张晓山:推动乡村产业振兴的供给侧结构性改革研究

[ 作者:张晓山  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2019-02-04  录入:王惠敏 ]

摘要:本文运用大量的统计数据, 利用经验分析的方法, 从我国主要农产品的供需结构入手, 着力分析了各类农产品当前面临的主要矛盾, 得出以下研究结论:首先, 减少无效供给, 增加有效供给, 解决主要农产品阶段性和局部性过剩是调整农业结构、推进供给侧结构性改革的工作重点。其次, 农产品因最低收购价或临时收储价收购无法顺价出售, 导致我国粮食库存总量创下历史新高, 因此, 调结构的关键是调整农产品的种植结构。再次, 通过配套政策措施使农业生产经营者利益不受损或少受损, 是今后农业供给侧结构性改革的重点和难点。最后, 利用价格信号调整农产品种植结构的市场化导向的价格形成机制改革的方向是正确的, 要继续推进。

要推动乡村产业振兴, 紧紧围绕发展现代农业, 围绕农村一二三产业融合发展, 构建乡村产业体系, 实现产业兴旺, 把产业发展落到促进农民增收上来, 全力以赴消除农村贫困, 推动乡村生活富裕。要发展现代农业, 确保国家粮食安全, 调整优化农业结构, 加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系和推进农业由增产导向转向提质导向, 提高农业创新力、竞争力和全要素生产率, 提高农业质量、效益、整体素质。这段话是针对乡村振兴战略提出的“产业兴旺”四个字的完整阐述。通过深化农业供给侧结构性改革, 促进现代农业发展, 夯实农业基础, 农村的产业兴旺就有了可靠的保障。然而, 由于当前我国农业发展面临多层次的予盾, 要实现产业振兴还有很长的路要走。

一、原有的粮食流通体系和收储制度必须调整和改革

减少无效供给、增加有效供给, 解决主要农产品阶段性和局部性过剩是调整农业结构、推进农业供给侧改革的工作重点。2004年开始出台的最低收购价和临时收储价政策, 其初衷是为了降低农民种粮的风险, 在市场价格低迷时保证农民不至于被迫贱卖粮食。对比最低收购价和临时收储价政策实施的前后效果, 这些政策在当时确实对稳定和增加粮食生产、促进农民追加农业投入起到了积极作用[1]。但是, 当前整体经济形势进入新常态, 农业发展方式的变化已经滞后于发展条件的转变, 在这种背景下, 我国农业生产成本迅速拉升, 最低收购价和临时收储价在很大程度上成为一种托市价, 大宗农产品价格普遍高于国际市场价格, 扭曲了价格信号。

国务院在1996年10月发布的《中国的粮食问题》白皮书指出, 我国粮食 (含薯类、豆类等) 自给比率在正常情况下高于或等于95%, 且净进口量低于国内消费总量的5%。2015年, 全国粮食总产量为62 143.5万吨, 国内年消费的粮食总量约在64 000万—64 500万吨, 供需之间大概有2 000万—2 500万吨的缺口[2], 我国粮食供求基本平衡。但实际上, 2015年进口的粮食为12 477万吨, 达到历史上最高, 其中, 玉米473万吨, 小麦301万吨, 稻谷338万吨, 大豆8 169万吨, 玉米替代品4 236万吨[1]。进口粮食占国内供给的20.1%。

从近几年的数据来看, 基于国内农业生产成本快速攀升, 大宗农产品价格普遍高于国际市场价格, 农产品加工企业倾向于购买进口农产品的事实, 造成了进口入市, 收购入库的现象。政府制定的临时收储价格和农产品最低收购价格逐渐背离市场机制, 扭曲资源配置, 其传递的价格信号与市场规律渐行渐远, 从而引起了供求双方的结构性失衡。以最低收购价或临时收储价收购的农产品无法顺价销售, 导致大量粮食积压在库, 仓储费用和贷款贴息成为财政的沉重负担。我国十几年来一直实行的粮食最低收购价和临时收储价制度走到今天已不能正确地传递市场价格信号, 无法起到调节市场供求的作用。从目前的情况看, 我国粮食安全政策处于改革的瓶颈期, 需要重大调整, 保证种粮农民收入和粮食安全的思路要打开, 政策要创新。以往那种以玉米临时收储价或者稻谷、小麦最低收购价为基础的粮食收储制度和流通体系必须要调整和改革。

