魏程琳等:常规治理、运动式治理与中国扶贫实践

[ 作者:魏程琳 赵晓峰   文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-12-25  录入:王惠敏 ]

摘要】精准性问题长期困扰着中国反贫困实践,采用常规治理还是运动式治理成为精准扶贫可能与否的关键。除照章办事的科层运作外,常规治理还有策略主义、半正式治理、“不出事的逻辑”等内涵,其内在弊端“模糊治理规则、影响政治绩效”使得它在恰当的时机下向运动式治理转化。依托于首长负责制、驻村工作队、群众动员等组织运作机制,地方政府声势浩大的扶贫运动取得显著成效,然而也表现出精心应付的缺点。作为常规治理的重要补充,运动式治理不可能消失,其偏离运动目标诱发多重紧张的弊端及相应纠偏机制值得继续深究。

关键词】常规治理;运动式治理;精准扶贫;扶贫实践

经过多年实践,中国在反贫困领域取得举世瞩目的成就,探索出一条有中国特色的扶贫道路[1]。然而,扶贫的精准性问题长期困扰着反贫困实效:一方面是贫困村和贫困户的识别越来越难,有研究发现贫困村的瞄准错误率高达48%,越来越多的贫困户不是生活在贫困村中而是“插花”分布在更广大的农村地区,这加大了贫困户识别的难度[2];一方面是扶贫资源的使用不精准,财政资源下乡中存在着常见的精英俘获现象[3]。李小云等人发现扶贫项目对贫困群体的覆盖率仅有16%,而对中等户与富裕户的覆盖率分别达到51%和33%,真正贫困的农户遭遇排斥[4]。

2013年11月3日,习近平总书记在湘西考察时提出“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标”。随后,政府开始积极推进精准扶贫工作,致力于打赢新时期的扶贫攻坚战。但是,政府的高度重视并没能从根本上化解扶贫“不精准”难题,精准扶贫政策在执行中存在着明显的不精准执行问题[5],且带来了意外的社会后果[6]。学界主要从信息、组织和村庄社会等视角解读了精准扶贫政策执行不力的问题:一是认为由于精准扶贫中建档立卡所需要的数字生产链条过于漫长,数字生产机制过于复杂,致使生产出的数字悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活而难以精准[7];二是认为基层干部尤其是村干部承受着国家和农民的双重压力和监督,导致精准扶贫政策无法有效落地[5];三是认为,乡村社会关系结构、村庄权力结构、农民阶层分化、村干部自利性需求等均是造成精准扶贫工作目标发生偏离的重要原因[8]。既往研究解释了精准扶贫为什么难精准的问题,却没有回答精准扶贫如何可能这一重大现实问题。

2017年8月,笔者及研究团队成员20余人在中部某省C县(1)5个乡镇调研发现,在相当长的一段时期内,C县精准扶贫工作都面临着不精准的难题,然而,通过一年多的“精准识别回头看”等运动,全县扶贫工作基本上达到了精准识别、精准帮扶、精准施策,扶贫工作获得社会大众认可。精准扶贫何以可能成为本文的核心问题,运动式治理则成为理解这一问题的关键。

一、文献回顾与研究进路

(一)文献回顾

近十年来,运动式治理逐渐成为学界关注的热点话题,这一话题的讨论从宏观的国家运动逐渐转向具体的运动式治理实践。唐皇凤指出,“运动式治理是党和国家通过官僚组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透,以发动群众为主要手段,用政治动员的方式集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的”[9]。周雪光指出,运动式治理最大的特征是“暂时叫停原科层制常规过程,以政治动员过程替代之,以便超越科层制度的组织失败,达到纠偏、规范边界的意图。因此,政治动员恰恰是组织机制失败的重要应对机制”[10]。

当下运动式治理的研究主要有三个视角:政权体制视角、官僚组织视角和治理能力视角。第一,政权体制视角。冯仕政指出,基于革命历史传统和赶超型国家战略,中国形成了“革命教化政体”,这一政体迫于绩效合法性压力而不断打破常规进行社会运动[11]。政治官僚制是推动国家运动的重要机制,傅高义指出,在中国,所有政治领导人同时是官僚,官僚们即使不是共产党员,也被要求致力于共产主义事业,同时致力于专门的政策,政治与行政服务的混合贯穿于所有官僚等级[12]。事实上,运动本身就是“政治审查机制”,在“忠诚竞争”的环境中,整个体制和社会力量都会朝着运动的目标努力。第二,官僚组织视角。周雪光从官僚组织的视角探讨了运动式治理的制度逻辑[10]。地方政府的灵活性一旦超越了某个临界点,触动权威体制的神经,就会演变成为偏离甚至对抗,运动式治理是中央政府对地方政府“歪曲”执行政策的重要“纠偏”手段。国家要保持“纠偏”的能力和任意性,一方面需要组织上的政治动员能力,另一方面需要为这种自上而下的干预提供观念基础。更为重要的是,官僚制中的信息不对称、委托-代理等难题在中国有加剧放大的趋势。运动式治理是国家有效监督地方、解决信息不对称、委托-代理道德困境的重要方式。由此可知,运动型治理不是任意启动的,而是建立在一整套组织制度上。第三,治理能力视角。唐皇凤从常态社会与“运动式治理”间悖论视角探讨了运动式治理的发生逻辑:由于中国国家治理资源和国家基础性权力的缺乏,“间歇性社会控制”才成为转型中国家治理的基本特征[9]。在运动式治理和常规科层制之间,存在着连续和变动的治理谱系,它可以是强运动的、弱运动的,也可以是强科层的、弱科层的,至于选择哪种治理模式取决于资源约束背景下的政府注意力凝聚[13]。

