黄建红:乡村振兴战略下乡镇治理现代化的三维视域

[ 作者:黄建红  文章来源:中国乡村发现(授权发布  点击数:  更新时间:2018-12-21  录入:王惠敏 ]

摘要:实施乡村振兴战略,乡镇治理有效是基础。乡镇治理现代化是全面实施乡村振兴战略的必然选择。基于乡村振兴战略视角,尝试以乡镇治理理念现代化——积极式治理理念、乡镇治理方式现代化——管理型向服务型转变、乡镇治理路径现代化——“三+”网络化治理畅通强农血脉三个维度为分析框架,构建“乡村振兴战略下乡镇治理现代化的三维视域”,以期对全面深化农村改革、全力助推乡村振兴发展有所裨益。

关键词:乡村振兴;乡镇治理现代化;三维视域

引言:实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代“三农”工作的总抓手。[ ]乡镇是乡村振兴发展的重要载体,是城乡一体化发展的重要节点。实施乡村振兴战略,乡镇治理有效是基础,乡镇治理现代化是全面实施乡村振兴战略的必然选择。习近平总书记强调:“三农向好,全局主动”。乡镇治理现代化与否直接关系到中国农业的发展、农村的稳定和农民的幸福。但长期以来受现行乡镇行政管理体制限制,乡镇政府普遍存在权小能弱等问题,严重抑制了乡镇发展活力,乡镇陷入了治理的僵局中。因此,乡村振兴战略的全面实施急需加快推进乡镇治理体系和治理能力现代化研究。目前,学界针对乡镇治理现代化问题进行了大量研究,从“治理下乡”[ ]“撤乡并镇”[ ]“农村多元精英合作治理”[ ]等视角进行了积极探索,而如何破解乡村振兴战略下乡镇治理面临的各种困境,实现乡镇治理现代化,此类研究则不多见。鉴于此,本文基于乡村振兴战略视角对乡镇治理现代化问题进行深入研究,尝试以乡镇治理理念现代化、乡镇治理方式现代化、乡镇治理路径现代化三个维度为分析框架,构建“乡村振兴战略下乡镇治理现代化的三维视域”,从宏观上的治理理念现代化出发,到中观上的治理方式现代化、最后在微观上实现治理路径现代化,着重从三维视域来深入探讨乡镇治理现代化问题,为相关政策的制定提供理论依据,以全面深化农村改革,全力助推乡村振兴发展。

一、治理理念现代化——积极式治理理念

积极式治理理念是指在乡村振兴发展带来的一系列乡村社会深刻变革中,同时也需要进行的治理理念变革与转型,从过去的被动参与、消极应付转向主动治理、积极应对,通过主动抓住乡村发展契机,积极凝聚基层力量,充分发挥乡村活力,来加快推进乡镇治理现代化。积极式治理理念是推进乡村基层治理体系和治理能力现代化的价值导向。现代化主要指人类社会从传统社会的传统性向现代社会的现代性转变的历史过程,是一个从不发达社会成为发达社会的转化过程。现代化既是一种理念,又是一种变革的过程。[ ]“观念一新,万象更新”,作为社会意识形态的价值理念,指引着基层治理发展的方向。乡镇政府在面对农业转型所带来的一系列新机遇、新挑战、新矛盾,应该树立一种积极面对的态度。从2006年全面取消农业税之后,基层治理能力逐渐弱化,乡镇基本处于一个维持型治理状态。从上往下看,因为其财权和事权逐步被县市级政府上收,造成了乡镇政府财政权和人事权的的“空壳化”;从下往上看,因为不再需要向农民征收各种税费,乡镇干部与农民之间的距离渐行渐远,乡镇权力逐渐从村落社会中退出,造成了乡镇权力上的“悬浮化”[ ]。在无权无钱的背景下,处于官僚制结构、压力型体制和乡土社会等多重关系中的乡镇政府,其治理方式类似于“维控型”[ ],乡村干部“不得罪”[ ]与“不出事”的行为逻辑盛行。乡镇干部在乡镇治理中表现出消极敷衍的心态及行为,缺乏回应乡村社会治理需求的主动性和能力。

