董慰等:面向村民自治的精准扶贫规划机制与引导模式

[ 作者:董慰 陈莹 董禹   文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2019-01-23  录入:王惠敏 ]

当前,我国已进入精准扶贫攻坚阶段。在实现全部贫困户脱贫目标的最后阶段,指向农村自我“造血”能力的村民自治能力成为政府和学术界关注的重点。在这个过程中,城乡规划因其综合性和持续性,成为培育村民自治能力的重要手段。

文章梳理了村民自治规划的相关理论与实践,明确了城乡规划在扶贫道路上的工作重点,并针对国内在村民自治的扶贫规划实践中出现的问题,归纳提出了面向村民自治的“启发”“同步”“自治”3个扶贫阶段,构建了相应的作用机制,进一步建立了“需求—资源—平台”的精准引导模式,形成了陪伴为主、资源精准引导及多元组织综合参与的规划引导策略。

一、背景解析:精准扶贫、村民自治与城乡规划

扶贫规划是解决民生问题、打赢扶贫攻坚战的基本保证,涉及生态环境建设、基础设施服务保障、产业升级利用和科学监督管理等内容。

改革开放以来,中国的扶贫规划取得了很大的突破,扶贫规划的思路、主体及各扶贫主体的权利也在不断调整,城乡规划和规划师在其中的地位与作用发生了转变。

(一)国家扶贫思路发生转变

改革开放以来,中国经历了长达40 年的扶贫规划历程。从 1978 年底中央工作会议和中共十一届三中全会提出“让一部分人、一部分地区先富裕起来,最终达到共同富裕”的共同富裕宣言,到党的“十八大”以来,精准扶贫、精准脱贫成为扶贫开发的基本方略,我国的扶贫规划思路经历了从区域扶贫向精准扶贫的转变。

现阶段剩余的贫困人口呈现出分散布局的特点,这些贫困人口没有从以往的区域扶贫规划中获得与其他人一样的利益,使得初期以贫困区域为单元进行的扶贫规划难以覆盖全部贫困人口,难以实现 2020 年所有贫困人口全部脱贫的目标。

相关学者也指出,在没有精确地瞄准贫困户的情况下,区域扶贫开发会加剧贫困区域内富人收益多、穷人收益少的不平等现象,加剧收入差距。

从区域扶贫转向精准扶贫,瞄准真正贫困的个体进行有针对性的扶贫规划成为现阶段扶贫攻坚与规划统筹的必然选择。

在此背景下,针对贫困户个体,习近平总书记提出了“扶贫先扶志”“扶贫必扶智”的扶贫新论断,致力于改“输血”为“造血”,培养贫困村民的自主自治能力,发挥村民在扶贫规划中的主体力量,形成永续的发展模式。

(二)村民自治在精准扶贫规划中的深化探索

不同于城市,农村社会是一种基于熟人关系的社会结构,其治理方式、生产生活、文化教育等方面都与城镇有着很大的不同。农村规划更应该以村民为主体,鼓励村民的参与。而农村自治组织作为其中最基层的组织,是村民参与规划、表达意愿的最直接途径。

2017年党的“十九大”提出,要加强农村的基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。村民自治成为基层民众在治理过程中探索出来的最有效的模式。

精准扶贫规划是在乡村治理基础上进行的更加精细、更加有针对性的规划方式,需要深入贫困户内部,了解和掌握贫困个体、家庭的基本情况,精准把握贫困原因和贫困对象,以期做到扶持的精和准。

可以看出,在此过程中,村民的参与至关重要,村民自治作为一种以村民为主体的治理方式,能够立足于村民生活,发现问题并寻求原因,成为精准扶贫规划发展的内生动力。

在此背景下,村民自治组织应将“选人”功能转变为“议事”功能,充分发挥村民内在的主动力量,使精准扶贫规划更有效地进行。

然而,由于村民在文化教育与专业领域上的差异,往往会导致村民对精准扶贫规划的认识不足,出现了自治组织扶贫动力和规划能力不足等问题,不能有效实施精准扶贫规划。

换句话说,村民的态度和能力决定了村民自治的质量。城乡规划如何面向村民自治,引导精准扶贫规划,提升自治组织的内在能力,实现精准扶贫规划,成为扶贫攻坚规划的重要议题。

