原题：上有政策，下有对策——金融支农政策的选择性执行
农村合作社近年快速发展，一场倡导资金互助组织加强行业自律、呼吁政府加强监管，为农民资金互助组织发展提供健康环境的会议——“第九届县乡干部论坛暨农民资金互助组织2015年年会”月9月19日在吉林梨树召开。中国人民大学农业与农村发展学院周立教授做《上有政策，下有对策--金融支农政策的选择性执行》的主题演讲。
以下为演讲实录：
周立：各位早上好!我今天带来这个题目是我研究性的一个题目。不会花太多的时间讲。既然是研究，而各位是实践者，班门弄斧了。上有政策、下有对策是中国各个领域中的普遍政策。上有政策、下有对策是与咱们的政策对应的，政策为什么要执行，忠实性是政策要求的第一目的。但很多情况下我们看到上有政策、下有对策，你有你的千太计，我有我的老主意。以至于中央层面对这个很重视。比如说李克强的最后一公里的问题。比如我今年问银监局的局长，说你们很多支农的政策很难完成，要求你们“两个不低于”，你们怎么完成?他说哪有不能完成的任务，政策要求什么任务，我们通过报表的调整都可以。你不能够完成政治任务，这是你的能力不行，至于如何完成，是我们能力作用范围内能做的。第二个例子就是我们8月份去了青海的三江源做调查，当地有些湿地保护区对我们来说有点奇怪，三江源在三千多米以上，怎么有湿地。当地人说只要有钱就有项目。由此我们可以看出下面对上面有各种各样的办法。
比如在农村金融支农政策里面就有这样的现象。第一比如农村信用社的改革，1996年对农村信用社的改革第一就是合作金融，而且是基础。但是改着改着，到03年把农村信用社下放到地方，再改着改着就不提合作了，就说只有一条道路就是商业化，这就是政策执行过程中偏离了。07年又一项政策叫放宽农村金融市场准入，让两三类去支农支小，后来我们发现都没有达成，这就是政策又走完了，数量也不达标，质量也不达标。第三是消除农村金融空白乡镇，原来就是要实现机构全覆盖，每一个乡镇都应该有金融机构网点，但后来做着做着发现全覆盖很难做到，最后变成服务全覆盖，开一辆车叫流动银行，有个POS机就叫服务了，这就百分之百完成这个服务的目标了。再有，比如两个不低于，要求农业贷款的存量和增量都应该不低于，后来发现农业贷款实际上很难以做到，后来改成涉农贷款，这样目标又完成了。也就是“皇帝新衣”这种现象在咱们这个社会是比比皆是。但可惜我们的眼睛看不见。有时候还真要学习皇帝新衣里面的小孩子，有一个单纯的眼睛，能看到这个社会上的现象。
我稍微讲一下例证，就是农村金融机构法人的数量，不断缩减、萎缩，乡镇法人全部取消。县级法人收缩，县级的法人不够，还要改成农商行，有的地方整成省级单位，在这种情况下离农村越来越远。昨天我提一个概念就是悬浮性的金融。农村信用社贷款漂浮在农村的上空。下面三类是村镇银行、资金互助社、贷款公司。这个数量在增加，尤其是村镇银行一枝独秀，这是被计划安排的结果，也就是市场准入变成计划准入。我们的秘书长写过这样的文章，到底是市场准入还是计划准入，我说现在实行的是计划生育，根本不是所谓的放开市场准入。
还有涉农贷款，涉农贷款所占的数量，我们看农业贷款，农村贷款和农户贷款近些年的总量上都是增加的，以至于涉农贷款的总量有23.6万亿，占28%，这个是怎么统计出来的，就是农业银行的口径，要求填报各种数字，但只要县及县以下的贷款都叫涉农贷款。你盖房子是涉农贷款，开工厂也是涉农贷款。所以马克思的普遍联系原理啊，盖楼房不是农民工盖的嘛，也是涉农。在工厂里有很多农民工打工，即使不是他们打工也是他们的子弟在打工。所以各种各样的口径虚增了的涉农贷款，所以指标上可以完成很漂亮。
这是我们写论文的框架，说明在政策制定的结构里面就选择性制定，什么样的目标好完成我就制定什么样的目标。到下面执行过程中有选择性执行，对我有利的就执行，没有利的就变形。其中对便鞍山这种执行结果一个叫慎重执行，一个叫拒不执行，还有变通执行。其中的变通执行特别常见，慎重执行是对我越有利，目标越清晰，我就干。拒不执行和变通执行的情况我们下面用一个案例说明。这个是我们写的项目书里的一个框架图，是在刚才的基础上我们稍微有点变化，说明由于政府的上层有多元目标，导致了他制定的过程中有选择性地制定，怎么样对他有利他才制定，比如银监会制定的政策一定对银监会有利，农业部制定的政策一定要对农业部有利。在这样情况下不是为了朝向问题本身的解决，而是朝向机构背后有利益，每个机构背后有一个利益。在执行的过程中，至少有三个目标：第一要完成上边给他的计划指令，比如银监会、人民银行的上级联社指令。第二还要养工人，还要有绩效。第三，地方政府多少对它有干预，所以至少有三个目标能完成。
