设和农产品收储，规范收储行为，培育多元化市场主体。创新农产品流通方式，强化以信息化为支撑的农产品现代流通体系建设，大力发展农产品流通新型业态，发挥电子商务平台在联结农户和市场方面的作用。
12.完善农业补贴制度。保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。开展农业补贴改革试点，将现行的“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴）合并为“农业支持保护补贴”，优化补贴支持方向，突出耕地保护和粮食安全。保持与现有政策的衔接，调整部分存量资金和新增补贴资金向各类适度规模经营的新型农业经营主体倾斜，合理确定支持力度，不人为“垒大户”。进一步拓宽财政支农资金的渠道，突出财政对农业的支持重点，持续增加农业基础设施建设、农业综合开发投入，完善促进农业科技进步、加强农民技能培训的投入机制，强化对农业结构调整的支持，加大对农业投入品、农机具购置等的支持力度。健全粮食主产区利益补偿机制。健全快捷高效的补贴资金发放办法，鼓励有条件的地方探索对农民收入补贴的办法。
13.建立农田水利建设管理新机制。积极推进农业水价综合改革，对农业用水实行总量控制和定额管理，配套完善供水计量设施，建立有利于节水的农业水价形成机制。建立农业用水精准补贴制度和节水激励机制。鼓励社会资本参与农田水利工程建设和运营维护。
14.深化农业科技体制改革。坚持科技兴农、人才强农，推进农业科研院所改革，打破部门条块分割，有效整合科技资源，建立协同创新机制，促进产学研、农科教紧密结合。完善科研立项和成果转化评价机制，强化对科技人员的激励机制，促进农业科研成果转化。扶持种业发展，做强一批“育繁推”一体化的大型骨干种子企业。完善基层农技推广服务体系，探索公益性农技推广服务的多种实现形式。
15.建立农业可持续发展机制。推广减量化和清洁化农业生产模式，健全农业标准化生产制度，完善农业投入品减量提效补偿机制。发展生态循环农业，构建农业废弃物资源化利用激励机制。实施耕地质量保护与提升行动，加强重金属污染耕地治理和东北黑土地保护。深入推进退耕还林还草、还湿还湖、限牧限渔。完善森林、草原、湿地、水源、水土保持等生态保护补偿制度。建立健全生态保护补偿资金稳定投入机制。
16.加快农村金融制度创新。坚持商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，健全政策支持、公平准入和差异化监管制度，扩大农村金融服务规模和覆盖面，创新农村金融服务模式，全面提升农村金融服务水平，促进普惠金融发展，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。健全金融机构农村存款主要用于农业农村的制度，完善政策性金融支持农业开发和农村建设的制度。进一步完善中国农业银行“三农金融事业部”的管理体制和运行机制，全面提升服务“三农”和县域经济的能力和水平。稳定农村信用社县域法人地位，完善治理结构。鼓励邮政储蓄银行拓展农村金融业务。鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资担保机构或担保基金。完善农村信贷损失补偿机制，探索建立地方财政出资的涉农信贷风险补偿基金。稳妥开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，创新和完善林权抵押贷款机制，拓宽“三农”直接融资渠道。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，以具备条件的农民合作社为依托，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，引导其向“生产经营合作＋信用合作”延伸。金融监管部门负责制定农村信用合作组织业务经营规则和监管规则，地方政府切实承担监管职责和风险处置责任。完善地方农村金融管理体制，推动地方建立市场化风险补偿机制，有效防范和化解地方金融风险。推进农村信用体系建设，开展新型农业经营主体信用评级与授信。完善农业保险制度，支持有条件的地区成立农业互助保险组织，扩大农业保险覆盖面，开发适合新型农业经营主体需求的保险品种，提高保障水平。深入开展农产品目标价格保险试点。研究完善农业保险大灾风险分散机制。
（四）健全城乡发展一体化体制机制
城乡发展一体化是解决我国“三农”问题的根本途径，必须坚持工业反哺农业、城市支持农村的基本方针，协调推进城镇化和新农村建设，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，努力缩小城乡发展差距。
17.完善城乡发展一体化的规划体制。加快规划体制改革，构建适应我国城乡统筹发展的规划编制体系，完善各类规划编制、审批和实施监管制度，健全县市域空间规划衔接协调机制。尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划，在乡镇土地利用总体规划控制下，探索编制村土地利用规划，提高规划科学性和前瞻性，强化规划约束力和引领作用。
18.完善农村基础设施建设投入和建管机制。进一步加大公共财政对农村基础设施建设的投入力度。加快基础设施向农村延伸，探索建立城乡基础设施和公共服务设施互联互通、共建共享的机制。创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设和运行管护机制，建立自下而上的民主决策机制，通过村民自选、自建、自管、自用等方式，更好地发挥农民主体作用。积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营。
19.推进形成城乡基本公共服务均等化的体制机制。完善县域城乡义务教育资源均衡配置的机制。建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制。建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。健全全国统一的城乡居民基本养老保险制度，完善待遇确定和正常调整机制。推进最低生活保障制度城乡统筹发展。加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。规范基本公共服务标准体系，促进城乡区域标准水平统一衔接可持续，完善综合监测评估制度。鼓励地方开展统筹城乡的基本公共服务制度改革试点。
20.加快推进户籍制度改革。充分考虑各类城镇的经济社会发展水平、综合承载能力和提供基本公共服务能力，细化完善和实施差别化落户政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。加快建立和实施居住证制度，以居住证为载体，逐步实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。构建政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，明确各级政府承担的相应支出责任，增强吸纳农业转移人口较多地区政府公共服务保障能力。切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。
21.完善城乡劳动者平等就业制度。进一步清理针对农民工就业的歧视性规定，保障城乡劳动者平等就业的权利。加强覆盖城乡的公共就业创业服务体系建设。完善就业失业登记管理制度。落实鼓励农村劳动力创业政策。落实农民工与城镇职工同工同酬原则，突出解决好农民工工资拖欠问题。扩大农民工参加城镇社会保障覆盖面，把进城落户的农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。完善社会保障关系转移接续政策。
（五）加强和创新农村社会治理
随着市场化、工业化、城镇化的快速推进，农村社会治理面临新挑战，必须坚持党政主导、农民主体、社会协同，围绕提高农村基层治理水平，加强乡镇服务型政府建设，发挥好基层党组织在农村各类经济、社会组织中的领导核心作用，完善村民自治组织民主制度，形成规范有序、充满活力的乡村治理机制。