(三)城乡规划在村民自治规划中的特点转变

面对扶贫攻坚的重大任务,城乡规划作为综合指导地区建设的公共政策,应充分发挥其对贫困地区建设的引领作用,根据实际情况做出相应的转变。

首先,在精准扶贫开发中,由于村民和自治组织的非专业性特点,城乡规划应具有很强的综合指导作用以带动扶贫规划的进行。

新版的《城市规划编制办法》指出,“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”,这表明我国城市规划所关注的问题不应单单只限于物质形态方面,更要向综合的公共政策的统筹发展方向转变。

其次,实现从项目推动向规划引导的规划模式转变。表现为城乡规划与自治组织进行直接对接,提供定制服务,突出过程化服务,建立从规划编制、规划调研到规划实施全程跟踪引导的规划机制,发挥城乡规划在精准扶贫中的引导作用。

最后,由政府主导的自上而下的扶贫规划方式向以村民视角为基础的自下而上的扶贫规划方式转变。由政府进行控制发展的自上而下的意志表达难以契合基层的实际情况,导致一些主体对象对其产生负面影响,扶贫工作就不能顺利展开,扶贫规划的模式开始发生转变。

基于村民自治的精准扶贫规划是以村民视角为基础的自下而上的扶贫规划方式,是基于村民本身意愿和利益需求进行的自我改善、自我发展与自我提升,有助于从深层次了解村民的实际需求和期望,解决自上而下规划中可能出现的问题,推动精准扶贫规划的顺利进行。

二 、理论构建:面向村民自治的精准扶贫规划机制

(一)相关理论与实践研究及存在问题

1.村民自治规划的理论与实践

村民自治是一种以村民为主体的治理方式,是中国农村的一项基本管理制度。其概念缘起于改革开放后,民主意识的崛起促使其从乡绅、族长等主导向基层村民主导转变。

针对政府等精英主导的规划出现的弊端,城乡规划由规划师主导的专业化模式向社区和民众共同参与的模式转变,认为公众应当在城乡规划过程中处于主导地位;同时,提出了以公众参与为核心,推动社区自治发展的“共同缔造工作坊”新模式。

在农村规划中,公众参与的最高要求就是村民自治。在这一领域,不同国家和地区的学者与实践家进行了探索。

在国内,王鹰翅等人提出了政府服务引导、村民参与决策、规划师从村民意愿出发制定和实施方案的村民自治规划路径,并在广州市开展乡村示范村庄的规划实践,形成了村民全程参与决策的乡村规划过程。

此外,河北省曲周县小弟八村的村庄整治、厦门市海沧区美丽乡村规划、曹家村灾后重建项目等规划实践也初步表明本地村民参与自治的乡村规划建设有利于降低规划风险,提升规划的有效性。

20 世纪 90 年代,台湾地区形成了多种村民参与的规划模式,其多以村民为主,政府作为协调机构平衡多方主体的利益,社会组织共同参与规划决策,并在规划制定过程中引导村民建立自主发展的意识,这种规划形式取得了很大的成效 。

韩国推行政府引导、专家学者参与的方式来激发乡村社区的自主性,注重居民自主改造的乡村社会治理过程,通过对资源的挖掘、创建各主体之间的协作关系来调动居民的积极性,促进社区更好的发展;

在此基础上倡导终身学习型的社区改造措施,用以提升村民自治的意识与能力,将乡村社区规划由政府主导的村民动员型转变为协同发展的村民主导型。

日本谷中地区强调社区规划中的基层性与自发性,注重社区居民参与意识与参与兴趣的培养,并建立教育工作坊,形成可持续的传承机制。

2.国内村民自治的扶贫规划实践与问题

近年来,随着扶贫规划的深入,各地出现了诸多乡村村民自治导向的扶贫规划实践,如广东省连南县连水镇三排村扶贫规划、贵州毕节市扶贫规划等。这些实践都强化村民在扶贫规划过程中的参与强度和自治能力,也取得了初步成效。

但是,从2011年苏南常熟地区进行的一项村民参与农村规划认知与意愿的调查发现 , “认为规划是村委会的事”和“看不懂规划的图件和文字”是村民不愿意参与农村规划的最主要原因。