有学者指出,运动式治理过度张扬工具理性的用途,忽视了社会问题的多维复杂背景,经常陷入“头痛医头、脚痛医脚”的显性治理困境[14],沦入“制度化运动”低效乃至无效化窠臼[15],“使得制度化受破坏,国家政权能力更加低下”[16]。至于运动式治理的非常规化、反制度化特征,学界亦有不同意见,如周雪光指出,虽然运动式治理展现出非常规化的特征,但这一治理模式却有着稳定的制度化的组织基础,倪星和原超、狄金华、欧阳静等人通过经验分析也指出运动式治理已成为常态化和常规化的行政机制[17,18,19]。既往研究取得重要进展,但以下两个关联性问题尚需进一步探讨:(1)与运动式治理相对应的常规治理是什么,为什么常规式扶贫模式下精准扶贫难以实现;(2)常规治理与运动式治理的关系及转化机制是什么,为什么运动式扶贫模式下精准扶贫成为可能。

(二)研究进路:常规治理和运动式治理

本文的研究进路是基于常规治理和运动式治理模式的理论分析,通过经验材料展示常规治理与运动式治理的实践样态及转化机制,最后对中国的扶贫与运动式治理进行理论和实践反思。本文的内容安排如下,第一部分是问题的提出,第二部分是文献回顾与研究进路,该部分将重点论述“什么是常规治理”,第三部分将展示扶贫实践中的常规治理机制及问题,第四部分将展示扶贫实践中的运动式治理机制,第五部分是运动式治理的成效,第六部分是全文的结论与讨论。学界对运动式治理的特征已进行了充分论述,此处着重论述常规治理的特征及弊端。

1.什么是常规治理

学界对运动式治理的讨论基于一个参照对象即常态社会的常规治理。然而,对常规治理的讨论几乎停留在理想化的科层治理上,与现实大相径庭。科层治理来自韦伯的官僚制理论[20]。官僚制最大的特征之一是“切事化”,官僚在公共行政中遵从法律和公共权威,而非遵从私人性关系或权威。官僚制作为现代化的组织形式成为现代国家的标志之一,它以去特权、去人格化的法制为行事准则,以稳定、专业的官僚队伍和组织文化为基础行使公共事务,成为最难摧毁的组织[20]65。20世纪40年代,莫顿[21]对官僚制展开了批评,他指出,“官僚是一种被训练的无能之辈,他们在变化的环境中将一事无成”,官僚制通过规则及秩序来实施统治,但是,强调遵守规则会带来“非预期结果”,会带来与外在功能相对的潜在的反功能——遵守规则本身成为官僚“自我防卫”的手段[22]。通过正反论证,官僚制或科层治理的特征如下:规则法制化、行政专业化、切事化(去人格化)、默守陈规照章办事。既往学者对于常规治理的想象和设定皆是以此为根据的,那么现实中的常规治理是这样的吗?

从黄宗智、斯科特等人的历史著作[23,24]中和孙立平、朱苏力、贺雪峰、欧阳静等人的田野经验描述[25,26,27,28]中,我们都能看到现实中的常规治理不等于科层治理。常规治理不过是学者为了论述运动式治理而作出的一个理想类型,理想与现实中的常规治理特征如表1所示。

表1 理想与现实中的常规治理

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现实中的常规治理包含着照章办事、循规蹈矩的成分,但除此之外,日常治理还要应对日常生活中的各类特殊情况和制度环境。现实的常态社会是一个具有地方性知识[29]的人情关系社会。人情社会强调人格化的关系和规范,而非理性的法律和切事化的行政。在传统的民事纠纷处置中,群众和地方官员都倾向于通过调解结案,即使在真正的判决到来之前,县官依然会给予士绅调解纠纷的余地[30]。非但传统社会如此,在改革开放之后的中国,司法人员下乡收贷,依然要混合运用人情、法则、地方知识[31]。孙立平等人在华北乡村干部收粮过程中看到,收粮干部针对不同村民使用不同规则,对一个老年妇女说“你就当我们是要饭的,给我们一袋粮”,正式权力在基层的非正式运作成为常态[25]。而今,在多重压力之下,基层官员奉行“不出事”的逻辑,“花钱买平安”成为息访、解决群体事件的主要方法,科层治理中的法治被搁置一旁,策略主义成为基层行政的常见逻辑。