22.加强农村基层党组织建设。认真贯彻党要管党、从严治党的要求，始终坚持农村基层党组织领导核心地位不动摇，深入整顿软弱涣散村党组织，把农村基层党组织建设成坚强的战斗堡垒，不断夯实党在农村基层执政的组织基础。创新完善农村基层党组织设置和活动方式，扩大组织覆盖和工作覆盖。加强乡村两级党组织班子建设，选好用好管好带头人，向软弱涣散村党组织和贫困村党组织选派第一书记。严肃农村基层党内政治生活，用严以修身、严以用权、严以律己和谋事要实、创业要实、做人要实的要求，加强党员日常教育管理，做好农村发展党员工作，发挥党员先锋模范作用。严肃处理违反党纪党规的行为，坚决查处挤占挪用惠农资金、侵占征地补偿款、侵吞集体资产等发生在农民身边的腐败行为，建立健全党组织领导下的村务监督机制，保持农村基层党组织的纯洁性和凝聚力。进一步加强农村基层服务型党组织建设，强化县乡村三级便民服务网络建设，多为群众办实事，贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众，带领群众共同脱贫致富奔小康。严格落实农村基层党建责任制，发挥县级党委“一线指挥部”作用，加大抓乡促村工作力度。
23.健全农村基层民主管理制度。以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，探索村民自治的有效实现形式。在有实际需要的地方，依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点；在已经建立新型农村社区的地方，开展以农村社区为基本单元的村民自治试点。探索以村民会议、村民代表会议为载体，创新村民议事形式，完善议事决策主体和程序，落实群众知情权和决策权。建立务实管用的村务监督机制，理顺村务监督机构与其他村级组织的关系，切实发挥村务监督机构作用，落实群众监督权。积极探索村民议事会、村民理事会等协商形式，重视吸纳利益相关方、社会组织、驻村单位参加协商。研究明确村党组织、村民委员会、村务监督机构、农村集体经济组织的职能定位及相互关系。在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。
24.加强农村精神文明建设。加大农村思想道德建设力度，有针对性地开展社会主义核心价值观教育，提高农民综合素质，提升农村社会文明水平。开展文明村镇创建活动，修订乡规民约。充分发挥公共文化服务在农村精神文明建设中的平台和支撑作用，加强农村基层公共文化体育资源的整合利用，提高设施利用效能。建立广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站、农村电影放映、农家书屋、体育健身等重点文化体育工程有效合作机制。采取政府购买、项目补贴、定向资助等方式，支持社会各类文化组织和机构参与农村公共文化服务。抓好农村业余文化骨干队伍建设，加强农村题材文艺作品的创作生产。保护和传承具有民族特色的农耕文明，加强农村地区的文化遗产保护。广泛开展具有乡土特色的文化活动，推动文化与特色农业有机结合，提升农产品文化附加值。引导和组织农民成立村民议事会、道德评议会、禁赌禁毒会、红白理事会，发挥乡规民约的积极作用。
25.创新农村扶贫开发体制机制。着眼全面建成小康社会、不让农村贫困人口掉队的要求，分类施策，加快健全精准扶贫工作机制，完善贫困县考核机制，完善干部驻村帮扶机制，完善扶贫资金管理机制，完善金融服务机制，创新社会参与机制，建立扶贫对象动态调整机制，完善扶贫开发与农村低保有效衔接的机制。完善片区联系工作机制，推动片区规划实施与减少贫困人口的目标相结合，将政策、项目等落到实处。抓紧研究制定扶贫开发的重大举措，确保在既定时间节点打赢扶贫开发攻坚战，加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会步伐。
26.深化农村行政执法体制改革。加强农村基层执法力量，推行对食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域的综合执法，确保有关法律法规执行，依法维护农村生产生活秩序，提高农村基层法治水平。
三、（略）四、加强组织领导
各级党委和政府要按照党中央、国务院的总体部署，切实增强领导、组织、监督农村改革工作的主动性和自觉性。要坚持问题导向，下大力气解决好农民群众最关心最直接最现实的利益问题。要完善各级党委和政府推进农村改革的领导体制和工作机制，健全和落实责任制度。主要负责同志要亲自抓农村改革工作，把握好方向和路径，加强对农村改革工作的指导，确保各项农村改革措施落到实处。
农村改革亮出“组合拳”
——中央农村工作领导小组专家解读《深化农村改革综合性实施方案》
日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》。《方案》对于未来农村改革作出怎样的部署？“十三五”时期，我国农村改革应如何系统科学推进？中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊4日在国务院新闻办举行的新闻发布会上对此进行了解读。
“三大重点”：深化农村集体产权制度改革
《方案》中提出了农村改革的5个关键领域和26项重大举措。其中第一项就是深化农村集体产权制度改革。对此，陈锡文表示，5个关键领域把农村集体产权制度改革放在首位，对整个农村经济体制改革来说具有基础性的意义和作用。“中国农村实际上呈现出以公有制为主导、多种所有制经济共同发展的一种经济组织形式，我们整个国土面积中约45%属于农村集体所有，其中包括18亿亩耕地，还有林地、草原和未利用土地，因此，集体经济在农村经济体系中占有重要的地位。”陈锡文说。
“未来农村集体产权制度改革将有三大重点：一是耕地，二是农村的非资源性经营性资产，三是农村非经营性的集体资产。”陈锡文分析指出，根据第二次土地详查结果，我国现在保有耕地20.2亿亩，有2.3亿户农民承包了集体的土地。因此，怎样进一步明晰耕地产权制度，这是当前农村改革面临的一个重要问题。
陈锡文介绍，目前，农村土地承包经营权的确权登记颁证工作已试点3年，在全国2200多个农业县市区开展试点，到今年6月共有2.6亿亩农民承包地明确了承包经营权，通过确权登记颁证把农民的土地承包经营权长期稳定下来，明确它的用益物权的性质，保障农民的财产权利。
而对于农村非资源性的经营性资产，例如农村乡镇企业、物业经济和物流经济等，未来改革又将如何推进？《方案》中对此也作出了明确部署，提出“对经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作”。在改革中，把集体的经营性资产通过一定的形式，通过让老百姓认可的方式确权到每个家庭、每个农民身上，从而提高农民对经营性资产的参与性、知情权和监督权，保障每一个拥有股份的集体组织成员都有对资产分红的权利。而对非经营性资产例如幼儿园、小学校、卫生所等，《方案》明确“重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制”，这都为未来改革指明了方向。
“财政杠杆”：撬动更多社会资金投向“三农”
近年来，我国国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场。随着财政收入增幅趋缓以及农业补贴日益逼近我国加入世界贸易组织承诺的“黄箱”补贴上限，农业支持保护政策也迫切需要调整和完善。
对此，《方案》明确指出“建立农业农村投入稳定增长机制”“确保农业农村投入只增不减”“带动金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用”。
未来如何通过财政资金撬动更多金融和社会资本投向“三农”领域？
“现在虽然经济下行的压力加大，但是有一点是不变的，那就是无论国家财政多么困难，今后对‘三农’的支持力度不会减弱，对‘三农’的投入不会减少。”陈锡文明确回应，在新的情况下，财政职能的方式需要创新，例如财政可以通过以奖代补、财政贴息、建立担保体系、通过政府与社会资本合作、购买服务等多种方式来撬动更多的金融资本、社会资金来参与有回报的、准公益性的基础设施建设，参与现代农业的开发，参与农村人居环境的整治，参与一些有收益的水利项目等。
