刘保奎:如何理解改革开放以来中国的城镇化政策

[ 作者:刘保奎  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2019-01-23  录入:王惠敏 ]

除了推动土地制度、住房制度的改革外,中国的城镇化还推动了城市规划管理制度、行政区划制度等有关改革,持续推动着城乡关系的深度调整。

过去40年,中国经历了人类历史上最大规模的城镇化进程,“改革”推动中国的城镇化进程,而城镇化进程反过来也倒逼改革。理解40年来中国城镇化的经验既要看到户籍制度改革这个“明线”,也要看到土地制度改革这个“暗线”,还要看到住房制度改革是如何将中国的城镇化与经济增长相关联。

中国的城镇化始于“开放”

十一届三中全会以后,东南沿海的城市在开放政策的驱动下,外向型经济发展迅速,带来大量劳动力需求,与此同时农村的“包产到户”等一系列改革提升了农业生产率,农村劳动力得以解放,向城市转移成为可能。从这层意义上说,“开放”是1978年以来中国城镇化的“原力”。

改革开放初期,沿海城市率先得到快速发展,1980年中国政府决定在深圳、珠海、厦门、汕头成立首批4个经济特区,1984年又开放了14个沿海港口城市,1985年将长三角、珠三角、厦漳泉划为经济开放区,1988年将海南全省批准为经济特区,1990年设立浦东新区。

20世纪90年代初期,中国开始推进沿边开放,一些边境城市得到长足发展。从1992年开始,国务院陆续批准了黑河、绥芬河、珲春、满洲里、二连浩特、伊宁、博乐、塔城、畹町、瑞丽、河口、凭祥、东兴、丹东等14个沿边开放城市,在边贸管理、税收、对外经济合作方面给予了相应政策。

此后,中国政府又推动内陆城市实行沿海开放城市政策,1998年允许重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖5个沿江城市和15个内陆省会城市实行沿海开放城市政策,扩大对外经济合作的权限,允许兴办经济技术开发区,支持引进国外资金、技术和管理等。

理解中国的城镇化,不能忽略经济全球化的因素。从上世纪90年代开始,众多跨国公司竞相在中国大陆投资建设现代化的工厂,到21世纪初加入WTO后,中国迅速成为 “世界工厂”。中国城市在全球城市网络中的位势不断提升,上海、北京、广州、深圳等城市依托国内广袤市场,航空、航运、金融和信息枢纽功能不断增强,向外与全球各国联系日益密切,吸引了越来越多的跨国公司总部或区域总部入驻。

经济全球化对中国城镇化的影响在2001年中国加入世界贸易组织之后表现得更为突出,从2000年初到2011年末,中国的城镇化率从30.89%提高到51.27%,年均提高1.9个百分点,是改革开放40年中城镇化最快的一个阶段,许多城市得到了爆发性增长,城区面积和人口翻了一番,像苏州、东莞、无锡、佛山等城市依托制造业的快速发展,成为这一时期的明星城市。

党的十八大提出,推动形成全面开放的新格局,先后批准了上海、广东、福建、天津、浙江等自贸试验区,内陆沿边开放取得重要突破,一批内陆城市如重庆、成都、武汉、郑州等成为这一时期的增长明星,东兴、瑞丽、伊宁、珲春、丹东等边境城市发展迅速。2013年中国提出“一带一路”倡议,并取得重大进展,让中国城镇轴带、发展走廊进一步伸展,宏观上促进了城镇格局的网络化和开放化,微观上也成为城市发展的新动力,六大走廊及重要节点城市发展迅速。

城镇化与经济改革相辅互促

农村劳动力进城务工倒逼了始于上世纪80年代中期的户籍改革进程。1984年开始,农民可自带口粮落户城市,通过户籍来管控迁移的制度设计开始松动。1992年春,小平同志南方讲话,进一步坚定了中国的改革开放的方向,也加快了从计划经济体制向市场经济体制的转型步伐。1993年,中国全面放开了粮油购销政策,使用了近40年的粮票、油票成为历史。伴随着私营经济、个体经济发展,到90年代中期,中国已经基本实现了人口的城乡自由迁徙,从人口统计也可以观察出这种变化,1990年第四次人口普查,中国的流动人口为2135万人,到1995年的1%人口抽样调查,则迅速增长到7073万人,接近于翻了两番。这个趋势在进入21世纪后并未停止,2010年六普数据显示,居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人(其中进城农民工近2亿),比2000年的五普增加了11700万人。