在中国的历史和现实经验中,我们看到的常规治理包含半正式治理、正式权力的半正式运作、策略主义等逻辑,这与中国的人情关系社会、地方规则意识、弱者武器的使用等常态社会是相适应的。既往研究中的常规治理是建立在理想化的常态社会基础上的理想化的科层治理,与现实情况大相径庭。本文认为,科层治理是常规治理的一个重要部分,但并非常规治理的全部,常规治理蕴含着更为丰富的机制。

2.常规治理与运动式治理的关系

有学者认为,运动式治理与常规治理相互冲突、不可调和,如冯仕政[11]、杨志军[14];有学者认为运动式治理已成为常规治理的机制之一,如狄金华[18]、欧阳静[19],还有学者认为运动式治理和常规治理共生并存,如周雪光[10]。本文认为,运动式治理与常规治理既非相互冲突亦非混为一体不分彼此,而是常规治理机制是常态,特殊情况下运动式治理机制才会出现,二者互为补充、相互转化。本文将从治理实践的视角阐释常规治理为何及如何向运动式治理转化的逻辑。

常规治理与运动式治理存在明显可见的区别,如表2所示:在规则意识上,常规治理倾向于柔性的策略主义,运动式治理则强调刚性的政治意识;在具体运作中,常规治理的执行主体是压力型体制下的行政官僚,他们通常综合运用正式治理和半正式治理等策略,在保证“不出事”的前提下完成行政任务;相比之下,运动式治理的执行者是政治化了的官僚,在国家强制力量的保障下,他们对行政对象实行一刀切式治理,要求上下一体、依法依规行政,容不得政策有任何变形。

表2 常规治理与运动式治理

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上文已述,常规治理除了科层制照章办事的特征之外,还有策略主义、半正式治理等特征,如上治理逻辑在应付、解决现实社会问题的同时,也积累了诸多难题,这主要表现在两个方面:第一,长期实行策略主义,导致治理边界模糊,治理者和被治理者陷入无原则的混战之中;第二,基层治理难题存在积重难返之危险,影响政治绩效。

事实上,正是常规治理的弊端诱发了治理政治化机制——运动式治理,在恰当的机会机制[32]下,常规治理向运动式治理转化。这种时机通常在某类问题已非常突出且危及政治绩效并引发政治领袖注意时产生,这时,中央或地方政治领导人会集中政治资源、打断日常工作进程,全力解决这一问题。下面以中国扶贫实践经验为例来展示常规治理、运动式治理的运作机制、存在的问题及二者间的转化。以2016年5月份为节点,本文将之前的C县扶贫工作模式称为常规式扶贫,将这之后的C县扶贫工作模式称为运动式扶贫。

二、常规治理下的扶贫工作

长期以来,中国扶贫采取连片开发和整村推进的模式,为区域人口提供平等的发展机会。自2013年11月习近平总书记提出精准扶贫以来,中央至地方大力推进“增收到户”政策,这种新的资源分配方式将对贫困治理绩效产生重要影响,我们先看常规治理模式下的扶贫工作。

(一)扶贫工作的常规治理

1.选拔贫困村

在“整村推进”的扶贫开发模式阶段,村与村之间竞争扶贫资源是常见现象贫困村的贫困户只是作为数字存在,并无实际内涵。然而,贫困村的选拔却并非完全以村庄贫困程度为依据,反而常常以村庄实力为依据,那些实力雄厚、村干部强势的村庄更容易成为贫困村获得扶贫资源。笔者调研发现,C县左飞乡2014年从8个行政村中选出的4个贫困村是全乡组织基础、经济基础最好的村。乡干部说,“当时考虑的是完成脱贫任务,基础好的村,扶贫资源投过去更容易产生效益,那些偏远的村庄不利于上级检查和参观,几乎没有成为贫困村的可能”。这正是邢成举所描述的扶贫资源分配中的“精英俘获”[33]逻辑。

按照国家标准,贫困村的贫困发生率不得低于20%,然而,这一比率远高于C县真实的贫困发生率,为了凑数据,村两委成员不得不将非贫困户计算在内。2014年之前由于是整村推进的扶贫模式,扶贫工作与贫困户并未发生直接关联,许多农户既不知道自己什么时候变成了贫困户,也不知道自己什么时候脱了贫。2014年之后,国家实施精准扶贫,既往扶贫模式中隐藏的矛盾迅速爆发。

2.选拔贫困户

尽管之前的贫困户是凑数据,各村的贫困户也不并非随意填写,贫困人口中除明显的低保户、残疾人、五保户外,主要是村干部的亲友。将亲友列为贫困人口有两个方面的原因:第一,便于对亲友解释凑数据的原因;第二,万一贫困户有了好处,“肥水不流外人田”,亲友能够先受益。