在陈锡文看来，这两年，金融和社会资本投资“三农”势头不减。今年一至三季度，我国“三农”领域投资增长超过26%，尤其是农村旅游等农村新产业、新业态投资增长速度更快。“期待随着政策的完善，这个领域能够更加成为‘三农’投资的亮点领域。”陈锡文说。
“谁来种地”：培养职业农民队伍
近年来，随着工业化、城镇化的迅速推进，农村青壮年劳动力大量进城，农业劳动力老弱化问题日趋突出，村庄空心化、农业兼业化问题不断加重，“谁来种地”的问题摆在我们面前。
“破解‘谁来种地’的难题，最重要的还是要在农村留住一部分青年人，特别是要把中年人留在农村，而不是让农村成为荒芜的农村、留守的农村，成为一个记忆中的故园。”韩俊忧心地说，怎样能够让农业更有吸引力，让从事农业生产经营的人能够过上体面的生活，是“三农”政策中要破解的一大难题。
对此，《方案》和“十三五”规划建议里都明确提出“培养新型职业农民”的要求，这成为激发未来农业农村发展潜能的关键一环。
韩俊建议，要把新型职业农民的培养和新型农业经营主体的培育与农业的适度规模经营结合起来，要让一些进城务工的农民甚至一些农业职业学校毕业的学生愿意回到农村务农。
“我最近看到江苏省做了一个调查，大学生中愿意回到农村务农的占到了5%～6%，看到这个数据我感到很惊喜。如果这个数字连1%都不到，就很成问题。”韩俊表示，发达国家的农民是职业化的，农场主很多都是大学本科毕业。而我们现在的农村，大部分农户只种七八亩地到十几亩地，他们种六七亩地和在城里打工一个月的收入相当，这并不具备规模效应，没有吸引力。
因此，他建议，要让农业更有吸引力，必须发展多种形式的农业适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用，构建培育新型农业经营主体的政策体系。要深化农村金融改革，完善农业保险制度，完善相关配套制度，为种粮大户、新兴职业农民发展适度规模经营提供制度保障。（李慧）
释放“1+1>2”的改革综合效应
党的十八届五中全会刚刚闭幕，在全面建成小康社会的关键时期和重要节点，中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称方案），是从提高农村改革的系统性、整体性和协同性出发推进深化农村改革的重大举措。方案明确了深化农村改革总的目标、大的原则、基本任务和重要路径，顶层设计清晰、指导性强，不仅事关农村改革发展稳定大局和农民群众的切身利益，也必将在我国全面建成小康社会和实现“十三五”战略规划的宏伟蓝图中担当重大作用。
当前，我国已步入经济新常态和改革深水区，经济增速放缓，外出务工农民工资性收入增长困难，农业经营比较效益不高，农民就业增收面临多重困境。粮食高产量、高收购量和高库存量“三高”叠加，暴露出的生产结构与市场需求的矛盾日益突出，农产品的价格“天花板”和生产成本“地板”的双重压力仍在不断加重。一系列现实挑战表明，推进农业农村现代化迫切需要更加综合更加坚实的制度保障。当前各项改革正扎实有序推进，新型工业化、城镇化、信息化和农业现代化正稳步向前。但是，利益关系更加复杂了，发展目标更加多元了，影响因素更多样了，任务也更加艰巨了。因此，更要从总体上把握好改革方向，加强各项改革任务之间的衔接和配套。
农村改革综合性强，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，进一步提高农村改革决策的科学性。要紧紧围绕“四个全面”和“十三五”时期的核心任务，抓好农村集体产权改革、新型农业经营体系、农业支持保护体系、城乡一体化体制机制和农村社会治理体系等关键领域。要深入推进当前正在进行的各项改革任务，并从全局上协调农村各项改革，完善农村各类所有制经济制度，加强对农民财产权的保护。要加快农业和农村现代化发展节奏，完善农业和农村发展的主体培育、支持保护体系、社会化服务体系、科技创新体系、农村金融等体制机制，提升农业发展竞争力。
深化农村改革要切实保障农民利益，统筹兼顾各项改革任务。要进一步理顺城市与农村、效率与公平、发展与保护等重要关系。在条件成熟的地区和领域，加快农村改革纵深推进，因地制宜、分类指导，注重发挥各地的积极性和创造力；在条件尚未成熟的地区和领域，要充分尊重农民意愿，不搞“一刀切”，不追求一步到位，鼓励循序渐进，试点先行，妥善处理好各种利益关系。
改革是一项复杂的系统工程，必须着眼社会发展和三农工作全局，统筹规划，妥善安排，把握好农村改革的方向和路径，落实好各项农村改革措施，协同、有序推进各项改革，力争最大限度释放“1+1>2”的改革综合效应。
实现农民共同富裕的制度保障
——深化农村改革综合性实施方案解读①
解读人：中央农村工作领导小组办公室赵阳祝卫东
采访人：人民日报记者高云才 顾仲阳
深化农村土地制度改革——完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，合理提高个人收益
今年8月浙江省德清县的首宗农村集体经营性建设用地入市交易、贵州省湄潭县的农村集体经营性建设用地入市全国“第一槌”，标志着农村土地制度改革试点取得突破性进展。截至目前，浙江、贵州、四川等试点县已经完成6宗共58.59亩农村集体经营性建设用地入市，成交总价2493.07万元。
土地制度是国家的基础性制度。改革完善农村土地制度，有利于激发农村经济社会发展活力，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于促进工业化、城镇化、信息化与农业现代化同步发展。
《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《方案》）对开展以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度为主要内容的农村土地制度改革试点进行了全面部署，对改革试点工作提出了系统要求。
针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善、土地增值收益分配机制不健全等问题，《方案》提出，要缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价，以及交易规则亟待健全等问题，《方案》提出，允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，《方案》提出，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地的有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
深化农村土地制度改革要坚守“土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”这三条底线，防止犯历史性和颠覆性的错误。
深化农村集体产权制度改革——不得把集体所有制改垮了、把集体所有权改虚了、把集体资产改没了
以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障。深化农村集体产权制度改革，要着眼于加强对农村集体产权保护，激活农村各类要素潜能，赋予农民更多财产权利，探索农村集体经济产权关系清晰、利益分配共享、要素配置优化、治理结构完善的有效实现形式，建立中国特色社会主义的农村集体产权制度和符合社会主义市场经济要求的农村集体经济运营新机制。
要针对不同类型的集体资产推进分类改革。对于资源性资产，重点是抓紧土地承包经营权的确权登记颁证工作，探索发展土地股份合作等多种合作形式。对于经营性资产，重点是以明确债权债务、资产量化、股权设置、股权管理、收益分配等为主要内容，推进农村集体产权股份合作制改革，将资产折股量化到集体经济组织成员，发展农民股份合作，健全对集体资产运营的管理、监督和收益分配机制。对于公益性资产，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员及社区居民提供公益性服务。
《方案》指出，现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产，防止外部资本侵吞、控制集体资产。