二、以玉米收购制度改革为突破口的粮食收储制度改革

玉米生产集中地反映了价格信号扭曲问题。2003—2015年这12年间, 我国粮食产量实现了12年连增, 玉米总产量增加了1.09亿吨, 占整个粮食增长量的57%, 种植总面积提升2.1亿亩, 产量增加造成大量玉米积压在库。

2015年, 世贸组织配额管制的玉米进口量仅为473万吨, 但作为饲料的玉米可以有进口关税很低的替代品。2015年, 我国进口高粱1 070万吨, 大麦1 073万吨, 木薯938万吨, 玉米酒糟DDJS682万吨。产量、库存量和进口量三量齐增, 在玉米生产上表现得尤为突出。可以说, 成也玉米, 败也玉米。

农产品因最低收购价或临时收储价收购无法顺价出售从而积压在库, 导致我国粮食库存总量创下历史新高, 全国粮油仓储企业储存的粮食总量以及简易或露天存储设施中储存的国家政策性粮食总量之巨前所未有。仓储费用和贷款贴息成为财政的沉重负担。2015年, 我国粮油物资储备支出预算总额为2 372.98亿元, 执行数为2 600.84亿元, 执行数占预算数的109.6%。农业供给侧结构性改革的重点首当其冲的便是玉米生产, 削减籽粒玉米种植面积势在必行。

2016年3月28日, 国家发展改革委员会会同农业部、财政部、农业发展银行和粮食局等多个部门召开了新闻发布会, 公布了当年玉米收储制度的改革内容。在东北三省和内蒙古自治区, 玉米的临时收储制度正式取消, 取代为市场化收购加补贴的新政策, 也就是价补分离制度。玉米价格由市场决定, 生产者出售玉米随行就市, 各类市场主体收购玉米自主入市。同时建立玉米生产者补贴制度, 对东北三省和内蒙古自治区的生产者给予一定的财政补贴, 以保持优势产区的玉米种植收益基本稳定。2016年6月20日, 报经国务院同意, 财政部会同有关部门印发了《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》, 决定在东北三省和内蒙古自治区建立玉米生产者补贴制度。根据国务院有关决定, 中央财政将一定数额的补贴资金拨付至省级财政, 并赋予地方自主权, 由各省份制定具体的补贴实施方案, 确定本省份的补贴范围、补贴对象、补贴依据和补贴标准等。2017年2月6日, 在国新办就一号文件情况举行的发布会上, 中央农村工作领导小组副主任韩俊在答记者问时指出, 中央财政给东北三省和内蒙古自治区下达了390亿元的补贴资金。依照该补贴, 如果按2014年的播种面积计算, 每亩平均补贴170元, 如果按照平均亩产折算, 每千克玉米平均补贴0.1元。

“镰刀弯”区域是玉米价格机制调整的重点区域, 这一区域包括东北三省的黑龙江、吉林和辽宁以及内蒙古自治区、河北和山西等13个省份的部分地区。农业部的数据显示, 该区域2015年的玉米播种面积与2005年相比增加了7 000万亩以上, 总面积已达1.56亿亩, 成为过去10年间玉米种植发展最快、播种面积增幅最大的地区, 且该地区还存在部分玉米非优势产区。但是, 这些地区并未全部得到财政补贴的支持。2016年, 财政补贴总额达到390亿元, 按照标准, 每亩玉米平均享受170元的补贴, 东北三省和内蒙古自治区这四个省份通过价补分离政策享受到财政补贴的玉米种植面积为2.3亿亩以上, 但全国仍存在3.2亿亩以上的玉米种植者未能享有财政补贴。

国家统计局统计报告显示, 2015年, 谷物的总播种面积为14.35亿亩, 其中, 玉米播种面积达5.7175亿亩, 占谷物播种面积的39.86%;产量达22 458.00万吨, 占谷物总产量的39.20%。2016年, 玉米播种面积达5.5140亿亩, 产量达21 955.40万吨。与2015年相比, 玉米播种面积下降2 035万亩, 减少了3.56%;产量削减了502.6万吨, 下降2.24%。2017年, 玉米播种面积为5.3175亿亩, 比上年又减少1 980万亩, 占当年谷物播种面积13.94亿亩的38.15%;玉米产量21 589万吨, 比上年减产1.7%, 占当年谷物总产量56 455万吨的38.2%[3]。因为玉米临时收储制度被取消, 2016年, 玉米的国内价格大幅下降, 已经基本接近进口价格。调查数据显示, 2016年, 玉米湿粮价为0.25元/千克, 13%标准含水量的价格为0.35元/千克, 而玉米临时收储价最高时达到0.56元/千克, 2015年, 收储价也为0.55元/千克。尽管这样, 2016年玉米临储量仍在2.3亿吨以上。