到2017年,流动人口占中国总人口的比重已经超过了18%,美国学者Fan C. Cindy将之称为“流动中国”(China on the move),迁移人口为了改善经济情况而流动,这既是改革开放以来中国人口乡城流动的主要特征,也是支撑中国经济增长特别是沿海城市发展的微观动力。

然而,农村劳动力向城市的加速转移,也给城市设施供给、公共安全等提出了挑战。一些学者如约翰·奎格利认为,中国的大城市拥有更好的工作机会和公共服务,移民也会向这些城市集聚,容易出现“大城市病”。但是,回顾改革开放以来中国城镇化的历程就会发现,奎格利的分析并不准确,中国的流动人口并没有必然产生“大城市病”,而是先后出现了“小城镇病”和“大城市病”:

“小城镇病”出现在上世纪90年代初中期,由于中国的乡镇企业得到前所未有的发展,“离土不离乡”成为当时人口流动的主要表现,乡镇企业促进了小城镇的繁荣,但是也带来了土地利用效率不高、环境污染严重、基础设施配置成本高、产业层次低、竞争力不足等问题。

“大城市病”出现在2010年以来,以北京、上海为代表的特大城市和超大城市出现了较为严重的交通拥堵、房价高昂、大气污染等大城市病,一时间,“控制”和“疏解”成为中国特大城市的重要政策取向。

中国日益收紧的特大城市和超大城市政策很快取得了一定成效,上海、北京常住人口分别在2015年、2017年开始减少。但这个政策也引起了很大争论,大部分学者(如周其仁、陆铭)对此提出了批评,认为“不是太大了而是太小了”“密度不够”,也有少数学者(如徐匡迪)则支持对特大城市的控制,强调重点发展中小城镇。

事实上,改革开放以来,中国关于发展大城市还是小城镇的争论从来没有停止。费孝通先生是“小城镇论”的提出者和支持者,在其1984年提出“小城镇、大问题”之后,“小城镇论”占据上风的状况一直持续到90年代中后期,随着中国城市效率的提升,“小城镇论”片面强调其“小”与“分散”的特征,而忽视城市的规模效应,受到了“大城市论”(如樊纲、王小鲁等)的攻击,也有学者提出“多元论”(如周一星等)。

尽管“小城镇论”、“大城市论”、“多元论”存在巨大分歧,但他们在是否发展城市群问题上却拥有前所未有的共识,这反映在了顶层设计上,从“十五”规划到“十三五”规划,城市群战略一步步得到重视。使用的概念从“十五”计划中的“城镇密集区”到“十三五”规划中的“城市群”,并且明确作为“主体形态”。目前,中国已经完成了全部跨省城市群和省域内城市群规划编制,本月,长三角区域一体化从地方层面的探索上升为国家战略,旨在城市群、都市圈发展和区域一体化上树立样板。

户籍制度改革是中国城镇化的一条“明线”

中国户籍制度改革与城镇化的关系也可以分为两个大的阶段,在早期,户籍政策放松激发了城镇化的启动,1984年城镇户籍不再与粮油挂钩,允许在集镇务工经商的农民和家属在自理口粮的前提下落户城镇,消除了农村居民流向城市的主要障碍(口粮供给问题),大大促进了此后的城镇化进程。随着进城务工经商的人口不断增加,1985年中国开始加强城镇暂住人口管理,实行“暂住证”“寄住证”制度。

在上世纪80年代末90年代初,尽管中国已经放开了人口乡城迁徙,但由于仍保留了“农转非”指标控制,城市户籍并未完全放开,这适应不了当时进城人口在城市获得公共服务的需求,户籍制度改革滞后于城镇化进程,于是城镇化开始倒逼户籍制度改革,并进行了一系列探索。