之前的贫困户都是凑数的,谁能想到2016年来真的了。因为凑数字,亲戚朋友不算进去,数字凑不够,你找别人,怎么给人讲这事呢?当时很多人都不愿意当贫困户。(草坪村村妇女主任,20170809)

2016年C县开始推动增收到户政策,那些在名单上还未脱贫的贫困户得到了实实在在的利益,而其中相当大一部分都是“假贫困户”,如草坪村村会计家里有装修公司和私家车,他的父亲竟然是贫困户;再如杜一平家里有四个儿子,一个儿子是小学校长,另三个儿子家庭殷实,他夫妇二人也是贫困人口。经济条件优越、子女有足够赡养能力的家庭之所以能够成为贫困户,充分说明常规治理模式下的贫困户识别之不精准的程度。

3.低保资源分配

自2007年全国实行农村低保政策以来,低保成为重要的制度化了的扶贫资源。然而,在农村社会的人情关系网络[34]中,在上下级权力的运作中,维稳保、人情保、治理保[35]等低保乱象丛生。如上低保乱象一方面呈现出地方行政深受基层社会关系的干扰,呈现出责权失衡的基层政府如何利用信息不对称歪曲执行国家政策,同时也展现了基层行政的策略主义和不出事逻辑。

笔者在C县调研扶贫时,以上现象都有发现,然而更令人惊愕的是特殊群体对低保资源的占有情况。2009年—2012年,C县艾滋病人群体到省市中央部门上访成风,为了息访,不少乡镇政府将艾滋病人纳入低保范围,2012年国家实行“艾滋病人家庭成员(包括艾滋病人及其配偶、未成年子女和一起生活的父母)全户入低保”的政策,于是出现许多艾滋病人将家庭成员无限扩大的现象,一个艾滋病人可能会使得十几个人享受低保,因为他/她的女婿、外孙、儿媳、孙子都在户口本上。据县民政局统计,2016年古镇1600个低保中有1100个都是艾滋病人及其家属。艾滋病人是个特殊的社会群体,如若处理不当便会引起巨大的波澜,许多地方政府为了不出事,经常对艾滋病人群体采取妥协、避让的策略。艾滋病人已出嫁的女儿一家人都能享受低保,说明低保政策已经被歪曲执行到无以复加的地步。

在常规扶贫模式下,贫困村选拔中的精英俘获机制,贫困户选拔中的人情关系机制,低保资源分配中的策略主义、不出事逻辑,导致常规治理中的去规则化,模糊了日常治理的边界,扶贫资源分配陷入混战之中。

(二)常规式扶贫的难题

常规治理常常诱发两个问题:第一,策略主义、半正式治理、关系行政等治理方式弱化了国家治理规则、模糊了治理边界,治理者和被治理者陷入无规则的混战状态;第二,常规治理的弊端一旦过度便会引发合法性危机,影响政治绩效。在如上贫困村、贫困户的选拔和低保资源的分配中,笔者阐述了第一个问题,下面以C县草坪村的精准扶贫为例展示常规治理的第二个问题。

2016年9月,县政府要求各乡尽快为贫困户上项目,以保证年底有相当一部分贫困户脱贫。除教育、医疗、农业补贴项目外,政府还推动了产业扶贫,其中的直接帮扶项目是贫困户从事种养业,政府验收后直接向贫困户发钱(2),间接帮扶项目是政府将扶贫资金交由企业使用,企业在三年内将资金发给贫困户(通常一户最高额为5000元)。除帮扶资金外,县政府还在中秋节向贫困户发放了月饼和慰问金(一户200元),据测算,2016年全县贫困人口人均获得的政策性货币收入不低于4000元。有的贫困户危房改造得了3万元,种植、养殖补贴得了1万元,加上其他合作帮扶项目,一年净得4~5万元。在贫困户识别不精准的情况下,贫困户获得如此多的利益,必然引起村内社会的失衡,村民会问:“我和他家庭情况相似,为什么他有而我却没有”面对这个问题,乡村干部常常无言以对。

2016年上半年,上面来了扶贫政策,都是偷偷摸摸的搞,名单也没敢公布。一听到上面要给贫困户发钱,我们想着就要坏事,群众喜欢攀比、炫耀,最大的问题是不公平。(草坪村村支书,20170806)

由于资源分配不公平,几乎所有未评上贫困户的农户都要求当贫困户,老年人成群结队的到乡政府、村委会反映问题、诉苦,甚至直接骂村干部。

村民到村委骂得很难听,有人到我家去骂。有那么三五户不符合条件,硬要往里面挤。我早上还没有起来,就有人在我家门口等着呢。(草坪村村支书,20170806)

