李强:就近城镇化与就地城镇化

[ 作者:李强  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2019-01-23  录入:王惠敏 ]

摘要:基于我国在城市化过程中出现的制度不包容、群体不包容和资源配置不包容等问题,提出就近、就地城镇化的解决思路。首先,阐述了就近城镇化和就地城镇化的概念和类型,其次,通过分析就近、就地城镇化的地方实践,总结各地的模式创新,最后,提出就近、就地城镇化与大城市吸纳人口的异地城镇化模式相互补充、缺一不可,就近、就地城镇化是城乡统筹建设的重要结点,是城乡融合战略得以实现的基础。

这次会议的主题“美好人居与包容性城镇化”给我很大启发。先谈一下我对这个会议主题的一些想法,“就近就地城镇化”实质也是在讲如何促进城镇化的包容性。

1、城镇化的包容性特征

改革开放40年,我们看到了中国城市的快速发展。40年前中国的发展起源于农村两个很重要的政策,一个是把种地的权力还给了农民,叫承包责任制,第二个政策就是包容性城镇化,就是农民可以进城工作了,在此之前,农民不能自由进城工作,我们知道经济资源在城市,改革以前农民获得不了城市的经济资源。允许农民自由进城劳动后,马上自由市场、菜市场就发展起来了,农民可以到城里卖东西,一下子就获得了资源。所以,改革开放的一个很重要的包容性政策就是让农民进城。但是很可惜,虽然最初起点是包容性的,40年来城镇化过程中的一些体制、制度、要素是不包容,有三个方面比较突出。

第一,最尖锐的问题是制度的不包容。城乡二元结构,比如农民的人均年纯收入低于3000元被划为贫困,平均一个月只有200多块钱;而北京的贫困线大约一个月1000多元/人;再比如劳保、养老金、医疗,很多制度城乡都不能互相兼容、包容。

第二,群体的不包容。到现在为止,北京常住人口约2400万,其中1200万是有户籍的,另一半是非北京户籍人口,很多资源包括教育都不能享受,他们从事很重要的服务劳动,但是又知道自己无法在这儿呆下去,从根本上看,他们不会认同这个城市,也很难为这个城市真正负责。从长远看,到2035年、2050年总应该把这个问题解决好,一个强大的社会主义现代化强国不应存在两种户籍这样的局面。

第三,资源配置的不包容。城市分布不均衡,绝大部分资源配置到很少数的城市,我在《中国社会分层的四个世界》文章中指出,特大城市和小城市之间的差距日渐增大,老百姓说所的一线、二线、三线、四线的概念不是我们学界创造的,而是房地产业创造的,却真实形容了中国的整个社会,一线的北、上、广、深,聚集的资源程度极高,中小城市发展比较艰难。

那么怎么通过就近就地城镇化来实现一些制度上、群体融入上的、资源配置上的创新?我们的城镇化讨论,早年比较恐惧大城市、建议发展小城镇。19大报告指出,“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。”就近城镇化与就地城镇化的思路,与上述城市群为主体的大中小城市协调发展的格局是一致的。

2、什么是就近城镇化与就地城镇化?

2.1“就近城镇化”

就近城镇化的反面是异地城镇化,农村人口不是远距离迁徙,而是近距离迁移到家乡附近的市镇,主要界定为以地级市和县级城镇为核心的城镇化。另外,从中国的地理特点来看,地级市和县级行政单位,不仅在地域文化上具有相似性,同时随着交通机动化的发展也在通勤距离范围以内。从中国的县域来看,县确实是中国历史文化的一个重要节点,老百姓你问他哪里人,一般他认同的是自己所在的县。

2.2“就地城镇化”

就地城镇化强调农村的就地改造,农民在世代居住的乡村完成了生产方式、生活方式、权利权益等的城镇化、现代化的转型。但是我再次强调,就地是有条件的,不是说农民上楼就是就地,强迫农民上楼那是很可怕的。就地城镇化需要具备一系列的条件,不具备这些条件的地方就不能搞就地城镇化。

我们国家的特点是,县是我国经济、社会、政治、文化等功能比较完备的行政区划单元。目前,全国共有县级行政区划2850个,其中361个县级市,1566个县,我国人口大部分分布于县域范围。县域内特色经济发展凸显,能在区域内形成核心竞争力。发展县域不但经济成本低,制度阻力小,也易于人口集聚后的社会融合。

