郑各庄的城镇化是在体制外运行的“村中城”典型，是农村工业化的必然产物，其缩小乃至消除城乡差别的经验可以也应该能复制
财新《新世纪》周刊2014年21期刊载记者汪苏、任波采写的《一个村庄的寓言》，详细报道了北京市昌平区北七家镇郑各庄村“主动城镇化”的过程和变迁。郑各庄村国内外闻名，2014年2月，在北京市整顿“小产权房”中，该村拆除了36座“别墅”，引起社会各界与媒体的强烈反响。通过对“郑各庄现象”的透析，思考中国城镇化的道路以及与农民的关系问题，十分必要。
一、郑各庄的城镇化叫“主动城镇化”也好，叫“农民自主城镇化”也好，是在根深蒂固的城乡二元结构体制下具有突破性的一项创举，走出一条与政府主导的城镇化不同的新型城镇化道路。
计划经济体制下的城镇化，是由地方政府将农民集体所有的土地，用“低进高出”办法，即以行政手段用低的价格将农民的土地强行收为国有，然后以高的价格出售给房地产开发商，从而获得巨额的差价收入，“以地生财”，成为地方财政收入的重要来源，而农民未能同步实现市民化。农民为了生存，不得不离土离乡进城当农民工，成为城市建设与服务业的主力军，而其身份仍为农民，即由原来的“世袭农民”变为“两栖农民”，不能享受与市民同等待遇，实际上处于“二等公民”地位，出现了城市中新的二元结构，形成重大的社会问题。
以这条城镇化的道路提高城镇化率，是以侵犯和牺牲农民土地权益为代价的，引起农民的强烈不满。前不久，山东省青岛市平度市某村土地被征为国有并转给开发商，引起农民不满发生放火烧死人的事件，触目惊心。该村征收农民的土地补偿金每亩为30万元，其中农民所得仅为3万元，而售给开发商则为265万元。
全国城镇化中的土地出让金逐步大幅增加，2009年为1.4万亿元，2013年竟高达4.1万亿元。党的十八届三中全会提出允许农村集体经营性建设用地在符合规划与用途管制的前提下可以进入城市市场与国有土地实行同权同价的政策，为农村集体所有土地进城开了个口子，有所进步，但仍然不足以形成城乡统一的建设用地市场。并且，全会政策仍有待落实。
在这种历史背景下各地有些村庄，特别是城市郊区的村庄，由于“异军突起”的乡镇企业发达，走出一条新型工业化的道路，在推进农村工业化过程中，相应地出现了一批新型的小城镇，被人称之为“农民城”。最早出现的典型是浙江省温州市的龙港镇，被誉为“天下农民第一城”。与此同时，有些村办企业发达的村庄也形成小城镇，被誉为“中心城镇”。这些村庄为破除城乡二元结构，实现城乡一体化，走出一条新型城镇化道路，创造了宝贵的经验。
郑各庄的“主动城镇化”是这一批村庄中的突出典型。它依托首都区位优势，从1996年起，利用集体所有的建设用地，由村委会组建的宏富集团统一经营房地产业，推进城镇化，创办和引进了96家企业，提供了1.3万个就业岗位，创造产值95亿元。全村人口由原有的1500人增加到3.5万人。该村的孩子从幼儿园到上大学的学费都由村里负担。70岁以上的老人除免费住“养老公寓”外，每月还有2000元的生活补贴。全村建成108座住宅楼，建筑面积达百万平方米，其中村民与外来就业者占44%，对外销售收入为20亿元。每户村民享有290平方米的住房，人均70平方米，每平方米房价为600元。宅基地由村统一经营，以每户0.7亩计算，每户补偿40万元。全村仍有1105人为农民身份，全部为集团股东，其中有415人在公司任职。2012年村民人均收入59800元，其中25.6%来自工资性收入，35.4%来自股份分红收入，5.2%来自土地租金收入，每亩由500元提升为1万元，13.2%来自集体支付的社会保障收入，20.5%来自房屋出租收入。全村的基础设施、公共服务、社会保障等达到甚至超过全市市民的平均水平。全村形成科技、教育、旅游、商贸等多功能的实体，建有温都水城、国际大厦、国际酒店、奥运会服务等现代设施，还承接了北京邮电大学、中央戏剧学院外迁校址。2013年宏富集团纳税近3亿元，税后利润4亿元。这一切充分说明，农民不仅能造田，还能造厂，更能造城。当年“包产到户”同样是事后得到政策、法律承认。这些实践和创造体现了农民自下而上的意愿和创造性，充分体现了农民的智慧、勇气和富有生命力的文化基因。尊重农民的意愿和选择，应该是第一原则。