那时节,但凡是基层干部下乡,进了村就很难顺利地从村里走出来,群众拦车、拦人,围着就骂的情况时常发生。

2016年9月份,当实惠降落到贫困户身上的时候,各村意见都很大。宋庄我去几回,群众拦车几回,都不让我走。农户说“谁谁不应该吃贫困金,你给他弄上了。”我说:“你说得对,我下来走访就是解决这些问题的”。(草坪村驻村第一书记,20170805)

扶贫资源分配不公冲击了村庄劳动伦理、公平观念,巨量扶贫资源下乡非但没有实现精准扶贫的效果,反而打击、疏离了绝大多数勤劳能干的群众,引发干群关系紧张和政府合法性危机。如上问题通过媒体、学者或中央部门检查等形式反映出来,逐步诱发运动式治理机制。

三、运动式扶贫的组织运作机制

中央2013年提出“精准扶贫”政策之后,许多地方政府并未深刻把握精准扶贫的内涵,依然沿用常规治理的逻辑开展扶贫工作(3),上述常规治理中积累的诸多问题在2016年3月份的22个省交叉互查扶贫工作中暴露出来,该省由于精准扶贫工作问题多、排名靠后,省主要领导被中央领导约谈,这成为全省启动扶贫运动的重要机会[32]。此外,C县2016年底确定2017年末摘掉贫困县“帽子”的政治目标进一步强化了扶贫运动机制。下面通过C县经验,展示运动式扶贫开展的过程与机制。

(一)扶贫运动的主要内容

2016年6月,C县已跟着省政府的节奏开启了运动式扶贫模式,精准扶贫成为全县的中心工作。在一年多的时间里,全县发动规模上千人的队伍到农村大走访不少于4次,扶贫工作人员到贫困户家中走访不少于20次,扶贫运动的主要内容如表3所示。

如表3所示,自2016年6月起,C县就进入了举县动员的制度环境中。从活动的动员范围看,全县三次精准识别和两次机关干部下基层活动尤为突出。2016年6、7月份开展的第一次精准识别,导致扶贫机构大为扩员:县扶贫办以各种名目招录40多名工作人员,各乡招录20余名微机员等临时工,各村另招1~2名临时工作人员,C县共23个乡镇348个村委,如此算来,为扶贫工作全县共扩编40名专职工作人员和1000余名临时工作人员。这1000余名工作人员主要负责扶贫数据电子化和扶贫资料整理上报工作。2017年5月,由县直机关人员组成的驻村工作队入村,完成了运动式治理常态化的过程:县政府向全县348个行政村每村派驻1个第一书记和3~5名驻村工作队员,这些人员脱离原工作岗位,专职驻村做扶贫工作,这个专业扶贫队伍在1500人左右,2017年4月下旬开启的第二次精准识别回头看最后由驻村工作队完成。事实上,C县精准识别回头看走到了省委省政府的工作部署之前,然而,面对省委省政府5月份会议的提议,各县必须要做出表示,因为运动体制本身蕴含着政治审查机制[11],各下属部门积极参与忠诚竞争,C县则进行了第三次精准识别回头看,本次活动的名称是“千人大走访”——千余名干部入户走访并要做到“四必到”即低保户、五保户、贫困户和低收入家庭必须走到。

表3 C县扶贫运动主要内容(2016年6月—2017年8月)

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到2017年6月,C县扶贫工作的重点转向“三率一度”即第三方考核重视的贫困户漏评率、误退率和错评率以及贫困户对扶贫工作的满意度。为了清退假贫困户还要实现低错退率、低漏评率和高满意度,C县2017年6、7月份又进行了两次大规模的干部下乡走访活动。6月,千余名县直机关人员分为十组,一组100人左右,一组分为3队,每队30人左右,一队一天走访一个行政村,将全县348个行政村走访一遍,主要目的是调查“三率一度”的现状。7月,C县又组织全县4000多名教师入户走访,主要工作是为贫困户算账和调查三率一度存在的问题。C县通过两次密集的大型走访活动,基本掌握了基层贫困状况和扶贫工作进度。

一年多来,C县一直处于运动式治理之中,除以上大型运动外,基层扶贫干部还有诸多紧急的任务要完成,例如为贫困户建档立卡,自2016年3月到2017年8月,C县的贫困户档卡已经换了7个模板,每次模板更新都要基层重新填写档卡,全县扶贫干部少则加班加点工作半个月,多则一个月。更有甚者,省委政府要求档卡填写不准有任何涂改,有一个字涂改则全页纸作废,2017年上半年C县有两名扶贫干部牺牲在第一线,与紧锣密鼓的工作安排和无休无止的加班加点关系紧密。此外,每次检查、走访之后,县政府都有一堆的问题反馈给各乡,各乡按照问题逐一整改。2017年8月底,C县召开了全县“脱贫攻坚百日会战大会”,会场两侧挂了一副对联“打赢脱贫攻坚战,不破楼兰誓不还”,会议要求所有人付出100%的精力和努力,在接下来的100天内坚持不懈完成脱贫任务,迎接省政府和国家扶贫办的验收,扶贫运动仍在继续进行中。