深化农村集体产权改革，必须坚守改革的原则和底线。要坚持农村土地集体所有制。农村集体产权制度改革不是一分了之、吃集体经济的“散伙饭”，推进农村集体产权制度改革要维护农村集体经济组织的稳定。要坚持农村土地和资产由农民集体所有、集体受益、集体内部共同分享，积极探索发展壮大集体经济的有效实现途径，不得把集体所有制改垮了、把集体所有权改虚了、把集体资产改没了。要因地制宜、循序渐进，积极稳妥推进改革。针对农村千差万别的实际，推进改革不能用一个尺码裁衣，改革的节奏、方式都要从各地实际出发，给基层留出具体“施工”空间。
深化农业经营制度改革——土地流转，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥
发展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路。截至今年6月，全国家庭农场超过97万家，农民合作社达到140万家，农业产业化龙头企业超过12万家，新型农业经营主体已逐步成为现代农业建设的生力军。
适应农村社会生产力的快速发展和农村经济社会结构的深刻变化，以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系，让农村基本经营制度焕发新的活力，为推进中国特色农业现代化增添新的动力，成为农业经营制度改革的必然要求。
推动土地经营权规范有序流转。要规范有序，按照依法自愿有偿的原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权。要顺势而为，切实尊重农民的意愿，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。
发展多种形式的农业适度规模经营。要在“多种形式”上下功夫，既要鼓励通过流转土地经营权，实现土地规模经营；更要支持不流转土地经营权，通过土地入股、土地托管等方式，实现农业社会化服务规模经营。要在“适度”上做文章，发展农业规模经营一定要与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应，不能片面追求超大规模经营，不能人为地“垒大户”。
积极培育新型农业经营主体。家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，在不同的地区、不同的领域有着独特优势和发展空间，要因地制宜、分类指导，不追求一种模式，不偏好一类主体，重点是强化政策扶持，促进规范发展。要不断创新农业产业链组织形式和利益联结机制，构建农户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式，让农民更多地分享产业链增值收益。要培养职业农民队伍，扶持有技能和经营能力的农民工返乡创办家庭农场、领办农民合作社，创立农产品加工、营销企业和农业社会化服务组织。
健全农业支持保护制度
——深化农村改革综合性实施方案解读②
解读人：中央农村工作领导小组办公室吴宏耀张征
采访人：人民日报记者朱隽常钦
支持保护制度是现代化国家农业政策的核心，也是我国发展现代农业的必然要求。这些年来，国家财政对“三农”的投入快速增长，农业补贴涵盖的范围越来越宽，已初步构建了一套适合我国国情的比较完整的农业支持保护体系。
但是，近年我国国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，农业比较效益偏低，保证饭碗牢牢端在自己手里，保证农业产业安全，提升我国农业竞争力，必须进一步加强对农业的支持保护。随着财政收入增幅趋缓，以及农业补贴日益逼近我国加入世界贸易组织承诺的“黄箱”补贴上限，农业支持保护政策也需要调整和完善。最新公布的《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《方案》）明确提出，要坚持多予少取放活的基本方针，提高农业支持保护的效能，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度体系，以保障我国粮食等主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展。
建立农业农村投入稳定增长机制——确保投入只增不减，用财政资金撬动金融和社会资本投向农业农村
农业要发展，投入是关键。建立农业农村投入稳定增长机制，对于发展现代农业、保障我国粮食等主要农产品供给意义重大。
《方案》指出，要把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入只增不减。同时，合理划分中央与地方支农事权和责任。整合涉农转移支付资金，切实提高投入绩效，也可以通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用。
发展现代农业、保障主要农产品供给，还需要农田水利建设、农业科技体制改革、基层农技推广体系完善等形成合力。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，《方案》提出，要积极推进农业水价综合改革，建立有利于节水的农业水价形成机制、农业用水精准补贴制度和节水激励机制，鼓励社会资本参与农田水利工程建设和运营维护。同时，要深化农业科技体制改革，让产学研、农科教紧密结合，完善科研立项和成果转化评价机制，强化对科技人员的激励机制。扶持种业发展，做强一批“育繁推”一体化的大型骨干种子企业。完善基层农技推广服务体系，探索公益性农技推广服务的多种实现形式。
完善农产品价格形成机制和农业补贴制度——农产品价格改革将“分品种施策、渐进式推进”，补贴资金向新型农业经营主体倾斜，不让种粮农民和主产区吃亏
中国要富，农民必须富。增加农民收入，必须保持农产品价格的合理水平。完善农产品价格形成机制和市场调控制度，要通过改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。各类主要农产品在国计民生中的重要程度不同，《方案》提出，要采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品价格形成机制。改进农产品市场调控方式，避免政府过度干预，搞活市场流通，增强市场活力。在农产品流通方面，要强化以信息化为支撑的农产品现代流通体系建设，大力发展农产品流通新业态，发挥电子商务平台在联结农户和市场方面的作用。
农业补贴是支持现代农业发展的重要手段。关于如何完善农业补贴制度，《方案》要求，要保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。
对于补贴资金投向，《方案》强调，调整部分存量资金和新增补贴资金向各类适度规模经营的新型农业经营主体倾斜，突出财政支农重点，持续增加对农业基础设施建设、农业综合开发投入，完善促进农业科技进步、加强农民技能培训的投入机制，强化对农业结构调整的支持，加大对农业投入品、农机具购置等的支持力度。同时，健全粮食主产区利益补偿机制，让种粮的农民和主产区不吃亏。
建立农业可持续发展机制——推广减量化和清洁化农业生产模式，实施耕地质量保护与提升行动
农业可持续发展是我国农业的未来方向，也是我们对子孙后代不可推卸的责任。建立农业可持续发展机制，要强化生态保护的机制创新，推广减量化和清洁化农业生产模式，完善农业投入品减量提效补偿机制，发展生态循环农业。做好生态治理工作，实施耕地质量保护与提升行动，加强重金属污染耕地治理和东北黑土地保护。深入推进退耕还林还草、还湿还湖、限牧限渔，完善生态保护补偿制度等。
此外，《方案》对加快农村金融制度创新也提出了要求。要不断创新农村金融服务模式，促进商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，促进普惠金融发展，加快建立适应我国农业生产特点的多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。
把农村产权制度改革放在首位
中办、国办近日印发了《深化农村改革综合性实施方案》，2015年11月4日，国务院新闻办邀请中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊解读十八届五中全会精神，介绍《深化农村改革综合性实施方案》等方面情况，并答记者问。
9亿多农民切身利益跟农村集体经济产权制度密切相关