县域能够聚集人口达到一定规模(约50万),我们调查研究发现,从流动人口的意愿来看,他们也希望去有一定规模的人口聚集地。地级市和县城对于农民有很强的吸引力,特别是对年青一代的80后、90后、00后的农民工及其孩子,他们不愿意到规模太小的小城镇定居。

3、就近城镇化与就地城镇化的模式

就近城镇化有三种模式:一、通过发展县域经济实现农业人口就近城镇化;二、强镇崛起带动农业人口就近城镇化;三、以地县市为单位推进全域的城乡统筹、城乡融合、城乡一体化和就近城镇化。

就地城镇化也有三种模式:一、大城市近郊乡村的城镇化;二、地方精英带动的村庄城镇化;三、外部资源注入的乡村城镇化。第一种最简单,比如北京市吞并近郊的乡村是最常见的,这也需要依靠制度创新,采取一种新的城乡统筹的体制;第二种地方精英带动,比如华西村、刘庄、北京韩村河、蔡家洼等;第三种是外部资金注入式的。

村庄实现就地城镇化的动力因素包括产业培育和就业结构的转变、土地的资本化、地方精英的资源整合作用、交通机动化的影响以及农民返乡意愿等。我要再次强调:就地城镇化是在具备诸多因素和条件下实现的,如果不具备这些因素和条件,而人为地推动村庄改造、村民上楼、造城运动,这样的作法是错误的。

4、就近、就地城镇化的地方实践

就地城镇化的案例中,德阳是城乡一体化做得比较好的,尤其是产业链条。现在德阳是我国玫瑰最大的生产基地,玫瑰是化妆品的重要原料,从种植到加工整个生产链条把城市和农村连接成一体,这方面做得比较突出。

4.1  四川省德阳市

2007年,德阳、自贡、广元被确定四川省统筹城乡经济社会发展综合配套改革试点市。其中,德阳经济最为发达,距离成都仅41km,农业生产条件优越,工业发达。“一中心三片区”,即一个中心城市,5个次中心城市、10个区域重点镇、70个一般镇、700多个农村新型社区。德阳农民户籍规模接近290万人,农民人均耕地面积不足1亩。目前已经有60万左右农民进入城镇,未来仍有大量农民需要向城镇转移。

德阳就近城镇化模式特点包括:

ž将本地特色资源与本地优势产业结合,培育优势产业为农民带来了大量的就业、创业机会和大幅的收入增长。凸显了以文化传承保护为基础的乡村旅游的深度开发,有效提升了传统农业向现代农业转型中的核心竞争力。

ž以保护农民利益为导向,资产确权,并在此基础上建立流动机制,为资源要素有序流动提供了条件。

ž实行城乡户籍零门槛制度,促进人口自由流动,尊重农民的意愿,给予农民更多选择的权利。就近城镇化符合多数农民的意愿。

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4.2  成都郫都区青杠树村

最近我们在做成都郫都区课题。郫都过去是郫县,有著名的郫县豆瓣。现在划为成都市的一个市区,距离成都中心区半小时车程,但实际上那个地方还在发展中,村落比较多,其中一个村庄叫青杠树村。青杠树村600多户2000多人,面积1.8平方公里,耕地1888亩。这个地方的最大特点是在土地制度上的创新,它的土地保留了集体土地性质,这个在北方很少见。青杠村离成都市太近了,成都人又比较主张休闲,一到星期天、节假日大批人就到这个地方去,农民一家一户在村里做小买卖。它的房屋所有权证跟一般农村不一样,农民既拥有土地上面房屋,又拥有房屋下面的土地。可见,农民城镇化这件事情是可以有制度创新的,过去城镇化最大特点就是转为国家建设用地,把土地变成国家建设用地以后跟农民没有太大关系了。成都的创造很有意思,农民土地确权做得比较早,村庄既然是大家的,大家就变成了股民,这些确实体现出了城乡融合的一种制度创造。

4.3 吉林省吉林市丰满区建华村

吉林建华村也是一样,我第一次在建华村看到了这个证件,北方农民即使转成农民以后还保留土地所有权,建华村农民有房屋所有权证,既有上面的房屋,又有下面的土地。

吉林省吉林市丰满区建华村发展历程:

(1)    2002年建华村在村一社所在地建设农业产业园,主要是果木生产、苗木培育。

(2)    2002年到2005年,建华村大力发展集体经济。2005年末,全村民营、股份制、“三资”企业发展到35户。其中,建华村集体资产控股企业6户。2005年全村社会总产值实现3亿元,集体经济纯收入280万元,上缴国家税金180万元,农民人均收入达到了6000元,村固定资产从1997年的230万元增加到5300万元。

(3)    从2005到2008年,伴随着城市的扩张,建华村的大量集体土地被政府征用,房地产开发建设开始兴起。建华村利用了外部契机,逐渐发展壮大了自己的产业链条。

(4)    2012年,建华村成立了建华村产业园区,共有7家村集体企业入驻。截止2013年,全村企业产值2.6亿元,集体收入2500万元。全村固定资产达到2亿元,有335名村民在村办企业中就业。

5、新生代农民工的城镇化意愿

5.1 新时代农民工已经成为主体

城镇化首先得符合要农民意愿。调研证明,在2亿多农民工中,新时代农民工已经成为主体。出生分成四代,90后出生的,80-90年出生的,60-70出生的,50以前出生的,越是年轻一代的农民工就越不打算回乡就业,即便回乡就业,也很少有人选择回农村。

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图3 各出生组“不打算回乡就业”比例

数据来源:清华大学2013年中国城镇化调查

5.2 如果回乡就业,选择哪里?

如果回乡就业,近80%农民工不愿意再选择在农村工作,只有50年以前的农民还是愿意回到村里面去。回去做什么?只有15.7%的人愿意务农,剩下的当然愿意到工厂经商、做买卖等等。农民愿意去哪里定居,镇的比例还是非常低的,只有不到1/5,想去县城定居的35%。经过调研,农民在城镇里面买房的比例已经非常高了,当时我们做数据的时候,全国有30%,现在在四川大概有40%。

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6、异地城镇化的困境与就近就地的选择

6.1“异地城镇化”的困境

异地城镇化目前问题很多,半城镇化难以统筹。地方政府户籍改革的动力非常不足。农民工社会保障省内统筹和全国统筹困难很大,农村大量集体建设用地的闲置,与城镇建设用地指标的短缺形成强烈的反差。

6.2就近就地城镇化解决异地城镇化困境、有利乡村振兴、实现区域均衡发展

就近、就地城镇化的意义在于有利于解决中国城镇化面临的一系列问题,包括降低城镇化的制度障碍、促进城镇化的合理布局与保障中国农业、乡村的可持续发展、城乡统筹的实现。当然,这是涉及到城市的合理布局。目前城市发展过程中大城市吸纳人口占据了过于主导的地位,过多地聚集了各类资源,相比之下,县域发展却严重缺乏经济资源和人才资源,缺少发展的动力和活力。长此以往,非常不利于城乡统筹、城乡融合发展,不利于乡村振兴。培育一批承接城市职能和实现产业疏解,同时辐射乡村的,引导适度集聚发展的就近就地城镇,已经成为城镇化中的一个重要课题。

依托在就近就地城镇化基础上的乡村振兴才是可能的和可持续的。我们的新农村建设如果不是依托在城镇化基础上,农村无法振兴,因为农村振兴太艰难,比如有机农业,生产周期慢,工作极其艰苦。十九大报告讲乡村振兴,第一个讲的也是产业,“促进农村一二三产业融合发展”。就近就地城镇化最突出的特征就是从城市向乡村的辐射功能。目前,由于交通的便利,不少农民工家住在乡村到附近县城劳动已经十分普遍。互联网、“淘宝”营销覆盖了广大乡村,给农村的生活和经营销售带来极大便利,这些也都是以附近城镇为依托。

最后,“就近就地城镇化”千万不要误解,不用强迫,不是长官意志,在一些不具备就近、就地城镇化条件的地方,也出现过违背农民意愿的所谓城镇化建设,强行并村、建设所谓农民居住的“中心社区”。农民居住到中心社区以后,没有就业着落,又远离自己的耕地,造成了严重的、新的社会问题。

总之,针对以往大城市吸收资源的不利条件,试图通过就地就近城镇化的思路,来探索制度包容的创新、群体包容的创新和资源配置包容的创新。谢谢大家!


中国乡村发现网转自:清华大学建筑学院  微信公众号


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