(二)扶贫运动的组织运作

1.首长负责制

改革开放以来,中国极少出现省委书记、省长同时为一项工作签军令状的情形,而今天扶贫工作却要求两位省府要员同时负责。依托政治官僚制,国家各级首长都有搞运动的能量和合法性,国家运动不仅随首长的政治层级和工作领域而有区别,而且运动的形态和节奏也会随着首长的更替发生变化。根据“上下同构、左右对齐”的行政结构惯例,各市的市委书记、市长、县委书记、县长都成为扶贫工作的第一责任人。C县县委书记说:

我当县委书记,脱贫攻坚是第一责任、第一政治、第一民生;作为县委书记,不能够带领大家打赢脱贫攻坚战,我负第一责任。我也曾给省里说过多次,在县里大会上、在县四个班子会上也给大家作过承诺:如果打不赢脱贫攻坚战,我卷着铺盖回家,C县没我这个人了。(C县县委书记在脱贫攻坚推进会上的讲话,2017年8月)

在脱贫攻坚工作中,县委书记作为第一责任人立下军令状,并向省政府和全县人民作出承诺“如果打不赢脱贫攻坚战,卷铺盖走人!”这个承诺的实现有赖于基层的全力配合,各部门负责人、各乡镇党委书记、乡镇长积极表态不但是忠诚竞争的表现,而且是政治官僚制的内在要求。

我认为大家都应该有这样的雄心壮志。脱贫攻坚是人生的一段经历,我个人的信心是坚定的,如果打不赢就自动请辞。党委书记、乡镇长也要知道,打赢脱贫攻坚战论功行赏;打不赢脱贫攻坚战,谁出现问题,追究谁的责任。从我开始,包括县四个班子,乡镇党委书记、乡镇长都要签订承诺书和军令状。哪个乡镇给脱贫攻坚扯了后腿,没通过验收,就请求辞职、接受组织处理!(C县县委书记在脱贫攻坚推进会上的讲话,2017年8月)

首长负责制意味着举国(县)动员体制,县委书记作为脱贫攻坚的第一责任人必然将扶贫工作置于全县工作的中心,他还会尽最大努力集聚组织、人力、财力资源投向中心工作。在人力动员上,C县不但扩充了1000多人的专业技术人员,还从县直机关及各部门中抽调1000余名干部驻村。除人力动员外,C县还对县域可支配资金进行了整合,据统计,2016年C县共整合各类涉农资70185.70万元,分别用于产业扶贫项目、行业扶贫项目、社会保障项目、金融扶贫项目和其他扶贫相关项目。

2.驻村工作队

2017年5月份之前的扶贫工作基本上由村两委干部和驻村第一书记完成,驻村工作队来了之后,扶贫工作几乎与村干部脱了钩,就连县乡干部大走访,村干部也只是作为带路人而不参与走访过程,更不得参与贫困户的筛选、清退、补入等工作。

驻村工作队体制由来已久,它通常是为了执行某项全国性的、特殊的工作而设置,例如毛泽东时代的四清工作队、20世纪80年代社会主义教育工作队等。近几年的全国性扶贫运动再次激发了驻村工作队制度。2015年10月,C县向130个贫困村派驻第一书记(皆来自于县直机关);2017年5月10日,C县向全县所有村委(348个)派驻1名第一书记和3~5人的工作队。以左飞乡为例,该乡共有八个村,每个村的驻村工作队队长都是街道领导,成员由驻村工作队员(两名左右)、驻村第一书记和村支书构成。有关扶贫的重要工作由队长主持、安排,日常工作由驻村第一书记把握,驻村工作队员的主要职责是联系贫困户、摸底调查、填写档案资料。鉴于村干部之前在扶贫工作中优亲厚友、挪用扶贫资金、贪污扶贫款、索贿受贿等不良表现,驻村工作队入驻之后,村组干部在扶贫工作上被迅速边缘化,扶贫政策更换了政策执行人。

驻村工作队又叫“脱贫攻坚责任组”,小组成员中的县直机关人员需要暂时与原单位脱离关系,将工作关系转到乡镇,听从乡镇的工作安排。相比以往的驻村工作队,责任组建立了县乡村干部责任连带机制,扶贫工作中的风险、责任和成果由小组成员共担,该机制有利于县乡村各主体积极性的发挥,成为县乡干部进村、村组干部认真对待国家政策的重要机制。

2017年8月,C县在扶贫工作上实行了“六岗同责”制度,即县级干部、乡镇党政正职干部(乡镇书记和乡镇长)、驻村第一书记、村委支书和帮扶责任人等六类工作人员在扶贫工作中实行同等责任、同等追责,这是对扶贫干部责任连带机制的完善。草坪村支书说:

乡村捆绑在一起,有问题,责任小组的人都受牵连。如今村里也不可能搞手脚了,因为责任到人,我也签了责任状,出了问题,我也跑不了。我先前开了村两委会议,村两委成员谁的工作做不好,出了问题,在我被追责之前,我一定会把他踢出村委。(草坪村村支书,20170809)

2017年5月,驻村工作队接手扶贫工作后,即进行了贫困户的清理和识别工作,缓解了资源分配不公引发的干群关系紧张,减轻了村两委压力,实现了国家政策的国家干部执行。

3.群众动员

为实现扶贫工作的公平、公正、公开、透明,2017年5月到7月,驻村工作队深入农户调查走访并结合数次大走访的反馈进行贫困户再识别工作,通过动员群众和召开群众大会的形式最终确定了贫困户名单,实现了社区公平,获得群众支持。

原来的贫困户名单只是一个参考。驻村工作队进村之后开始挨家挨户摸情况,回来之后大家开碰头会。你包的村,哪户存在什么问题,哪些较符合贫困户?大家都要一一讨论。(草坪村驻村工作队队长耿忠实,20170809)

在掌握村民家庭情况之后,工作队才召开群众大会进行评议。草坪村驻村工作队队长请每位村民说出投票的理由,他一一做了登记,如此以来,工作队既遏制了选民随意投票的行为,又熟悉了申请贫困户的农户家庭情况。为了让群众更多参与贫困户评议工作,驻村工作队向参会人员发放了暖水瓶、蚊香等小礼品,在家的村民几乎都参与了贫困户选举活动。群众参与其实不只是现场的投票,更多的是对扶贫政策的理解、对评选结果的认可和对扶贫工作的支持。

麦收时节,县乡干部下来摸底,开会。村组长喊人,在家的农户一户去一个人。会场摆一张桌子,工作组长开始喊,“关移民,贫困户取消,大家同意不?”没有人吭声,于是改为投票。实际上贫困户名单他们工作组早就弄好了,他们也与我们脱贫户事前做了沟通。决议出来后贴在墙上,你有意见可以当面提,也可以私下去村委提。(草坪村村民关移民,20170811)

71岁的纯女户关移民是此次被清退的贫困户之一,然而,他对这个结果并没有意见,关移民说:

工作队队长耿忠实,年龄不大,工作很细致,把我的贫困户取消了,我没有意见。取消贫困户之后,他们又核实信息。袁均、李亚确实困难,又重新补充进去,群众没什么意见。补上去的两户,他们在自然村张榜公布了。

在评选中,多数村民对“谁应该是贫困户”有着共识:那些家庭生活实在无法与大家相比的村民自然成为贫困户。被清退的农户虽有怨言,但通过比较,很快就接受了现实;而那些人际关系较差、家庭确实贫困的农户又可以通过反映情况,工作组调查核实后,再次补录进去。在驻村工作队摸底调查、动员群众、设置会议议程的基础上,贫困户的社区评议使得村民进一步理解扶贫资源的性质,较为公正的评议结果使得村庄失衡的劳动光荣、公平公正观念逐渐恢复正常。

四、运动式扶贫的成效

在常规治理之积弊影响到全省扶贫政治绩效、C县2017年实现脱贫目标的机会背景下,C县展开了声势浩大的扶贫运动,在扶贫工作中运动式治理取得如下成效:清理了常规式扶贫中的积弊;明确了扶贫资源的分配规则;巩固了群众基础。我们先看一组数字:

如表4所示,2016年全县6.19万贫困人口经过2017年5—7月重新识别之后,仅剩余3.1万贫困人口,基本做到了实事求是。课题组所重点调研的左飞乡,2017年清理不合格贫困户339户887人,剩余贫困户194户582人,贫困人口清退率高达60.3%(887/1469);其中草坪村2017年清理不合格贫困户87户,剩余27户;渔村清理不合格贫困户48户,剩余贫困户31户。C县南山乡2016年有贫困户710户2621人,该乡有两个艾滋病村,故而贫困户人口畸高,2017年该乡将所有贫困户数据推倒重来,经过重新评选之后,贫困户为151户528人,贫困人口清退率高达79.9%。

借助清理假贫困户的运动契机,C县民政局趁机清理了大量不合规的农村低保户。如表5所示,2016年全县低保人口5万人,2017年5月份清理不合格低保户后剩余2.8万人。从左飞乡的几个村可以看到低保工作积弊之深:渔村,2016年低保人口189人,2017年清理后剩余39人,清退率达83.3%;草坪村2016年低保人口170人,2017年清理后剩余55人,清退率达67.6%;柳圈村2016年低保人201人,2017年清理后剩余50人,清退率达75.1%。