如何依托市场化的改革方向来推进粮食储备的去库存进程成为政府部门急需应对的工作。2016年, 有关部门采取定向销售和划转为一次性储备等多种方式加快临储玉米的去库存工作:一是启动超期及席穴囤储存玉米等定向销售给加工企业, 销售底价综合考虑维护市场稳定、促进加工业发展、南北方市场及运输差价等因素确定, 支持酒精、饲料和淀粉等加工企业发展。二是将部分临储玉米划转为国家一次性储备, 由中储粮总公司负责轮换实现新陈置换。三是竞价拍卖销售稻谷和小麦。

2018年“两会”期间, 农业部领导在谈到玉米价格改革时指出:“2016年我国已经取消了玉米的临时收储政策, 通过市场定价、价补分离, 建立了玉米价格形成机制和对生产者的补贴制度。玉米收储政策的改革效果非常明显, 释放了库存, 激活了市场, 减少了进口, 带动了加工。事实说明, 改革的举措既是一举多得, 也是大势所趋。”

三、稻谷和小麦最低收购价政策也相继进行了调整

稻谷和小麦的收购制度改革在玉米收购制度改革后也必然会提上日程。从长期看, 稻谷和小麦最低收购价政策也会以市场为导向, 进行市场化的农产品价格形成机制改革。

2016年早籼稻收购价格比2015年每50千克下调2元, 可以算是试水。2017年2月17日, 国家发展和改革委员会公布了2017年生产的早籼稻 (三等, 下同) 、中晚籼稻和粳稻最低收购价格, 依次为每千克2.6元、2.72元和3.0元。每个种类的收购价分别比2016年下调了0.0015元、0.01元和0.025元每千克。在某种程度上, 最低收购价和临时收储价可以起到一定的风向标作用, 因为它们可以看做是一种托市价。例如, 稻谷的市场价很有可能随其最低收购价的下降而下降。2016年, 我国稻谷全年的总产量达20 693.4万吨, 在全国谷物总产量中占比为36.6%, 在全国粮食总产量中占比为33.6%。到了2017年, 早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价格继续下调, 依次达到每千克2.4元、2.52元和2.6元, 分别比2016年下调0.2元、0.2元和0.4元每千克。政府引导农户根据市场需求变化适当调减水稻面积。各地区根据不同稻谷种类实施压减工作, 长江流域重点调减双季稻产区籼稻面积, 东北地区重点调减寒地低产区粳稻面积, 争取将水稻总面积调减1 000万亩以上[1]。

我国小麦的最低收购价则出现了先升后降的态势。小麦最低收购价自2006年开始一直持续上涨, 到2014年, 达到了0.59元/千克的历史最高点, 这一历史高价维持到2017年都未曾改变。2018年, 我国小麦托市政策实施以来首次出现小麦价格下调。经国务院批准, 三等小麦的最低收购价每千克降价0.015元, 每千克为2.3元。

玉米临时收储制度的取消以及小麦和稻谷等最低收购价的调整, 标志着我国在确保粮食安全以及使务农生产经营者物质利益不受损或尽量少受损的前提下, 农业供给侧结构性改革不断深化。

一是主要农产品价格形成机制改革不断深化, 农产品价格正在恢复其作为调节市场供求的基本信号。二是政府相关部门通过价格信号来引导农民调整农业种植结构, 解决了部分农产品的阶段性过剩和局部过剩问题, 部分农产品增加有效供给和削减无效供给工作已经取得了一定的进展。

朱新华[4]认为, 保证农民种粮不亏本是托市收购政策的出台本旨, 最低收购价在早些年间往往成为最高价, 这并不符合该政策的本旨, 最终导致粮食库存积压现象严重, 只能通过价格杠杆进行调节, 减少存量, 抑制增量。而2018年稻谷最低收购价基本降到稻谷生产的成本线, 下调幅度较大, 目前来看已经回归到政策的本意。稻谷与