陈锡文表示，《深化农村改革综合性实施方案》把农村产权制度改革放在首位，对整个农村经济体制来说带有基础性的意义和作用。他认为，中国农村实际上是一个以公有制为主导多种所有制经济共同发展的一种经济组织形式。它的主体当然是农村集体经济。“我们整个国土面积中大约45%-46%的面积属于农村集体所有的，其中包括18亿亩耕地，还有林地、草原和未利用土地。因此，集体经济在农村经济体系中占有重要的地位。其他的还有国有林场、国有农场、供销合作社等一些国有的或者其他所有制经济，以及农民的个体私营经济、农民的合作经济等等，所以农村经济是复合型的。”陈锡文说，改革农村集体经济产权制度，并不是说对其他经济是忽视的。“其实我们关于国有林场的改革、国有林区的改革、国有农垦的改革、供销社的改革这些文件都在陆续发出，也包括对于保障农村的个体私营经济等等，都是高度重视的。只不过是因为整个农村经济当中集体经济所占的比重很大，9亿多农民切身利益跟农村集体经济产权制度密切相关。”
未来粮价原则要贴近市场兼顾农民合法收益
陈锡文针对“粮食价格”问题时表示，《实施方案》里对整个粮食改革的形成机制实际上已经提出非常原则的重大的意见，就是粮食价格的形成应当贴近市场，同时要兼顾农民的合法收益。“这是未来形成中国粮食价格的一个重要原则。”
陈锡文认为，现在粮食的形势确实是非常复杂。从表面上来看，概括为三个数量在不断增长。一是今年是第12年，连续12年国内粮食产量在不断增长。二是从2010年以来中国进口的粮食数量在不断增长。三是目前的粮食库存在不断增长。这个情况在更大的程度上是由经济全球化带来的，自从全球性的金融危机发生之后，全球出现了对大宗产品需求的疲软，包括农产品在内，都出现了价格的大幅度下跌。
“国际市场的粮价如果和2011年相比，目前的国际市场三大主粮的粮价差不多跌下去40%-50%，这是全球的局面。”陈锡文说。
中国正制定农村信用合作社改革方案，严禁对外吸储放贷
中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊表示，关于农村的新型合作金融，是农村金融体制改革的一项重要任务。这几年，也是国家推行的一项重要的工作，就是允许农民合作社来开展资金互助这方面的活动，有的也叫信用合作或者叫资金互助。在这方面，地方自发地做了很多探索，金融监管部门也正在制定这方面改革的实施方案，也就是为了落实《深化农村改革综合性实施方案》的要求。关于具体的改革方案，关于农村信用合作、农民合作社和信用合作这方面的具体方案，正在制定过程当中，这方面确实是要严格把握好政策尺度，现在要求必须是严格限制在社区内部，不能够对外吸储，也不能够对外放贷，它就是一种信用合作或者资金互助，如果突破这种界限，就可能变成乱集资。
韩俊认为，有的合作社，有的打着合作社的旗号，甚至在十几个省搞乱集资，一下子20多个亿，最后高息，利率甚至是30%、40%，放高利贷，一旦失败，农民便“血本无归”。如果开展这方面的改革，监管一定要跟上。“现在提出地方政府要负责任，现在在县一级的农村监管体制，农村金融监管的体制还不够健全，比如银监系统在县一级就几个人，管不过来，怎么能够理顺县域农村金融监管的制度，这是一项重要的改革任务。如果推开这方面的改革还必须有审批，这里面也提出要制定监管的细则，这方面的工作正在向前推进过程当中。”
中央财政对“三农”投入实现全覆盖，未来支持力度不减
韩俊表示，最近几年中央财政对“三农”的投入力度很大，公共财政可以说实现了对“三农”领域全方位的覆盖。过去农村的事农民自己办，现在可以说农村的一些公共基础设施和公共服务越来越依靠政府，特别是中央政府的财政支持来作为主要的资金渠道来支持。“我们这些年的‘三农’政策的一条主线是‘多予、少取、放活’，现在基本上对农民不取了，‘多予’的力度越来越大。”韩俊说，这个《实施方案》里专门就农业支持保护提出了今后的政策目标。中共中央十八届五中全会审议通过的建议里面也明确提出，要持续增加对农业的投入，要完善农业的补贴制度。但是现在确实经济持续下行的压力加大，现在财政形势跟前几年也不一样，但是有一点是不变的，无论国家财政多么困难，今后对“三农”的支持力度不会减弱，对“三农”的投入不会减少。（简承渊）
农村集体产权制度怎么改？
——深化农村综合改革系列述评①
“我们乡下人种田也有证啦！”2015年11月6日，江西省南昌县黄马乡徐家村曹门自然村66岁的张根娣翻出耕地确权证，高兴地对《经济日报》记者说。张根娣家10口人，承包了10亩责任田。今年南昌县抓紧推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，张根娣和其他村民一样，顺利地拿到了证书。
南昌县是全国首批农村改革试验区之一。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文告诉记者，农村集体产权制度改革是农村改革的重点和难点，自2011年起已先期试点。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，进一步推进此项工作。
试点工作稳步推进
全国农村有2.3亿户农民承包了集体的土地。农业部总农艺师孙中华表示，受当时历史条件制约和相关制度不完善等多种因素影响，农民承包集体的耕地普遍存在地证不符、四至不清、空间位置不明、登记簿不全等问题。
2013年中央1号文件提出：“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。”2014年中央1号文件进一步指出：“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。”
“各地开展农村土地承包经营权的确权登记颁证试点工作，已经进行了3年。去年在3个省实行全省性的试点，目前已经扩大到12个省。全国2200多个农业县市区，都在试点推进。到今年6月份已经有2.6亿亩农民的承包耕地完成确权，并且已经开始发证。通过确权登记颁证把农民的土地承包经营权长期稳定下来，明确它的用益物权的性质，可以保障农民的财产权利。”陈锡文说。
南昌县农村土地承包经营权确权登记涉及263个行政村的2301个村民小组16.5万个农户。南昌县委书记郭毅表示，确权登记难，难在化解矛盾。第一轮土地承包至今已有30多年，1998年开始的第二轮延包至今也有十几年。这期间，有的地方土地被征用、被调换，有的地方原来的土地承包程序不完备，有的存在一地两证等现象，农民之间存在土地纠纷；有的承包农户已离开农村，回来主张土地承包经营权，等等。
“对这些问题，我们按保持稳定、尊重历史、依据现实、分类处理的原则，依法妥善解决。法律法规政策有明确规定的，就严格依法依政策执行；没有明确规定的，就依照相关法律和政策，结合地方实际妥善解决。对一些疑难问题，依据法律和政策精神，充分发挥村、组理事会的作用，采取民主协商、村民议决的办法进行解决。真正做到‘纠纷不出组，矛盾不出村’。”郭毅说。
目前，通过乡、村、组大量细致的工作，南昌县已成功调处矛盾纠纷2389起，确权登记工作正在依法依规平稳有序地推进。
三条底线必须坚守
中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊表示，农村土地制度改革必须坚守三条底线——土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。
基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。如何落实集体所有权呢？就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。
农村除了土地资产，还有非资源性的经营性资产。大家熟悉的乡镇企业就属于农村非资源性的经营性资产。现在，农村非资源性的经营性资产数量很大，全国总量大约有几万亿元。这一块资产过去在一些地方没有管好，被少数人控制，利益也没有让农民共享。《方案》中提出通过股份合作制的改革方式，把集体的经营性资产确权到每个农户、每个农民身上。农民参与经营管理，要有知情权、监督权。对经营收益，每一个拥有股份的集体组织成员都有分红的权利。