其中之一是1992年开始出现的“当地有效城镇户口制度”,也称为“蓝印户口”,最早被允许在小城镇、经济特区、经济开发区和高新技术产业开发区实行,后来像天津、上海、石家庄等大城市也开始推行,只要满足投资、购房等条件,或缴纳一笔城市扩容费,就可以取得“城镇户口”。后来由于一些城市并未兑现“同城同待遇”的承诺,“蓝印户口”在2001年前后被叫停。“蓝印户口”本质上是一个“地方性的城市户口”,但它的历史贡献在于,在没有突破全国层面城乡二元户籍制度的前提下,满足了当时部分进城人口获取城镇公共服务的需要。“户籍制度改革具有‘地方性’”成为此后户籍制度改革的一致方向,无论是“购房落户”还是“落户购房”都遵守了这一逻辑。

另一个探索是居住证制度,其最早是在1989年厦门和深圳为便利港、澳、台外商在本地“开展业务工作”和“多次出入境”等而采取的,但此时的居住证并没有承载相关的社会福利,上海和北京分别在1992年、1999年出台的“工作寄住证”与此类似,再往后广东、浙江等地也陆续实施,但这些居住证主要是面向高科技企业、外资企业的管理人员、技术人员的,具有“贵族化”特征。

居住证的“平民化”要到2004年以后,上海率先将其扩大到全部流动人口,2008年以后深圳、无锡、温州、武汉等也借鉴了上海的这一政策,2010年中央政府开始在全国范围内推行居住证制度,并于2015年发布了《居住证暂行条例》。居住证是中国城镇化进入新阶段后的一个探索,其本质是一个“有限的城市户籍”,是“赋予农民工基本的权利和便利”和“不增添地方政府负担”间的一个平衡。关于居住证制度仍然存在一些争论,许多学者(如陶然等)认为居住证政策设计与“建立城乡统一的户籍制度”的大方向是相悖的。

土地制度改革是中国城镇化的一条“暗线”

中国的城镇化对户籍制度是逐步“破”的过程,而对土地制度则是逐步“立”的过程。在以公有制为主体的经济体系里,划拨制一度被认为是一个可行且有效的方式,因此改革开放初期,中国城市土地施行的是无偿无限期的划拨制。但随着非公经济的发展,遇到一个很现实的问题,即如何给这些非国有、也非集体企业提供用地。一开始采用收取场地使用费的形式,1980年国务院出台《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》提出:“中外合营企业用地,不论新征土地,还是利用原有企业场地,都应计收场地使用费”。但是“费”很快在转让时遇到了障碍,在中国土地制度改革历史上,1987年是一个重要的年份,1月,新中国第一部《土地管理法》开始实施,4月,中国提出“土地使用权可以有偿转让”;并于9月在深圳率先试行。尽管这在今天看来司空见惯,但在当时却是一个根本性的变革,为此1988年对宪法进行了修改,将其中不得出租土地的规定,改为“土地的使用权可以依法转让”。在此基础上,1990年颁布了《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》,规定“国家按照所有权与使用权分离的原则,实行城镇国有土地使用权出让、转让制度”。

在此基础上,1992年和1995年中国政府分别对划拨和协议出让进行了规范,1998年修订的土地管理法中明确了征地制度,2004年又对招拍挂出让进行了规范,值此,经过近20年的不断调整和完善,包括土地类型划分、供应方式、供应价格、供应期限、征地制度等在内的中国特色城市土地制度初步建立。这在很大程度上为中国城市发展和工业繁荣提供了支撑,反过来促进了中国的城镇化进程。

住房制度改革让中国经济装上了城镇化引擎

中国的城镇化进程还催生了城市住房制度改革。改革开放之前,中国实施的是“统一管理,统一分配,以租养房”的公有住房实物分配制度,城镇居民住房主要靠所在单位提供,住房建设资金90%来自政府投资,住房成为单位提供的一种福利。改革开放以后,中国陆续开展了公房出售、增量住房成本价出售、公有住房补贴出售等试点,1986年成立了国务院住房制度改革领导小组,1994年7月国务院出台了《关于深化城镇住房制度改革的决定》,提出要从住房实物福利分配改变为货币化工资分配,1998年国务院出台的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》则提出“停止住房实物分配,全面实行住房分配货币化”。到2001年,以住房分配货币化、完善经适房为主的多层次城镇住房供应体系、发展住房金融、培育和规范住房交易市场等主要内容的“一次房改”基本完成,住房实现了商品化。