乡村振兴战略的实施给乡镇带来了新的发展契机。在中国特色社会主义新时代,乡村迎来了发展的广阔天地。党的十九大报告明确提出“实施乡村振兴战略”,全党坚持把解决好“三农”问题作为工作重中之重,坚持农业农村优先发展,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化。[ ]乡镇是我国最基础的政权组织,是党和人民群众血肉相连的一条重要纽带,是党和国家各项工作的落脚点,是广大人民群众反映意愿和要求的入口,更是乡村振兴发展的直接领导者和管理者。乡镇政府成为推动乡村振兴发展的主导力量,发挥着资源配置的主要作用,是国家与农民的“中介”,是乡村发展的积极行动者,其工作繁忙程度比取消农业税之前有过之而无不及。从各种农业项目进村入户到土地确权流转;从新农村建设到美丽乡村建设;从各个田间地头到农业科技服务;从单个农民到新型农业经营主体等等,“只要想干事,就有做不完的事”,一位乡镇干部如此描述。但也有一些“维持会长型”乡村干部,为了不出事,干脆不干事。积极治理与消极作为,乡镇政府两种不同的治理理念使同一个地区不同乡镇的发展也出现了冰火两重天的不同景象。

积极式治理理念成为推动乡镇治理现代化的精神动力。实施乡村振兴战略,人才振兴是根本。在面对乡村发展新局面时,也应该积极激励农民主动参与,提高农民主体地位。习近平总书记指出:“农民是农业农村发展的主体,也是实施乡村振兴战略的主体”。长期以来由于乡土社会的封闭性,农民群体基本满足于现状、固守陈规生活习性,对乡村政治参与感不强,对乡村的发展与变革热情度不高。随着工业反哺农业、城市支持农村时代的到来,各种国家资源、社会资本下乡,给农民带来了发展机遇。许多农民跟随时代潮流,积极回乡创业,努力改变家乡落后的局面。农民成为了推动乡村振兴发展的主体力量。在调研中笔者发现,许多新乡贤、新型农业经营主体都是自己自主地抓住农业发展的趋势,成为种粮专业大户或成立农业科技公司。传统意义上的“农民”将面临更换淘汰,“新型农民”将成为最有潜力的职业。乡镇政府更要特别注重“尊重农民的首创精神”,农民不仅不是乡村振兴进程中的保守力量,而是乡村振兴发展的能动力量。[ ]

二、治理方式现代化:管理型向服务型转变

中国特色社会主义进入新时代,如何平衡发展、充分发展成为党的核心议题,乡村振兴战略更好地解决了城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题,使国家从农业支持工业阶段转向工业反哺农业、城市支持农村阶段,国家资源的不断输入为农村发展和乡村治理带来了新的契机。[ ]为了适应不断变化的乡村环境和乡村社会现代化发展,迫切需要乡镇治理方式发生转变,从过去的“管、征、批”管理型政府向“扶、帮、引”服务型政府转变,以实现乡镇治理方式化,为各种乡村振兴发展做好服务保障工作,满足广大民众多元化的利益需求。

首先,进行乡镇机构改革,理顺职责关系。乡镇机构改革一直是农村改革的重中之重,改革的目标是精简机构人员,提高政府运行效率,转变乡镇政府职能。以前经过改革,虽然机构减少了,名称也发生了改变,但其性质和职能并没有发生本质变化。实地调研中一位乡镇干部表示,乡镇政府的机构设置、职能职责、人员编制等在文件中都是很明确的,但是上级文件政策规定只能落实在纸上,在实际运作中是根本不可能完全照搬进行的。第一,乡镇很多工作是没有定数的,那个时间段工作紧迫重要,就需要调动全部工作人员做那个时间段的首要工作。第二,乡镇工作更多的讲究资历与工作经验,加上乡镇是直接与群众打交道,很多职位要群众工作能力强或“老口子”才能胜任,所以不能严格按在岗情况落编。乡村振兴进程中,为了更好地贯彻落实党和国家在农村的各项方针政策和法律法规,做好农业、农村、农民工作,着重加强为“三农”服务的各项职能,必须认真探索乡镇机构改革的新思路。笔者认为可以尝试在国务院“大部门制”改革的统一路径下,探索乡镇大部门制改革,对一些职能相近的部门进行合并,实行综合设置,理顺部门职责关系,进一步整合机构设置、优化运行机制,提高公共服务水平。