“在实践中，绝大多数农村集体组织实行股份合作制的产权制度改革后，基本都采取将这些资产实行租赁经营的办法，很少有自己经营或入股经营的，主要就是为了防范风险。”陈锡文对记者说，“农村集体产权制度改革将以保护农民集体经济组织成员权利为核心，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员”。（黄俊毅）
新型农业经营体系如何建？
——深化农村综合改革系列述评②
贾维涛是山东省济宁市汶上县河里村有名的粮食种植大户，从2007年起开始流转土地，如今他家的种植规模已经超过1600亩。在他看来，规模经营农业的好处很多，“购买化肥、农药的成本降低，使用大型机械让劳动效率更高”。收成好的时候，1600亩土地一年能带来80多万元的纯收入，这让他充满干劲，认准了规模经营这条路。
中办、国办日前印发的《深化农村改革综合性实施方案》强调，发展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路。《方案》还提出，构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。
实践证明，农业实现适度规模经营，能更好地提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，产生更多的规模效益。这些年，我国各地都在抓紧探索实现农业规模经营的形式。比较常见的情况是，农民自己进城打工，就把承包土地的经营权流转给别人，在此基础上，出现了一批如贾维涛这样规模比较大的专业大户、家庭农场主、农民合作社带头人等，在他们的用心经营下，农业生产效率和效益都有较大幅度的提升。
各地还在不断探索更多实现农业适度规模经营的方式。有的地方，农民愿意采取土地经营权入股的方式，成立土地股份合作制的农业合作社，不流转土地经营权，同样实现了规模化发展；还有的地方，流行土地托管，农民照样进城打工，土地交给农业社会化服务组织代管，这种形式也降低了农业生产的成本，提高了效益。
因此，发展多种形式的农业适度规模经营，要在“多种形式”上下功夫。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，对流转土地经营权实现规模经营的主体和方式要给予重视，对于土地入股和土地托管等方式实现规模经营的也要给予同等的重视。
农业规模经营的好处很多，但切不可盲目贪大。有些家庭农场主、大户在客观条件不成熟的情况下，流转土地的步子迈得大了点，也容易出现赔本甚至更严重的经营风险。对此，《方案》特别强调了把握好规模经营“度”的问题。专家表示，规模经营发展是一个渐进的过程，不能脱离实际、脱离国情，片面追求流转速度和超大规模。到底多少算“适度”，则需要根据区域特征、土地条件、作物品种、生产力水平等多种因素确定，一定是有差异的，而且是动态的。
贾维涛告诉记者，他耕种1600亩地并不需要全部亲力亲为，“村里有农机合作社，有植保队，农时到了，打个电话他们就上门服务”。发展多种形式的农业适度规模经营，构建现代农业经营体系，离不开专业的农业社会化服务组织。健全的农业社会化服务体系可以将农业经营主体从部分生产经营环节中解放出来，专注于发挥自身优势，是农业适度规模经营发展的有力支撑。
这些年，我国农业社会化服务体系不断发展壮大，但仍然无法满足广大承包农户以及规模化新型农业经营主体的发展需求。因此，这一次《方案》再次部署创新农业社会化服务机制，要通过周到便利的社会化服务，把农户经营引入现代农业发展轨道，提出要开展政府向农业经营性服务组织购买公益性服务机制创新试点。
发展多种形式的农业适度规模经营，不仅要实现土地的适度规模，还要培育与之相适应的经营主体。目前，这些新型农业经营主体已逐步成为现代农业建设的生力军。为适应未来的发展形势，这支队伍的规模还需继续扩大，要吸引更多年轻力量和农业能人返乡务农。
培养过硬的职业农民队伍并不轻松。“我们的农业职业教育一定要跟上，要发挥农业院校、职业院校的作用，采取定向的方式，培养越来越多的符合现代农业发展需要的新型农民，这是一个很艰巨的任务。”中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊说。（张雪）
如何提高农业支持保护政策效能？
——深化农村综合改革系列述评③
近年来，中央财政持续加大对农业农村的投入力度，有力保障了粮食连年丰产丰收。但随着经济社会条件的变化，以往的农业支持保护手段效能有所下降。针对这个问题，中办、国办《深化农村改革综合性实施方案》明确提出,要提高农业支持保护效能，完善农业生产激励机制，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度。
目前，我国农业形势在总体逐年趋好的背景下，面临着两个“天花板”、两道“紧箍咒”的约束。国内主要农产品价格高于进口价格，继续提价遇到“天花板”；农业补贴中有的属于“黄箱政策”范畴，继续增加补贴遇到“天花板”。人工、农机作业、土地流转等农业生产成本处在上升通道，进一步挤压农民种植收益。同时，生态环境受损、承载能力越来越接近极限，资源开发利用强度过大、弦绷得越来越紧，严重束缚农业长远发展。要改变这种状况，必须加快推进农业现代化，促进农业发展方式转变。这就需要发挥农业支持保护政策正向引导作用，推动现代农业发展。
建立农业农村投入稳定增长机制。这些年，中央财政支农惠农政策力度不断加大。尽管当前经济下行压力较大，但中央仍然把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保农业农村投入只增不减。因此，要用好中央财政支农资金，优化财政支农支出结构，发挥财政资金的引导和杠杆作用，通过以奖代补、政府购买服务、担保贴息、风险补偿等措施，带动金融和社会资本投向农业农村。
完善农产品价格形成机制和农产品市场调控制度。自2004年以来陆续实施的粮食最低收购价、临时收储政策，有效调动了农民种粮积极性。不过，现在的农产品价格形成机制难以适应国内外供需变化新形势，出现了粮食库存高企等问题。这就需要减少价格支持政策对市场的扭曲影响，发挥市场配置资源的决定性作用。目前正在探索实施的棉花、大豆目标价格补贴政策，就是推进价补分离的积极手段，今后要在确保粮食安全和农民利益的前提下，逐步改革完善农产品收储政策。
完善农业补贴制度。当前，在保持农业补贴政策连续性和稳定性的同时，调整改进“黄箱政策”，逐步扩大“绿箱政策”实施规模和范围，已成为农业补贴政策改革的重要取向。今年，我国在安徽、山东、湖南、四川和浙江等5省试点开展农业补贴改革试点，将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，优化补贴支持方向，提高补贴的精准性,重点支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，这将有利于推动传统农业向现代农业转型。
建立农业可持续发展机制。过去大量使用农药、化肥、地膜等农用化学品，导致农业面源污染突出。在农业转型发展中，要通过加大对农业投入品减量提效补偿力度，引导生产者推广投入品减量化和清洁化农业生产模式，发展生态循环农业。同时，通过深化农村金融制度创新,加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系，有效缓解农民“融资难”问题。（刘慧）
深化农村改革先从产权制度入手
——农民日报·深化农村改革系列评论①
在当前全面建成小康社会的关键时期和重要节点，作为小康进程中最薄弱环节的农村，搭乘“改革号”高速列车，开启了系统性、整体性、协同性推进的深化改革之旅。在不久前印发的《深化农村改革综合性实施方案》中，明确了深化农村改革要聚焦的5大领域，其中农村集体产权制度改革位居首位。
土地是农民生存之源，也是国家稳定之根，以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是实现农民共同富裕的制度保障；农村集体产权制度关乎诸多改革目标的实现，涉及亿万农民的利益，对整个农村经济体制来说带有基础性的意义和作用，因此，推进农村集体产权制度改革十分必要，也非常迫切。
农村集体产权制度改革必须以保护广大农民的权利为核心，深化农村土地制度改革，分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，深化林业和水利改革。具体路径就是要从制度设计上，推动农村集体产权的“确权”“赋权”；从实践创新上，加快“活权”，让农民真正享受到收益。