另一项针对浙江省某村庄的调查显示,村干部认为规划只是挂在墙上的图纸,“村民什么都不懂,不能听他们的”。

此外,规划师在扶贫规划中大多站在主导地位对村民进行俯视观察,对村民了解不够,给予村民的决定权较少。

概括来讲,当前面向村民自治的扶贫规划还存在以下问题:

①村民自我的组织建设能力不足;

②村民规划自治的权利较弱;

③村民在规划参与中仍处在被动参与阶段,村民参与规划的热情不足;

④村干部领导的自治组织形式单一、能力不足,对村民需求了解不够;

⑤规划工作者的扶贫制度不完善,没有真正融入村民。

由此可见,政府等上层机构引导的村民自治不能适应当前农村发展的现状,需规划师等能够更加深入村民内部的组织团队进行直接的沟通与引导。

(二)面向村民自治的精准扶贫规划阶段

在上文分析的基础上,笔者将面向村民自治的精准扶贫规划过程进一步归纳为 3 个阶段 ( 图 1):

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“启发” — 改变村民的思想,提高村民参与积极性;

“同步” — 与村民一起,发现问题并探究原因,引导村民进行扶贫规划;

“自治” — 村民独立发现问题并解决问题,实现终身学习受益的规划终极目标。

这三个阶段的本质都是以村民为主体,站在村民的视角深入引导扶贫规划的实施。

(1)“启发”阶段。

对农村而言,落后的经济条件限制了村民社会、文化和生活水平的发展。加之城镇化和工业化的快速发展,我国农村的“空心化”问题日益严重,青壮年人才大量流失,导致农村的常住民文化素质水平低、思想观念保守,更关心如何在短期内获取更实际的经济补助,对扶贫规划的参与积极性不高、参与能力不足,使得自治组织的民主参与沦为一种单纯的“形式”参与,没有实际的实践效果。这种情况导致扶贫规划从制定到落地实施都与真正的扶贫需求有很大的差距。

基于此,精准扶贫规划的第一阶段应从改变村民的态度出发,从思想上发生转变,向村民传递新的发展理念,帮助村民树立精准扶贫的信心,让村民能够自发地进行合作,积极地参与到扶贫规划中。

(2)“同步”阶段。

由于村民没有相关的专业知识与扶贫规划的经验,村民自治的精准扶贫规划的第二阶段需要专业人员与村民一起合作策划。

由规划师等专业人员深入村民内部,运用沟通交流的方式与村民建立伙伴关系,了解村庄的资源特征,与村民一起寻找扶贫规划的切入点,引导村民参与规划,提出规划建议,帮助地方村民寻找落实扶贫规划的手段。

“同步”阶段也是整个扶贫规划最主要的阶段,其耗时最长,是能否成功进行精准扶贫的关键。同时,也起到承上启下的作用,是实现“授人以渔”的关键一步。

良好的陪伴引导能够帮助村民建立自信心并积累经验,培育自主能力,有利于第三阶段的发展。

(3)“自治”阶段。

这一阶段强调的是农村精准扶贫规划的自主性价值。在专业人员长时间的引导带领作用下,村民积累了很多经验,锻炼了自己解决问题的能力。故能够依靠这种经验和能力独立解决问题,是村民参与精准扶贫规划的最高追求。

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主要过程为:村民自己主动发现问题,并成立讨论小组进行决策商议;将扶贫改进意见反馈给自治组织及专业技术人员;由专业技术人员进行可行性评估并与村民进行互动沟通交流,由村委会等自治组织实施。

这种“自治”的扶贫阶段能够有效适应扶贫规划的动态发展,缩短策略制定的过程,使扶贫规划更有效率、更有针对性,成为真正的指向持续的规划。

(三)面向村民自治的精准扶贫规划作用机制

根据上文分析可以看出,有效的面向村民自治的精准扶贫规划应从传统的以村委会等自治组织为主体的规划,转向以村民为主体进行的扶贫规划,规划师等专家团队深入村民内部,陪伴引导村民参与规划决策,其他自治组织作为为村民服务的机构或中坚力量,共同组成扶贫规划的作用体系。其作用机制从扶贫规划的参与主体、规划过程和预期结果3个角度来分析(图2)。