其次,乡镇分类考核,强化三农服务职能。随着我国经济社会快速发展,不同地区乡镇呈现不同发展态势。如在我国东部沿海地区,由于乡镇企业比较发达,形成了一定的规模,乡镇工业企业的收入构成乡镇的经济基础,属于工业主导型乡镇。有些乡镇由于地理位置比较优越,加上拥有便利的交通,形成了比较发达的市场体系,处于传统商品集散地和集市贸易区,属于城市发展型乡镇。而中国大部分乡镇都是农业资源较为丰富,以发展农业生产为其主要功能的农业生态型乡镇。因此,需要进行乡镇分类考核,针对本地区社会经济发展实际,确定其关键职能。农业型生态型乡镇应该主要定位于乡村振兴发展,“绿水青山就是金山银山”,着重加强为“三农”服务的职能,而不能像其他类型乡镇去着力促进工业化和城镇化发展,反而破坏了当地的自然生态平衡。如长沙县将全县22 个乡镇(街道)实施“南工北农”乡镇分类绩效考核,南部乡镇为工业主导型,主要着重考核工业经济辐射带动作用;北部乡镇为农业生态型,主要着重考核生态环境保护及现代农业,不设置工业经济等考核指标。通过分类考核,明确定位了乡镇发展现代农业、农业产业化、生态环境与保护建设的工作方向与重点,充分调动了农业型乡镇进行乡村振兴发展的工作积极性,促进了农村经济发展和乡村振兴的实现。

再次,健全农业科技服务体系。乡村振兴是新形势下解决“三农”问题的根本途径。发展现代农业,健全农业科技服务体系,需要逐步建立起以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、公益性服务与经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。一方面,乡村振兴进程中最需要的是农业科技服务。然而,目前乡镇农技推广体系面临断层的危险。农技推广队伍青黄不接、后继乏人,农技推广方法滞后于时代的发展,信息技术、网络技术尚未为基层广大农技人员所掌握。健全农业科技服务体系,首当其冲的就是全面推行农技推广责任制,进一步完善基层农技推广体系的机构建设、队伍建设、制度建设、条件建设,可以尝试成立乡镇农技站星级服务创建工作领导小组,从而促进乡镇农技站达到机构形象好、班子队伍好、管理运行好、工作业绩好、服务口碑好的“五好”目标。另一方面,乡镇需要引导新型农业经营主体与农业科研院所合作,积极引进、转化农业新技术、新成果,全面建立科研院所、高等院校与基层服务对接机制,探索建立和完善以政府推广机构为主体的多元化合作推广机制的有效途径和模式。

三、治理路径现代化:“三+”网络化治理畅通强农血脉

传统科层制治理结构中,中央和上级政府的政策目标主要采取行政手段发布命令、指示、决定等,然后由大到小直线层级传递进行管理。在此种层级化管理模式中,严格的行为标准和程序化的工作规则使得行政效率十分低下,乡镇政府大部分的行政方式也都是依据上级的规定和命令行事而缺乏主动地去发现问题的积极性。随着乡村振兴发展,封闭的层级化管理不能适应乡镇复杂多样和变化多端的社会环境,容易导致乡村发展血脉循环运行不通。“痛则不通,通则不痛”,农业要改变其弱势产业状况,农村要改变其短腿地位,乡镇需要进行“三+”网络化治理,畅通其血脉,拥有自身的造血功能,焕发出新的生机与活力。

首先,“乡镇政府+新型农业经营主体”。实施乡村振兴战略,必须破除人才瓶颈制约,打破层级限制,畅通人才下乡通道,聚天下人才而用之。乡村振兴,产业兴旺是重点。我国在由农业大国向农业强国转变的进程中,新型农业经营主体快速崛起,他们是农村先进生产力的代表,是乡村振兴发展的主要实践主体。乡镇政府通过提供政策、平台、资金以及技术等方面的扶持来进行积极引导,让新型农业经营主体开足马力全力发展,无后顾之忧。如笔者实地调研中访谈的长沙沃园生态农业科技有限公司董事长彭焕新原本是在沿海地区工作的高管,为了圆儿时的农业梦想,在家乡各项农业政策形势一片大好的情境下,回乡创业种起了迷你香薯。在政府的支持下,沃园公司克服了一道道资金、技术、人才难题,成为了一家专注于有机农业发展的高科技农业产业化龙头企业,惠及了大片乡邻。

