杜焱强等:政府和社会资本合作会成为中国农村环境治理的新模式吗?

[ 作者:杜焱强 刘平养 吴娜伟   文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2019-01-10  录入:王惠敏 ]

——基于全国若干案例的现实检验

虽然近年来国家大力推进农村环境整治,但仍始终面临历史欠债多、投入资金缺口大与长效机制缺乏等问题。近年来,政府和社会资本合作(public private partnership,简称PPP)作为新的公共物品供给模式,在中国诸多领域得到广泛应用。目前,中国已成为全球最大的PPP市场,且在农村环境治理领域升温较快,甚至福建、云南等地明确规定农村生活垃圾和污水处理等必须应用PPP模式。然而,农村环境治理PPP市场乱象频发,例如重项目引进而轻绩效考核、重融资而轻运营、重短期利润而轻长远持续发展等。由此,农村环境治理PPP模式应用亟待以理论指导实践、正本清源,以推进PPP项目实现健康、可持续发展,提高农村环境治理效率。

一、多重困局:中国农村环境治理失灵

环境治理模式基本上可概括为3种:命令—控制模式、市场化模式和社区自治模式。中国农村环境治理因管制不当、市场不健全等饱受争议。而在中国农村社会转型的大背景下,农村公共事务治理在一定程度上呈现普遍衰败特征。

第一,政府失灵。这主要体现在以下两个方面:一是供给对需求的响应不足。中国农村环境治理历史欠债多,相较于全国近60万个行政村的环境治理需求而言,公共财政投入有限,存在巨大的资金缺口。二是效率低下。农村环境治理相关体制机制不健全,加上受快速城市化的动态影响,命令—控制型农村环境治理模式普遍面临高成本、低效率等问题,造成有限的公共财政资源浪费严重。

第二,市场失灵。一方面,农村环境治理公益性强而可经营性弱,再加上农村环境市场发育较为缓慢,污染税费和排污权交易等管理方式难以发挥功效;另一方面,村落分布广、村民居住散和污染呈现复合性等特征决定了农村环境治理投入强度大且难以形成规模效应,预期收益模糊,盈利空间有限,导致市场主体参与意愿不足,极易出现市场失灵。

第三,自治失灵。Ostrom指出,社区自组织可通过彼此承诺和相互监督等解决区域性公共物品的外部性问题。然而,目前中国农村社会已发生了剧烈变迁,农民由稳定性转向流动性,农村社会结构由同质性转向异质性,关系网络由熟悉转向陌生;多重因素共同使农村居民逐渐丧失家园感且对集体事务的参与程度减弱;个体原子化和集体机制松散进而引发农村环境治理缺乏自治土壤。

总之,中国农村环境治理存在政府投入不足、技术不适用和农民主体缺位等问题,面临缺钱、缺技术和缺人员(简称为“三缺”)的现实挑战。农村公共物品供给是否失灵由公共物品的内在属性和农村社会环境所决定,当前农村环境治理之所以存在多重失灵,即其关键是因为在中国农村社会转型加剧农村环境治理的难度。

二、新的治理模式:将PPP引入农村环境治理

(一)PPP模式衍生及其理论阐释

PPP是政府和社会组织为提供某种公共物品和服务,通过订立特许权协议(购买服务、特许经营、股权合作等)从而形成一种伙伴式的合作关系。PPP实质上是一种公共管理与服务的市场化模式,甚至被称为“解决公共物品供给困境的‘第四条治理道路’”。后来,这一模式逐渐在世界各国的传统公用事业及其他社会服务领域得以应用。PPP模式的发展轨迹及应用与其理论演进路径密不可分,其理论先驱包括米尔顿·弗里德曼、戈登·图洛克、安东尼·唐斯、萨瓦斯等,公共选择理论和新公共管理理论为PPP模式形成与发展奠定了理论基石。

(二)将PPP模式引入农村环境治理的实践及其内在逻辑

发达国家较早将PPP模式引入农村环境治理实践中,涉及农业生态管理、农村环境服务等诸多领域。而PPP模式在中国农村环境治理领域的快速发展,有其内在必然性与逻辑一致性。其关键是,PPP模式为中国目前农村环境治理资金与主体等提供了支撑:首先,PPP模式多渠道的融资方式可满足农村环境治理对庞大资金的需求;其次,PPP模式有利于提高农村环境治理效率;再次,将PPP模式引入农村环境治理领域契合国家政策要求。