参与主体包括政府、自治组织、规划师、村民和贫困户。首先,政府应提供政策和资金支持;其次,多种乡村自治组织应给予村民更多的自主权,并提供支撑手段。

这里的自治组织是基于村民利益形成的组织机构,来源于村民和贫困户,是整个扶贫规划的中坚力量。

在扶贫规划前期,他们获得政府在扶贫方面的政策支持,并帮助政府搭建沟通平台,为贫困村民争取最大利益的政策支持;向规划师反馈政府的意见并介绍村民情况,使规划师能够更有针对性地进行后期的沟通规划;同时,对村民进行宣传和协调,提供形式与政策分析。

在扶贫规划设计阶段,规划师协助自治组织进行专业性的介入参与,通过与村民进行解释、沟通、陪伴,取得扶持对象的信任并深入了解其行为特征,收集需求意见,协调多元诉求,提高村民的参与意识和参与度;

在汇总规划诉求问题后,将规划意见和村民意愿反馈给自治组织;自治组织接受方案解析并根据自身情况进一步反馈建议,形成循序渐进、有针对性的扶贫规划设计过程。

总体而言,就是在村民、规划师、自治组织三者的不断沟通中明确村民的需求与贫困原因,合理利用现有的资源条件,有针对性地制定扶贫规划方案,进行物质空间、公共政策等综合规划。

三、规划策略:面向村民自治的精准引导模式

基于以上阶段过程与作用机制的分析,面向村民自治的扶贫规划应以引导与陪伴的方式展开,遵循“需求—资源—平台”的精准引导模式(图3),强调村民在规划过程中的参与性;

通过规划师全方位陪伴村民的生产生活,挖掘村民的需求,确定资源与扶贫模式类型,适当引入多元组织协助扶贫规划的制定与实施,主要包括以陪伴为主的规划方式、资源的精准引导及多元组织的综合参与。

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(一)以陪伴为主的规划方式精准引导需求定位

面向村民自治的精准扶贫规划应以村民的需求为出发点,通过陪伴方式挖掘村民真正的需求,用以指导扶贫规划策略的制定。

在传统的规划设计实施过程中,规划师站在较高的层面进行规划设计,难以解决基层的根本问题。而成立村民规划咨询小组等村民自治组织,加强专业人员与村民的沟通,能够增强村民参与规划的意识和能力。

所以,以村民自治为主的扶贫规划,要求将规划师的参与转变为一种沟通、协调的过程。规划师作为整个过程的协调者,引导人们进行提议、讨论与协商,并通过真诚地倾听村民的诉求、生动地讲解政策规划,制定出易于理解的扶贫规划策略。

在此现实背景下,规划师作为技术帮扶主体和农村外来人员,应从“主导”的规划方式转向“陪伴”的规划方式,将陪伴的理念渗透到扶贫规划的各个阶段,引导村民参与扶贫规划,准确定位贫困原因和需求,为后期的规划策略的制定打下基础。

具体而言,在“启发”阶段,以陪伴为主的规划应达到转变村民思想、鼓励村民积极参与的目标。

这首先就需要规划师主动融入农村生活,将自己看作新的村民,换位思考村民生活中存在的贫困问题。在切身体会过程中与村民进行深入的沟通与交流,培植出一种村民信任的伙伴关系。

其次,赋予村民规划初期的知情权,让村民了解更多相关的政策和可获取的利益。经过两种规划方式的转变,有助于村民敞开心扉,积极主动地配合扶贫规划的实施,为后期扶贫规划的需求定位及策略制定打下基础。

在“同步”阶段,以自治为本的精准扶贫规划是村民与规划师达成共识并同心协力实施规划的过程,强调“以智扶志”,改“输血”为“造血”,培育村民的自主能力。

在扶贫规划设计过程中,规划师要融入村民中,搭建规划师、村民与自治组织等多主体之间相互交流的平台,在相互交流的过程中对农村需要扶持的目标主体进行精准识别与定位,在与村民的良好互动中明确扶贫的真正需求。