要精准确权，解决谁有份、有多少的问题。一方面要摸清家底，农村集体资产类型多样，包括土地等资源性资产、厂房等经营性资产以及学校、道路等非经营性资产，各类集体资产产权制度改革进展不一、要求各异，必须分类推进。特别是前两类资产，对资源性资产，要落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，做好确权登记颁证工作；对经营性资产，重点是怎样更公平合理、公开透明地将资产折股量化到农民手中，实现“农民变股东、资产变股权”，实现从“共同共有”到“按份共有”的转变。另一方面要弄清人数，探索界定农村集体经济组织成员身份的具体办法，解决农村集体经济组织成员的身份认定难题。
要充分赋权，解决有什么用的问题。赋予农民公平分享土地增值收益的权利，合理界定土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；赋予土地承包经营权更完整的权能，让农民对承包地享有占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，使土地承包经营权所包含的占有、使用、收益、处分四项权能更加完整；扩大农民住房财产权的权能，改革完善农村宅基地制度，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径；扩大集体经营性资产股份的权能，让农民不仅享有占有、收益的权能，而且应有处分的权能，也就是可以抵押、担保、转让、继承，发展多种形式的农民股份合作。
确权与赋权是基础，明确了农民的合法权利；活权是实现形式，创新活权才能让农民的权利进一步物化，获得实实在在的收入。相比于确权、赋权的制度设计，活权更多需要的是各地在实践上的探索和创新。例如，浙江省湖州市建设的农村综合产权流转交易体系，配套出台农村综合产权流转交易管理办法，确定9大类交易品种进入平台交易。为推进林权的流转交易，浙江湖州以县区为单位，建立了集体权管理、林权交易、资产评估为一体的森林资源交易平台，提供融资担保、小额贷款、资产评估、林权抵押等。
一方地，一瓦庐，皆为民虑。农村集体产权制度改革涉及我国基本经济制度和农村基本经营制度，涉及经济、法律和社会的方方面面，涉及不同主体的利益诉求，问题十分复杂，在推进改革过程中要坚持正确的改革方向，既要发挥集体的优越性，又要调动农民的积极性；要坚持推进体制机制创新，守住防止集体资产被侵蚀和农民利益受损害的底线，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制；要坚持尊重农民群众意愿，确保农民群众成为改革的参与者和受益者。
构建“立体式、复合型”现代农业经营体系
——农民日报·深化农村改革系列评论②
《深化农村改革综合性实施方案》提出，加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。这为我们下一步发展多种形式的农业适度规模经营，提供了思路、指明了方向、规划了路径，充分契合了当前我国农业农村发展的大趋势。
构建新型农业经营体系是发展现代农业的本质要求。农村改革30多年来，我国农业农村发展取得了举世瞩目的成就，但随着工业化、城镇化的快速推进，农业发展也面临着诸多新矛盾、新挑战。随着农村青壮年劳动力大量外出务工，留守乡村的大多是妇女、儿童和老人，“出去的不愿回乡干农业，留下的不安心搞农业”现象普遍存在，“谁来种地”问题日益凸显。与此同时，农民纯收入中来自农业的比重明显下降，种植成本不断攀升，粮食价格却在下滑，“怎么种地”问题不容回避。为此，必须加快构建新型农业经营体系，才能留住和造就一批有文化、懂技术、会经营的新型职业农民，使之成为现代农业建设的新生力量，才能改变当前我国农业小规模分散经营的状况，探索在家庭承包经营基础上提高农业效率的有效形式，提升农业经营主体的收益水平。
构建新型农业经营体系是培育新型主体的必要条件。新型农业经营体系的内涵是要大力培育发展新型农业经营主体，逐步形成以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为骨干，其他组织形式为补充的农业经营体系。其核心在于提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，鼓励发展集体经营、合作经营、企业经营等多样化经营主体。需要注意的是，在培育新型农业经营主体时，除种养大户、家庭农场、合作社、龙头企业等外，绝不能排斥和忽视农民。要下大力气培养新型职业农民，并不断完善农业支持政策，提高农业经营效益，让务农成为体面的职业，让“农民”从身份称谓回归职业称谓。
构建新型农业经营体系是达成规模经营的有效途径。所谓“新型”，表明这种农业经营体系不再以小规模分散经营为主，而要对传统农业经营方式进行创新，发展多种形式的农业适度规模经营。怎么达到适度规模？推进土地规范有序流转是一个重要方式。此外，通过土地经营权托管、入股等方式，都可以实现。需要特别注意的是，要把握好土地经营权流转、集中和规模经营的“度”，不片面追求超大规模，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥，不越俎代庖替农民决策。对工商资本租赁农地，要严格审查监管，抑制资本的“占地”冲动，严防“非粮化”现象蔓延。此外，对农民合作社，要加强其规范化建设，鼓励其提质增效，实现农户、合作社、企业三者互利共赢，让农民更多分享到产业链的增值收益。对作为“国家队”的农垦和供销社，通过推进全面改革，使之成为服务农民生产生活的生力军和综合平台。
蓝图已绘就，号角已吹响。当前，我国正处在促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的关键阶段。构建新型农业经营体系是时代赋予的重大课题，我们不但要学习好，更要落实好，锐意进取，开拓创新，全力打赢这场农村改革的攻坚战！
创新方式加大对农业支持保护力度
——农民日报·深化农村改革系列评论③
支持保护制度是现代化国家农业政策的核心，对农业实行必要的支持保护是发展现代农业的客观需要。《深化农村改革综合性实施方案》（以下简称《方案》）明确提出，要坚持多予少取放活的基本方针，以保障主要农产品供给、促进农民增收、实现农业可持续发展为重点，加快形成覆盖全面、指向明确、重点突出、措施配套、操作简便的农业支持保护制度。
十八大以来，党中央国务院坚持在宏观调控中加强农业，持续增加“三农”投入，不断加大农业补贴力度，为促进农业增产、农民增收、农村稳定发挥了重要作用。当前，我国正处于从传统农业向现代农业转型的关键时期。为了在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，更加坚定地加大农业支持保护力度显得尤为必要。与此同时，随着财政收入增幅趋缓，以及农业补贴日益逼近我国加入世界贸易组织承诺的“黄箱”补贴上限，农业支持保护政策也需要调整和完善。
我们看到，方案释放的一个强烈信号就是，今后对“三农”的支持力度不会减弱，对“三农”的投入只增不减。建立农业农村投入稳定增长机制被提上重要位置，农业农村成为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜。
在新情况下，如何更好地发挥财政的杠杆作用，撬动更多的金融资本、社会资金投向“三农”领域，也是深化改革的要点之一。方案提出进一步优化财政支农支出结构，转换财政资金投入方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用。
此外，涉农转移支付资金将被大力清理、整合、规范，“小、散、乱”及效果不明显的涉农专项资金要坚决整治；对目标接近、投入方向类同的涉农专项资金予以整合；对地方具有管理信息优势的涉农支出，划入一般性转移支付切块下达，由地方统筹支配，落实监管责任。建立规范透明的管理制度，杜绝任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领，切实提高涉农资金投入绩效。