住房制度改革催生的房地产市场繁荣,成为中国经济快速增长的重要动力。在住房制度改革前,城市居民住房供给主要靠单位的集资建房,这种情况在住房制度改革后一段时期内仍然大量存在,城市土地市场出现了“多头供地”的情况,但这个状况并未持续太长时间,2004年,中国政府出台了关于经营性用地必须采取招拍挂出让的有关规定,政府成为土地供应的唯一主体,再加上此前出台的国发[2003]18号文中将房地产业定义为“国民经济的支柱产业”,中国的房地产市场得到了前所未有的发展,商品房销售额从2003年的7955.66亿元增长到2017年的133701亿元,大约相当于当年社会消费品零售总额的36.5%。房地产不仅在消费侧拉动着经济增长,在投资方面同样占据着重要地位,2004年以来房地产开发投资占固定资产投资(不含农户)的比重长期保持在20%左右,2017年为17.2%。

中国在城镇化过程中逐步形成了以土地资产价值实现为核心的一整套制度设计。第一,形成了“以地生财”模式,土地出让收入举足轻重。2017年国有土地使用权出让收入52059亿元,相当于全国一般公共预算支出的25.6%。一些城市的土地出让收入一度相当于其地方一般预算内财政收入的50%以上,成为地方政府推动城市建设、完善基础设施的重要财源,学术界称其为“土地财政”。尽管对于土地财政的评价还存在争论,但在快速城镇化的特定历史阶段,它很好地支撑了城市快速扩张所需要的开发建设资金,在这一点上的积极意义不容忽视。第二,以土地出让收入为基础,中国的地方政府还在实践中逐步形成了依托融资平台的“以地融资”模式。在2008年全球金融危机以后,中国政府公共投资扩张的背景下,地方政府纷纷成立了融资平台,到2010年底,全国省、市、县三级政府共设立的融资平台公司已达到6576家,这些平台公司以土地收入为抵押,还有一部分以政府财政收入作为担保,从金融机构特别是开发性金融机构中贷款,成为城市建设和基础设施投资的主要手段。再次,通过工业用地和居住用地的“结构性策略”,加强和保障了这套制度的运转。压低工业用地价格和增加工业用地供应,可供应的居住用地变少,居住用地价格提高,从而既保持了在引进产业项目时的竞争力(低地价或零地价),又保证了土地收入,这被学者们(如刘守英等)认为是中国土地市场中的一个十分重要的逻辑。尽管这些做法存在争议,但确实推动了中国的城市发展和城镇化进程。

城镇化还推动着中国城市住房保障制度的建立和完善。由于土地财政在推动中国经济实现高速增长的同时,也产生了一些隐患,其中最重要的是房价过快上涨,这在一二线城市尤为突出,从2008年到2018年,中国的房价经历了三个快速上涨的周期,到2017年底,部分城市的房价收入比在15以上,城市居民住房困难问题开始变得越来越突出。中国的住房保障制度也伴随着城镇化的进程,上世纪90年代中期住房改革初期,1995年国家提出了“安居工程”,1998年提出“以经济适用住房为主”,2007年调整为“以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难”,2010年开始将公共租赁住房作为重要途径,2017年又进一步提出“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”,开展了包括棚改、集体土地建设公租房、共有产权住房等在内的多种探索。

结语

总的来看,改革开放以来中国的城镇化进程与中国的改革有着内在的逻辑一致性,从开放起步,走出了一条以开放促改革、渐进推进的发展轨迹。在此过程中,改革既是城镇化的动力,城镇化又持续地倒逼新的改革,除了推动土地制度、住房制度的改革外,中国的城镇化还推动了城市规划管理制度、行政区划制度等有关改革,持续推动着城乡关系的深度调整,共同形成了城镇化的中国特色。

作者系国家发改委国土开发与地区经济研究所副研究员 


中国乡村发现网转自:《财经》杂志  微信公众号(原创)


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