在精准的扶贫需求定位基础上,赋予村民建议权,鼓励村民发声,促进规划师与村民及自治组织彼此之间在需求差异上的沟通、讨论,进而在精准扶贫的发展路径上达成共识。

这个阶段也是整个“陪伴式”规划的重点,需要规划师发挥技术专长,利用生动易懂的图示语言与村民进行直接的沟通交流,这亦关系到整个扶贫规划的成败,是村民和规划师共同决策的过程。

在“自治”阶段,以陪伴为主的规划主要体现在规划师作为村民意见的倾听者和存在问题的提出者。

经历了“同步”阶段的陪伴过程后,村民已经具备了一定的规划经验和基本的规划专业知识,具备自己发现问题并提出解决措施的能力。

所以在进行扶贫规划时,应赋予村民相应的决策权和监督权,在陪伴的过程中规划师由规划方案的讲述者转变为规划策略的倾听者,倾听村民的想法并提出更加专业的建议;

规划师在倾听的过程中掌握当前阶段扶贫需要解决的根本问题和村民的根本需求,在村民自治组织讨论得出的规划意愿的基础上,帮助村民分析讨论问题,给予村民最优的扶贫规划方式。

(二)资源精准引导规划实施

在确定村民扶贫需求的基础上,扶贫模式与资源类型是否能有效解决问题,对于扶贫规划的成功与否起到很大作用。

只有采取适当的规划模式、设置符合乡村发展现状与发展特色的资源项目,才能最有效地实施扶贫规划。

基于此,笔者归纳梳理了近年来各地的精准扶贫规划模式(表1),试图探索空间资源与扶贫规划模式的发展规律。具体可以将其归纳为基本保障型、产业提升型和技术创新型三大类型(图4)。

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基本保障型包括基础设施扶贫、教育扶贫中的基本素质教育扶贫、搬迁扶贫、就业扶贫及金融扶贫,保证村民的基本发展能力,是村民生活的基础;

产业提升型包括产业扶贫和旅游扶贫,体现了扶贫规划的地域特色与独特性,是村民自主生产获益的根本保障;

技术创新型包括电子商务扶贫、教育扶贫中的专业技能培训和科技扶贫,是实现“授人以渔”的重要方式,能够提升村民获益的效率。

从实践可以看出,除了基本的保障外,农村的扶贫规划主要以产业扶贫为基础,以产业带动整个村庄的发展,并运用其他扶贫方式,提升扶贫的质量与效率。

故面向村民自治的精准扶贫规划应在保障村民基本生活条件的基础上,根据村民需求与地区特色,精准挖掘当地的发展资源,带动产业的发展,并融合运用多种扶贫模式,实现扶贫效率的最大化。

具体包括以下规划策略:

(1) 扶贫资源的精准挖掘与利用。

乡村的产业发展只有结合原生的特色资源才能具有强大的生命力与持久性,才能使贫困户得到永久可持续的利益保证。只有精准把握当地的资源特色,才能制定出最适合贫困户脱贫发展的规划方式。

因此,在确定贫困需求的基础上,首先扶贫规划应依托规划师的深入沟通、了解与观察,精确把握农村的空间与资源特征,瞄准并激活特色资源要素,将其进行分门别类,寻找最佳的发展方式。

其次,以农业为基础建立产业链系统,在保障基本农业生产的基础上,拓展农业功能、培育农业特色品牌,生成新的产业模式和贫困户的发展功能。

最后,培育新型的产业经营体系,发展家庭农场、农业发展合作社及旅游发展合作社等新型的经营主体,强化农户与各产业收益之间的联系,实现脱贫致富。

(2)多种扶贫模式的精准融合。

不同的扶贫模式可能衍生出不同的规划方式与引导途径,单一的模式很难发挥出最优的效果。

在资源的精准定位与利用的基础上,还应统筹把握符合资源发展传播的最有效途径,做到多种扶贫模式的融合发展,包括产业、资源、政策和技术。

农村是以产业生产为基础的自治团体,应依托产业资源,实行产业扶贫模式,强调三次产业的融合,推动农业与旅游业发展的深度融合;

突出资源的整合,避免造成资源的浪费,集中打造农村教育、医疗等基础保障设施,实施基本保障扶贫模式;