入秋以来，全国粮食主产区的玉米、小麦、水稻价格均出现不同程度下跌。如何完善农产品价格形成机制和农产品市场调控制度，同时兼顾农民的合法收益？方案要求根据各类主要农产品在国计民生中的重要程度，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品价格形成机制和农产品收储政策，坚持按贴近市场和保障农民合理收益的原则确定收储价格，降低储备成本，提高储备效率。
如果市价过低怎么办？政府要探索采取适当的政策，按照“价补分离”的思路补贴农民。为此，方案提出了完善农业补贴制度。保持农业补贴政策连续性和稳定性，调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，提高农业补贴政策效能。开展农业补贴改革试点，将现行的“三项补贴”（农作物良种补贴、种粮直补、农资综合补贴）合并为“农业支持保护补贴”，优化补贴支持方向，突出耕地保护和粮食安全。保持与现有政策的衔接，调整部分存量资金和新增补贴资金向各类适度规模经营的新型农业经营主体倾斜，合理确定支持力度，不人为“垒大户”。
同时进一步拓宽财政支农资金的渠道，突出财政对农业的支持重点，持续增加农业基础设施建设、农业综合开发投入，完善促进农业科技进步、加强农民技能培训的投入机制，强化对农业结构调整的支持，加大对农业投入品、农机具购置等的支持力度。健全粮食主产区利益补偿机制。健全快捷高效的补贴资金发放办法，鼓励有条件的地方探索对农民收入补贴的办法。
改革联动是城乡一体化的制胜之钥
——农民日报·深化农村改革系列评论④
城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，更是全面建成小康社会决胜阶段必须着力解决的重大问题。“三农”问题之所以存在，究其体制根源正是城乡分割的二元结构，如何通过城乡改革联动来消解城乡分治历史造成的一系列制度藩篱，是实现城乡一体化发展的制胜之钥。《深化农村改革综合性实施方案》关于健全城乡发展一体化体制机制提出五个方面的改革举措，条条切中肯綮。
现阶段，城乡关系更加紧密，利益交织，牵一动万，农村很多深层次问题的根源在城市，解决农村问题往往要到城里找办法，解决城市问题也往往要到农村找办法。在推进城乡一体化发展时，必须把城市和农村作为一个整体来统筹谋划、联动改革，协调推进农村产权制度、户籍制度、公共服务和社会管理等等重要改革内容。其中，城乡发展规划的一体化改革首当其冲，必须构建城乡统筹发展的规划编制体系，健全县市域空间规划衔接协调机制，力求城乡规划一盘棋；并强化规划约束力和引领作用，一张蓝图干到底。
城乡一体化的重要出发点是让农民共享改革发展的成果。一方面，要进一步加大投入力度，补上农村基础设施建设的历史欠账，加快基础设施向农村延伸，探索建立城乡基础设施和公共服务设施互联互通、共建共享的机制。另一方面，要加快推进城乡基本公共服务均等化，建立统筹城乡的义务教育、公共文化、医疗卫生、基本养老、最低生活保障等服务体系，促进城乡区域标准水平统一衔接可持续，还要特别注重加强对“三留守”人群的关爱服务体系建设。与此同时，加快户籍制度改革步伐，逐步消除附着在户籍上的城乡差别，以居住证为载体，实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。
城镇化的核心是人的城镇化，有序推进农业转移人口市民化，既要给他们自由流动的权利，更要给他们自由流动的能力。进城，他可以享受公平的服务和保障，实现落户定居；回乡，他能够获得返乡创业政策的扶持，实现增收致富。从根本上来说，就是要通过建立统一规范的劳动就业市场，实现城乡劳动力资源与其他经济要素的合理配置，让市场在劳动力资源配置中起决定性作用。当下，要从保障城乡劳动者平等就业的权利做起，实现农民工与城镇职工同工同酬。
农民要进城，但不可能都进城，更不可能都进大城市，要按照各类城镇的经济发展水平、综合承载能力和提供基本公共服务能力来统筹考虑，否则也会造成其他社会问题。要逐步形成城乡基本公共服务均等化的体制机制，实现同权同利，城乡居民享有平等的身份、待遇和尊严。
特别需要注意的是，城乡一体化绝不是城乡一样化，加快推进城镇化，但不能搞去农村化，建设新农村，但不能搞大拆大建，把农村的风貌改没了。城乡基础设施和公共服务一体化指的是在供给上的均等化，而不是同质化，应该根据城市和乡村的不同特点、城市居民与乡村居民的不同要求提供相应的基础设施和公共服务。未来的城乡间一定是要素自由流动，居民同权同利，城市让农村更美好，乡村让城市更向往；有的人喜欢住在繁华的城市，有的人喜欢住在安静的农村，当人们能够按照兴趣来选择，能够没有顾虑说走就走的时候，城乡一体化的梦想就能真正照进现实。
构建更有活力的乡村治理机制
——农民日报·深化农村改革系列评论⑤
城镇化浪潮下的乡村经济社会该如何治理？这是一个时代命题，是必须解答好的改革之问。《深化农村改革综合性实施方案》从顶层设计层面明确了加强和创新农村社会治理的基本遵循，指出“必须加强乡镇服务型政府建设，发挥好基层党组织在农村各类经济、社会组织中的领导核心作用，完善村民自治组织民主制度，形成规范有序、充满活力的乡村治理机制”。
乡村治，百姓安，则国家稳。乡村治理在整个国家治理体系中起着至关重要的基础作用，是深化农村改革的重头戏，是补齐全面建成小康社会“短板”绕不开的重大课题。当前农村发展机遇与挑战并存，乡村经济社会面临着更加复杂和艰巨的治理任务。改革开放30多年来，工业化和城镇化快速推进，广大农村在空间、人口、社会及利益结构等方面都发生了深刻变化。一方面，乡村形态逐渐从封闭静止走向开放流动，农民不再被束缚在土地上，农民的生产生活有了天翻地覆的变化；另一方面，原先联系紧密的村庄共同体开始瓦解，传统价值观念、精神归属被打破，基层组织涣散，乡村空心化、集体经济空壳化，乡村治理陷入困境，而发达地区农村人口净流入，社会、资源和环境承载压力加大。乡村治理面临着新形势、新问题和新挑战，改革创新、探索完善乡村治理机制成为当务之急。
搞好乡村治理，关键要发挥基层党组织的领导核心作用。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇，核心作用不能削弱。要把农村基层党组织建设成坚强的战斗堡垒；要严肃党内基层政治生活，健全党组织领导下的村务监督机制；要进一步加强农村基层服务型党组织建设，强化县乡村三级便民服务网络建设；要不断夯实党在农村基层执政的组织基础，进一步增强团结群众、带领群众共同脱贫致富奔小康的能力。
搞好乡村治理，基础是理顺基层不同组织的关系，厘清各自职能。乡村治理既包括村庄内部的封闭式治理，又包括乡村社会与基层党委政府和国家宏观政治间的互动，主体是由乡镇党委政府、村党支部、村委会、经济合作组织及各种社会组织构成，只有理顺关系、厘清职能，才能共同把公共事务管理好。要探索村民自治的有效实现形式，开展以村民小组、自然村或农村社区为基本单元的村民自治试点；创新村民议事形式，探索村民议事会、村民理事会等协商形式；要完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制，最终建立起“以基层党组织为核心，以村委会、公共服务联合组织、经济合作组织为支撑，以各类专业民间组织为延伸”的乡村治理构架。
搞好乡村治理，依托是鼓励基层探索创新各具特色的治理模式。当前基层治理经历了一系列结构性调整后，面临着更加复杂多样的身份、地位、利益、亲属关系，要发挥好基层和群众首创精神，在把握方向、坚守底线前提下，鼓励积极探索、大胆创新。广东清远农村综合改革采取党组织建设、村民自治、农村公共服务“三个重心下移”，以及土地资源、涉农资金、涉农服务平台“三个整合”，有效激发了农民积极性；江苏太仓探索“政社互动”、浙江绍兴上虞区弘扬乡贤文化，有力推动了乡村社会的治理；还有的地方借鉴城市行政服务大厅模式，根据农民实际要求和地方实际统筹设立办事窗口，提升政府为农服务的能力和水平。这些做法都为构建现代乡村治理机制提供了有益探索和宝贵经验。
乡村治理是宽泛多样的，又是古老而常新的。现代社会，乡村治理更加复杂、多元而艰巨，随着公共产品和公共服务供给不断均等化，随着城市与农村不断融合，随着乡村治理理念和机制不断完善，我国农村经济社会发展必将迎来一个更加灿烂的未来。
中国乡村发现网转自：中国农村综合改革研究网
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