概而言之,PPP模式通过合作、信任和承诺等实现了农村环境产品和服务供给主体多元化并提高了农村环境治理效率,满足了环境治理中多元化合作这一本质要求。同时,农村环境治理的多重失灵以及国家政策引导等为PPP模式引入农村环境治理提供了突破口,尤其是PPP模式可发挥资金、技术及管理主体等优势,能应对农村环境治理中现存的诸多挑战。因此,PPP模式能介入甚至可优化农村环境治理。

三、现实检验:农村环境治理PPP模式的有效性分析

课题组结合全国PPP综合信息平台项目管理库财政部PPP 项目库和已有实践案例,根据案例区域分布(发达地区或欠发达地区)、项目规模、农村环境治理对象(农村生活垃圾及污水处理、畜禽养殖污染治理)等,在全国范围内选择了8个具有代表性的农村环境治理PPP项目,并于2017年4~8月进行了实地调查和半结构访谈。最终选取全国东、中、西部6个案例,基于从效率、公平性和可持续性的角度对农村环境治理PPP模式有效性进行剖析。

(一)农村环境治理PPP模式的综合效率分析

1.破除资金短缺问题。对于资金需求量大、政府财政供给不足的农村环境治理项目而言,PPP模式的治理优势充分体现在多渠道融资、治理成本内部化和释放政府财政资金等方面。2.补齐治理主体短板。6个案例都可反映出:基层政府由农村环境治理的“生产者”转变为“监管者”和“服务购买者”,通过契约合同关系改变了政府大包大揽的治理方式,弥补了农村环保队伍人员不足,减轻了基层政府的环境治理负担。3.促进治理技术适用。PPP模式的核心优势在于让专业的人干专业的事,项目合作企业(尤其是环保类产业资本)可利用自身在专业技术和生产设备上的优势,根据农村环境污染特征选择适用的治理技术。

(二)公平性和可持续状况分析

1.农村环境治理的公平性有所改善。在城乡环境整治不均衡的情况下,PPP模式通过解决“三缺”等问题提升了农村环境治理效率,在宏观层面促进了区域间环境公平和城乡融合发展,对农民群体享受城乡环境服务均等化这一权利具有重要意义。由于农村环境治理公益性强,若缺乏制度条件来约束项目合作企业的过度逐利行为,将可能导致PPP项目实施过程中农村环境治理项目被边缘化等不公平问题。2.PPP项目的可持续状况不容乐观。从案例PPP项目的环境治理情况来看,案例1和案例6的PPP项目的可持续性相对较强,其他案例则存在一些共性问题:项目合作企业过度强调利润导向而忽视社会责任;地方政府缺乏契约精神,监管能力弱;农民和村集体等关键主体被忽略;项目规模不合理,缺乏灵活的运营机制等。

(三)对案例分析的总结

农村环境治理PPP模式的综合效率较为理想,且有利于改善城乡环境服务均等化状况,但从实践看,其可持续状况不太乐观,尤其在公众参与和治理能力方面面临诸多实践困境。农村环境治理PPP模式是一种新生事物,只有满足一定条件(地方政府治理能力较强、配套制度完善、多元主体能积极参与等)时,PPP才会成为有效的农村环境治理模式之一。这意味着,PPP模式引入农村环境治理具有巨大潜力,特别是在公共资源短缺以及农村环境治理面临多重失灵等情况下。

四、结论

本文得出的结论主要有以下三点:第一,在农村环境治理失灵多重困局下,PPP可充当一种新模式被引入农村环境治理领域,但是,不能忽视PPP的内在复杂性以及农村社会转型的不确定性等挑战。第二,农村环境治理PPP项目的综合效率有所增进并有利于改善城乡环境服务均等化状况,但是农村环境治理PPP项目的可持续发展状况不容乐观,这与地方政府治理能力弱、公众参与程度低等因素密切相关。第三,PPP模式的有效性并非自动生成,只有在满足一定条件时,PPP模式才会成为中国农村环境治理的新模式,进而得到复制、推广。 因此,农村环境治理PPP模式不能因存在挑战及困境就“因噎废食”,更不能因其具有发展潜力就“一哄而上”。

作者:杜焱强1  刘平养2  吴娜伟3  作者单位:1南京农业大学公共管理学院;2复旦大学环境科学与工程系; 3生态环境部环境发展中心


中国乡村发现网转自:《中国农村经济》2018年第12期 微信公众号(原创)


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