一个案例就是政策从清晰怎么样走道模糊。本来中央要求贷款支农。后来我们发现有两个阶段，一开始是拒不执行。后来干脆这个政策的制定者就变通这样一个目标，所以变通的时候产生了一个选择性的制定，做这个事也产生了选择性的执行。这有两个阶段，第一是拒不执行的阶段。1995年制定的政策说近些年有些挪用拨付基金的现象，要求1994年年末到位的贷款一定要在1995年上半年安排。而且具体制定农信社要加大信贷投入。有时间、有机构，有具体要求，很清晰的政策。但是后来发现很难执行。在不能执行的情况下1997年改变政策，说要整体规模里面不低于10%，但至于农民社谁来做，没有，没有主体，做与不做也没有奖励或惩罚，还是模糊化。98年还是继续模糊化，继续执行不低于10%的政策，谁执行?到2000年就没有了，国有商业银行要加大管理，增加投入，增加多少也不说了。只是虚的要求，只是说要增加投入。再往后干脆不提了，因为支农支不了。到第二阶段，几年以后，三农问题这么重要，尤其是温总理这么重视，又改重视这个事了，所以就制订了涉农贷款两个不低于，活化的增数要不低于全部贷款的增数，活化的增量要保持不低于上面。我们看下面的执行，这是09年制定的政策，08年制定政策。07年的时候涉农贷款的增速和增量都是低于农业贷款的增速和全部贷款的增速，当时的确是低于的，要求完以后08年开始你要什么数据就有什么数据，你说两个不低于，这个数据都是不低于，都是达到这个目标的，怎么达到目标的呢?这是实际的数据，我们要把它区分为农业贷款，农户贷款、短期的农业贷款，还有农户占全部金融机构的比例全都在下降，带所有指标都下降的情况下为什么涉农贷款增加了，满足需求了呢?这与统计指标的调整有关。主要方式就是统计标准模糊，统计虚增。你只要注册在县域的单位，管你干什么的，都是发放涉农贷款的。第二是原来的目标是用途转变，你只有投入农业农村部分才叫支农贷款。第二就是统计数据的模糊化，统计的虚报的现象，统计虚报的金融机构可以扩大，归类为支农的、支小的贷款就行了。我问国农业银行和银监局他们的人员说既然每年既然要累计增加，就是倒贴，你说在上年数据增加5%就增加5%，增加10%就增加10%。累计几年距离实际差距太远，做一次调整。说我们承认错误，前几年由于我们业务人员素质不够，所以我们有些填错了，所以我们今年申请调张，争取调到实际的位置，这为未来几年虚增留下了空间，通过这样的方式你要什么样的有什么样的。我们对这个案例可以做一个小结。一个清晰的政策如果困难就拒不执行。如果是模糊的政策可以变相执行。政策模糊可以选择性制定也可以选择性执行。所以中央十多年来，三农问题这么重要，农业农村的贷款要不断增加，但是为什么咱们一直不能解决这样的问题，以至于咱们要重新考虑新型的合作金融，要发挥咱们农村金融互助组织的作用，是因为上面的口号喊的很响，倾盆大雨，但是到了中间开始和风细雨，毛毛细雨，最后无风无雨，所以我们有些制度就要创新，去改变制度的结构。在政治和行政的张力之下，一方面上面有任务，另外一个行政行情效率，在政治和经济的张力下，政策执行者既要考虑挣钱的需要，又要考虑政治需要，在这个张力下会有三种选择性的投资性行为。所以在中央政府带动下这样的问题解决不了，所以才需要有相互分工互利的补充机制。这个机制缓解选择性资金，选择性执行和多元目标配套我们都建立了体系，但这个主要是分类的、清晰的，加强信息基础的方式需要被理顺过来。这部分内容我就大体上汇报到这里。
我再用两分钟讲一下。最后一页，抛开我研究的具体的内容来稍微地讲一点点，就是与咱们今天的主题稍微相扣的，当前社会最基本的矛盾已经发生了变化。我们知道我们在学习政治的课程里面一直是表述我们中国社会最基本的矛盾是人民群众日益增长的物质文化生活需求与落后的生产力之间的矛盾，实际上这个表述已经过时了，中国的经济总量已经是世界第二，而且在可预期的几年内成为世界第一。咱们蛋糕很大，咱们这几天吃饭，你看我们餐桌上丰富到了以至于我们浪费很多，我们现在问题不是蛋糕不够大，而是蛋糕切得太不均衡了。我们一方面大量浪费粮食，另外还有很多人吃不上饭，所以这个社会上最根本的矛盾已经转化为生产关系的矛盾，而不是生产矛盾。咱们合作金融互助社调节生产关系，所以我们要认识到我们正处在一个新的转折点，切分蛋糕，生产关系是中国社会当前最基本的矛盾。解决这个矛盾的在农村发生基本矛盾的环节，可能是三种机制。一次做就能缓解。农村金融第一位咱们说是改革的总抓手，我也可以稍微演绎一下，说是总抓手，战争年代我们知道核心竞争力是什么?枪杆子，谁能掌握枪杆子谁能掌握政权。但和平年代核心竞争力是什么?是钱袋子，谁能掌握钱袋子谁能掌握核心竞争力。所以农村合作金融意味着咱们农民拿会金融自主权，拿回钱袋子，这是我们办合作金融非常重要的方面，也是缓解中国最基本矛盾——生产关系矛盾最重要的抓手。
第二，农村合作金融具有基础性的地位。在农村金融体系里边政策性，商业性、合作性，这三类的金融机构，三架马车要并行，并且以合作金融为基础，这是东亚的条件下几乎都如此。所以三架马车要靠合作金融做基础，咱们现在是基础不牢。上面的政策性和商业性的金融机构悬浮在空中。
第三是农村合作金融具有先行地位。在农村里面的金融，要把悬浮性的金融安排变成我们昌平老师说的内置型的，社区型的或者再地话的金融形式。在这种情况下才有可能把钱袋子抓到手，把基础打牢。至于在这次论坛上到底是从村社开始起家还是乡镇开始起步呢?我们最后说八个字，我们在乡镇起家的人要向向下扎根，在村社起步的恐怕还要再向上再发展，这样互相学习，而不是仅仅打一个嘴皮子仗，这样我们取长补短，会有发展。谢谢大家!
中国乡村发现网转自：吾谷网
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