二、郑各庄的“主动城镇化”是以农民集体所有土地为依托的。土地是农民共同所有最大的资产，具有巨大的开发潜力。郑各庄村原有土地4331亩，目前还保留农业用地73亩，土地出租给宏富集团统一经营，把集体所有的土地承包权通过股份形式落实到每家农户身上，获得租金与分红的财产性收入。农民既是劳动者，又是有产者；既是村民，又是股东；既有工资性收入，又有财产性收入。这部分财产性收入占总收入的35.4%，比全国平均高出10倍以上。把土地“农转非”的增值效益与农民的收入紧紧地联结在一起，有力地增强了农民的向心力与凝聚力，是集体经济产权制度的重大改革，创造了集体经济产权的有效实现形式。农民除了在经济上得到好处外，还能直接行使当家作主的权利，真正体现了以人为本的科学发展观，符合党的十八届三中全会提出赋予农民更多财产权的要求。
郑各庄的“主动城镇化”，城镇化率已达到很高的水平，最为突出的是这种城镇化避免了政府与农民的征地矛盾，使政府的“以地生财”变为农民的“以地生财”，不但没有出现“低进高出”损害农民权益的问题，而且城镇化的成本是由农民集体承担的，没有使用国家一分钱，建设起一座欣欣向荣具有活力的现代化小城镇，提高了城镇化率，同时还从体制上抑制了官员“寻租”的腐败行为。
三、郑各庄的实践，为研究有中国特色社会主义新农村提供了样板。郑各庄在发展过程中不断探索和创造符合农民根本利益的机制，能够增强集体经济内部的合力与活力。中央提出建设社会主义新农村的要求——生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，郑各庄已基本实现，顺应了农民致富的心愿，免除了农民的后顾之忧，为促进社会和谐奠定了坚实的基础。
引发非议的是未经规划部门批准而建设出售的“小产权房”。须知，郑各庄启动“小产权房”建设，早在北京市城市规划发布之前若干年。并且，“小产权房”违规违法有复杂的成因。若一概否定，是不可取的，也难为人们所接受，且会造成重大的经济损失。农村改革的实践经验和规律，这种自下而上的改革大体经历了解放思想——群众创造——专家总结——领导认可——政府规范的过程。农民的创造总是有非议的，如土地的包产到户，异军突起的乡镇企业，进城的农民工，民主政治的村民自治等，都曾受到各种非议、责难以及原有体制的约束障碍。虽然在改革开放中出现了一些需要加以规范的问题，而不能以此为据予以否定。
四、郑各庄的经验能否复制？郑各庄的城镇化是与传统城镇化不同的新型城镇化，也可说是城镇化的“双轨制”，是在体制外运行的“村中城”典型，是农村工业化的必然产物。我认为符合经济规律特别是在消除城乡二元结构，缩小乃至消除城乡差别具有普遍意义的经验可以也应该能复制。
但由于它处于首都郊区的区位优势，其他地方是不具备的，在产业化选择与土地转型上是不能照搬的，需要采取因地制宜的方针，从当地的实际出发创造自己的经验。
值得研究的问题包括：一是城镇化与农业现代化的关系，城镇化无疑是要占用土地的，尤其是城市郊区的土地更为珍贵。郑各庄原有4000多亩土地中留下农用土地只有70多亩，在工业化与城镇化过程中如何同步实现农业现代化，是需要研究的。二是有的专家提出在城镇化中提高容积率是很重要的。三是如何更好地保护生态环境，实现经济、社会、、文化、生态的良性循环，也值得在发展规划中加以重视。四是把土地增值收益全部留在农村，农民如何分享土地的增值效益，实现“水涨船高”，更多地增加农民收入，在总结实践经验的基础上加以规范。五是为解决贷款抵押问题，中央今年的一号文件已有明确规定，需要落实，不要将集体所有的土地国有化。六是在组织结构上除有党的基层组织、经济合作组织、村民自治组织外，有宏福集团负责土地与企业的经营，而黄福水身兼数职，如何实现职责分工清晰、高效运作、民主管理，需要从制度上加以完善。黄福水又是北京市连续三届的人大代表，为难之处，不言而喻。他在谈到接班人时表示宏福集团绝对不能家族化，要市场化、社会化，他不做集团的控股大户，是值得称赞的。
郑各庄的实践告诉我们：实现两个一百年的中国梦，重点在农村，难点在农村，希望也在农村。
（作者为农业部原政策法规司司长）
中国乡村发现网转自：财新网
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