其次,“互联网+农业”。互联网时代的到来给农业带来了新的生命力,为贫血的农村源源不断地输送了新的机遇。过去许多好的农产品都是“长在深闺无人识”,通过互联网这个四通八达的网络体系把闭塞的农村与外面的世界联系起来,使农业真真切切成为了“第六产业”。 通过互联网,可以贯通农产品的种植、加工和销售,让农业“接二连三”,真正做到一、二、三产业融合发展,促进了乡村振兴发展的大贯通与大整合。网络化管理可以把实体生活中的联结与虚拟生活中的联结构建起来,在乡村振兴进程中,“互联网+农业”可以使偏远山区的红薯卖到繁华的大都市,也可以让一线城市的白领阶层鼠标轻轻一点就能预定千里之外的乡村民宿帐篷。如长沙县金井镇,打造了“阳光三农网”服务平台,建设了O2O销售平台,加强信息共享与合作,做好农产品信息收集,统一生产质量标准等,促进了当地的农业转型升级大发展。

再次,“基层党建+农民”。乡村振兴发展的最终目标是提高农民收入、改善广大农民生活,惠及更多的农民群众。但有学者经过调查研究认为,在乡村振兴进程中,国家资源虽然不断输入到农村社会中,但由于谋利型利益主体的强势形成了乡村社会的分利秩序,弱势的农民主体被排挤在利益之外,造成了基层治理内卷化以及农民对现代农业项目的漠不关心,有时甚至还会因为项目建设引发农民上访等基层矛盾。[ ]为什么利民的好事还会受到老百姓的阻扰,主要是联系沟通机制出了问题。网络化管理通过网络平台把基层党建的落脚点放在农民最关注的问题上,通过网络服务平台可以及时宣传支农惠农政策,实现党务政务公开,对矛盾纠纷可以及时反应处理,使党员与群众双向互动,对于群众一知半解甚至曲解的政策及时给予正确的解释。通过网络化治理重建国家、基层党组织与农民之间的联系沟通渠道,也许为走出基层治理困境打开了另一扇窗。湖南省长沙县果园镇利用“互联网+”模式,开通党建“O2O”微信服务平台,将新型电子商务模式引入乡村党建实践创新,搭建“群众线上点单,干部线下服务”的公共服务平台,宣传了农业政策法规、化解了农村矛盾纠纷,解决了农民实际问题,提高了基层管理效率,实现了基层治理现代化发展。

结语  

中国要强,农业必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农民必须富。随着乡村振兴发展以及农村各项改革的深入推动,乡村进入了现代化发展的经济社会转型期。第一,随着农业产业结构调整、生产要素优化配置的进行,传统农业开始向现代农业转型。农业的产业链开始延长,从第一产业开始向第二产业、第三产业延伸,农业与旅游业有机结合起来,农业与教育、文化等多种服务业结合起来,从以前传统的种植农业开始向旅游观光农业、创意休闲农业发展。第二,随着美丽乡村建设的进行,传统农村逐渐向现代化农村演变。农村的基础设施,如住房、道路、交通、商业网络、通讯设施、能源设备等等正在逐步完善中,农村从过去田园牧歌式、封闭的农村社会逐渐演化成开放的、新型的现代化农村社区。第三,传统农民开始向专业种粮大户、家庭农场、农业企业主、专业合作组织转变。农民不再是过去落后的生产方式和保守愚昧的农村文化的代表,现代农民已经并正在继续展示其巨大的历史创造力,推动乡村现代化发展的进程。这一切的变化都要求乡镇及时更新治理理念、深入改革治理方式、全面完善治理路径,通过以上三个维度努力提高治理能力,以实现乡镇治理现代化,谱写新时代乡村全面振兴新篇章。

基金项目:国家社科基金项目“农业供给侧结构性改革与基层政府职能转变的互动关系研究”(编号:17BZZ050)

作者简介:黄建红(1980—),女,汉族,湖南长沙人,管理学博士,湖南农业大学副教授,研究方向:乡村基层治理。


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