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2012年开始,中央和省政府年年进行违规低保专项整治行动,2016年该省还将清理违规低保户作为全省的重点工作,然而由于缺乏合适的制度环境,全年下来仅清理一些干部家属低保户,低保户数字总体保持不变。C县民政局局长坦言:“2007年到2017年,低保户里沉淀了太多问题,若没有强大的外界力量和环境,想一下子清理掉,根本不现实。”正是借扶贫运动的东风,民政局采取“一刀切”的方式完成了十余年的积弊清理任务。全县一下子减少了2.2万低保人口,却并未引起波动和上访潮,原因在于全省自上而下一体化运作、规则明晰,即使去上访、闹事也不会得到任何好处,此外,“低保户评得公平了,村民意见少了,大家也心安理得了”。借此机会,县民政局强化了低保户的规则意识,申请低保者需严格按照低保申请程序,如果有病必须提供近两年的病例,如果有残疾必须提供残疾证,而那些残疾证和人不符的、持假残疾证人的低保户则被一律取消。

县乡干部告诉调研人员,在现在的环境下,扶贫工作想不精准都很难。之所以有这种感慨,是因为运动式治理的政治化机制、一刀切工作方法以及集中力量完成中心工作的举措,使得各级工作人员与其应付不如认真执行国家政策,他们在一次次的千人、万人大走访中,一遍遍的检查和问题整改中,一轮轮的政治动员中深刻体会到政治的严肃性与不顺从运动目标的严重后果。

运动式治理清理了常规治理长期形成的积弊,明确扶贫资源的分配规则,重申了国家政策和法律的底线。如上所述,国家明确的扶贫政策、低保政策在基层被歪曲执行,相关公共资源被挪为他用甚至被精英俘获,引发村庄社会失衡,造成国家权威流失,扶贫办、民政局借扶贫运动东风大力整顿假贫困户、违规低保户,清理掉50%的不合格户,然而,此举非但未引发上访潮和社会波动,反而获得多数群众的支持和认可,正如基层干部所言“工作越扎实,群众越没有意见;只要公平了,群众就会拥护你”。在运动式治理中,政府因公平、公正分配资源而获得群众支持,切实巩固了党执政的群众基础。

五、结论与讨论

运动式扶贫模式使得精准扶贫成为可能,但这一扶贫模式也存在一定的弊端。运动式扶贫模式下,行政空转及为迎检而精心应付等景象并不鲜见。

事实上,从2016年6月份开始,C县就进行了为期两个月的精准识别工作,那时几乎已达到2017年7月份的治理成效,然而,由于省扶贫办要求各县的贫困人口数据不得有大的变化,否则无法向中央交差,这使两个月紧锣密鼓的精准识别工作空忙一场,更诱发了后面的政治合法性危机:在识别不精准的情况下,匆忙为贫困户上项目,使得扶贫资源分配极不公平,诱发村庄社会失衡,大批群众到乡政府、县政府上访,出现扶贫资源的投放越多、政府的合法性流失越严重的诡异现象。

扶贫运动中的精心应付现象也颇为常见。贫困村退出需要符合“1+2+9”标准,“1”是贫困发生率低于2%,“2”是指村庄要有产业发展和集体经济收入,“9”是指安全用水、动力电、感化道路、网络宽带、广播电视、村委会办公室、文化服务中心、标准化卫生室、职业乡村医生等基础配置达标。为了使贫困村脱贫,地方政府想法设法甚至借贷将水、电、路等基础设施完成,但产业发展和集体经济收入的指标却难以完成,为此县政府为贫困村各建一座600平方米的简易操作间,各村负责招商以获取承包商品的简易加工环节,据课题组调研发现,许多村的操作间停工时间远远大于工作时间。还有的村为了“制造”稳定的集体经济收入,竟邀请商人到本村承包土地,之后再挂一块合作社的牌子,商人的庄园成了集体经济产业示范园。扶贫运动在精心应付中逐渐脱离了实际,扶贫资源被严重浪费。

通过理论回顾和对地方扶贫工作的考察,本文从运动式治理的视角回答了精准扶贫何以可能这一重大现实问题,还原了之前被学界简化的常规治理模式,指出常规治理除照章办事的科层运作外,还有策略主义、半正式治理、关系行政、不出事的逻辑等内涵,以上特征对应的是中国的体制环境和社会环境。常规治理日久积弊较多,影响了治理边界和政治绩效,在恰当的机会结构下便会向运动式治理转化。在C县扶贫工作中,运动式治理取得了显著成效,也存在行政空转、精心应付等缺点。作为常规治理的重要补充,运动式治理不可能消失,然而其偏离运动目标诱发多重紧张的弊端及其相应纠偏机制颇值得继续深究。

作者简介:魏程琳,西北农林科技大学陕西省乡村治理与社会建设协同创新研究中心讲师;赵晓峰,西北农林科技大学人文社会发展学院副教授


中国乡村发现网转自:《中国农业大学学报(社会科学版)》2018年第5期 


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