强化政策的结合,整合异地搬迁、就业、投融资等新的扶贫政策;

提供技术的支持,顺应“互联网 +”的新型发展趋势,实行电商扶贫模式,将其与产业扶贫模式相结合,解决因交通不便等带来的产业发展困难等问题,增加宣传、传播和销售的途径,并开展技术培训等提升村民自治生存的能力。

有效的精准扶贫规划应结合自身的特点与需求,精准地选择多种扶贫模式,实现产业、资源、政策和技术方面的需求。

(三)搭建平台引导多元组织参与

当今社会正趋于形成多元组织参与的协作规划形式,社会多元组织的参与有利于解决多种诉求,丰富民众参与形式,是基层社区治理的关键一步。如何提高多元协作规划的质量与效率是社区发展的重点。

农村扶贫规划中的村民自治也不是说只有村民自己参与,村民是整个规划的主要参与者和决策者,但是还需要社会多元组织的协作参与,帮助当地村民掌握专业技术,提出发展建议等,使规划策略更加全面,实施过程更加顺利。

基于此,在明确扶贫需求、开发资源与扶贫模式的基础上,倡导多元组织参与,加入社会组织、地方自愿团体等,以推进扶贫规划的最优实施(图5)。

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(1) 搭建多方协作的技术平台,引导多元组织参与。

城乡规划统筹各方,有针对性地搭建技术平台,精准投放项目资金,建立其他组织与村民自治组织的协调共建机制,将精准扶贫的城乡规划转换成一个沟通村民、政府、社会多元组织的协作平台。

在村民自治参与决策的基础上,以多方协作的技术平台开放公众参与渠道,号召社会人才团队组成规划决策研讨会、技术培训工作坊、爱心基金供给社等社会多元组织,对村民的决策进行建议或给予村民资金和技术方面的帮助,并将这种组织力量或组织建议反馈给村民,根据其意愿进行选择并提出新一轮的建议,再一次借助技术平台将新的实施方案传达给社会多元组织并进行反馈与帮助。在这种动态的循环参与过程中确定最终的规划决策和实施方案。

(2) 强化管理机制,保证村民的主体地位。

多元组织参与过程中,参与主体仍是村民,由村民选择决定多元组织的反馈建议与帮扶措施。

故应实行长效的管理机制,在增强农村扶贫社会多元组织参与的同时,明确划分多元组织的参与边界和参与权利,避免出现社会组织等其他组织赋权过大、侵占村民权利的现象。

落实动态的管理系统,对各个参与组织的权利管辖范围进行实时监控,并建立动态考核制度,用以考察扶贫效果和村民的参与程度,保证村民的主体地位。

四、 结语

当前中国正处于扶贫攻坚的关键时期,发挥村民主体作用是保证扶贫工作精准进行的关键。但现阶段,该领域的规划理论不足以支撑实践的进行,如何提升村民的参与质量和参与效率是面向村民自治的精准扶贫规划急需解决的问题。

基于此,本文从村民自治的视角对精准扶贫规划理论及方法进行了研究补充:

一是从精准扶贫、村民自治和城乡规划的相互关系出发,明确城乡规划在这一领域发挥的作用;

二是基于村民自治规划的理论实践与问题,对面向村民自治的扶贫规划理论进行构建,明确其阶段过程与作用机制;

三是为实现所构建出的理论框架提出相应的规划策略。三者相互衔接,共同形成了新的扶贫规划理论与实践框架。

然而,本文虽搭建了村民自治的扶贫规划框架,但主要集中在规划设计实施过程,探讨鼓励村民积极参与并协调多元组织完善规划策略的机制,尚未对后期的实施评价和监督管理进行深入研究。

未来应重点关注村民自治的扶贫规划机制的优化、实施效果评价等方面,逐步丰富与完善该领域的理论,并进一步推广到城镇社区层面,为其提供相关理论参考。

作者简介:董慰 哈尔滨工业大学建筑学院、寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室副教授。董禹 哈尔滨工业大学建筑学院、寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室副教授。陈莹 哈尔滨工业大学建筑学院硕士研究生。


中国乡村发现网转自:规划师杂志


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