余锋:自治与他治:乡村扶贫场域的三重聚焦

[ 作者:余锋  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-12-17  录入:王惠敏 ]

——基于云南永红乡的扶贫实践

】村民自治是我国在长期实践中摸索出来的治理乡村的现行方法,下派第一书记参与乡村治理始于本世纪初,近年来在全国的贫困村中得到普遍推行。作为自治主体的村民及村干部如何与作为他治的第一书记和谐共治,这是当下急需思考的问题。通过田野调查发现:村民的被剥夺感和依赖感上升,村干部“营利型经纪人”角色增强,第一书记间扶贫成效竞争越发激烈。因此,提升贫困人口内生发展动力,构建长效而公平的扶贫机制,实现驻村帮扶与村民自治和谐互融,提升村庄治理能力,对于处理好自治与他治的关系尤为迫切和重要。

【关键词】村民自治;第一书记;扶贫;场域

一、问题提出

中华人民共和国成立后,帝制时期“皇权不下县”的历史结束了,国家与农民的关系发生了巨大的转变,国家的触角延伸到农村地区,农民嵌入到国家的治理体系中。为把中国建设成重工业国家,国家源源不断地从农村地区汲取各种资源,其结果就是农业凋敝、农村萧条、农民困苦。小岗村农民在生死存亡之际,冒天下之大不韪,进行农业改革,取得了巨大的成效,小岗之风蔓延到周边地区。而后国家顺势而为,家庭联产承包责任制在全国推行开来,农业得到快速发展,农村风貌大为改观,农民生活条件逐步得到改善。但是仅靠农业发展不足以建立社会主义现代化强国,国家的重心再次转移到工业及商业上,农民的处境每况愈下,多地发生了抗粮风波,农民与村干部及政府的关系日益紧张。2000年3月,湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平上书朱镕基总理,反映了当地“三农”问题,信中指出:“农民真苦、农村真穷、农业真危险。”中央派出调查组调查,认定反映问题属实,随后中央在全国开展了大面积的“三农”问题调查。2006年1月1日,延续2000多年的“皇粮国税”取消了,取而代之的是各种资源输入农村地区,工商业反哺农业,帮助农村地区特别是贫困地区改变贫穷落后的面貌。

村民自治始于上世纪80年代的广西,而后在全国推行。村民自治一直是学界关注的一个研究热点,而对于驻村第一书记的扶贫工作,学界关注较少,部分学者探讨了第一书记在村庄中起到的积极作用,薛祥伟考察了菏泽市郓城县的第一书记扶贫工作,认为第一书记扶贫工作极大地提高了瞄准的精准度①。另一方面,一些学者主要探讨了第一书记在实践中遇到的难题或冲突,许汉泽、李小云分析了第一书记在实践中遇到的困境及其后果②,谢小琴基于接点治理的视角,讨论了第一书记在扶贫场域中遇到的诸多问题③。前人的研究更多的是从第一书记的视角切入,或者说主要关注他治的第一书记对村民自治下村庄扶贫的影响,较少从自治与他治的视角切入进行讨论。下派第一书记驻村,其目的就是实现驻村帮扶与村民自治和谐互融,提升村庄治理能力,最终达到善治。在农村扶贫场域,善治就是使村民利益最大化的社会管理过程,就是政府(此时以第一书记为代表)与公民(村民)对公共生活的合作管理,④自治与他治的和谐互融,恰好体现了善治的本质特征。

本文从扶贫实践出发,把村民、村干部和第一书记放置在乡村场域里进行考察,审视三者之间的互动关系。本文探讨的问题是:作为“天外来客”的第一书记与“在地化”的村民、村干部如何和谐共处?深感被剥夺与缺失内生发展动力的村民怎样才能走出贫穷的困境?第一书记娘家人地位的不平等性如何使其扶贫工作体现公平正义?

二、案例扫描

2017年1月和8月,笔者两次进入永红乡⑤开展田野调查。永红乡地处云贵交界处的乌蒙山特困区,沟壑纵深,山多地少。永红乡是个典型的贫困乡,下辖16个村委会,5万多人口,主要种植玉米、马铃薯、小麦,经济作物主要是烤烟。笔者主要走访了其中的三个贫困村:大柳树村、水井湾村和石坪坝村。

(一)永红乡村民生产生活情况

大柳树村基础设施相对较好,距离永红乡政府约3公里,但是永红乡人多地少,迫使大部分青壮年外出务工,打工经济可观,留守村庄的基本上是“老、弱、病、残、幼”等人口。由于外出务工人口多,部分人家底殷实,关系网络广,这给大柳树村的精准识别贫困人口带来了挑战,有实力的村民尽可能拉关系照顾自己的亲人和朋友。水井湾村距离永红乡政府约7公里,人均耕地约2亩,但是土地贫瘠,加之前几年森林被滥砍滥伐,水土流失严重,贫困人口多,但是上级部门分配到的建档立卡户是82户。部分贫困人口仍未建档立卡,建档立卡的部分人口并非是贫困户,所以贫困人口瞄准严重偏离,村民意见大。石坪坝村距离永红乡政府约10公里,基础设施差。由于地理环境以及土地肥沃,一直以来外出务工者少。民风相对淳朴,但是建档立户“僧多粥少”,加深了村民之间、村干之间的矛盾。

(二)永红乡村干部情况

永红乡各村委会的村干部构成大同小异,主要由村支书、村主任、副主任、村委委员等成员构成,为管理方便,各村委下的自然村设村民小组长1人,少数自然村设副组长1人。村民小组长虽不算村干部,但是在村民眼里仍然是“官”。随着国家资源输入乡村的持续增加,村民小组长在村庄中发挥了重要的作用。永红乡的建档立卡户由村委会分解到各个村民小组,最终由村民小组长确定名单,然后上报村委会。当然,村委会不会把所有的建档立卡户名额全部分解完,而是留下一部分名额“灵活机动”地处理。村委会干部掌握了一定的再次分配权力,并且使矛盾不断下移。

(三)永红乡驻村第一书记

大柳树村的第一任王书记,因其想着为村民谋福利,走村串巷,尽访民情民意,积极联系原单位,多次给领导申请划拨资金,使其帮扶村尽快脱贫,甚至动用自己的私人关系,找到了一家公司对其赞助。前后获得资金60余万元,平整了部分土路,获得了村民极高的赞誉;部分资金翻修了村委会办公楼(实非王书记之愿)。但因其挑战了村主任的权威以及不愿其烦地向原单位要钱物,而被村主任不容以及被原单位领导认为其“不懂事”(那时扶贫的政治压力还不够大,一年后情况大不一样),不得不提前召回。后任陈书记吸取前任书记的教训,尊重村干部的意见和建议,同时努力筹措资金。“村庄是中国复杂关系网络的一个最典型的缩影,朴实的村民正在悄然地改变着。”陈书记意味深长地说。水井湾村的前后两任书记受到了村支书和村主任的大力赞扬,得到村民的热情拥戴。前后两任书记均来自于永红乡所在地的市发改委部门,前前后后给水井湾村带去了近200万元资金,修建了道路,接通了自来水。石坪坝村的第一书记来自一个既无权也无钱的部门,迄今为止,能够给村民带去的实惠较其他村少很多,但周书记仍然努力筹措更多的资金,这不仅是帮助村民,也是保全自己的脸面。

三、乡村扶贫场域的三重聚焦

村民对第一书记是爱恨交加,希望第一书记为其做主,给其带来好处,但第一书记也有自己的利益诉求,做或不做需权衡利弊,做多少以及怎么做,这不仅要看村庄实际情况,还要看所在单位的意愿以及其他驻村工作队的工作情况;村民对村干部逐渐转为冷漠和抗拒,成为“沉默的大多数”。税费取消后,村干部已经不再依靠农民上缴各种税费,村干部逐渐演变成为“营利型经纪人”⑥,短时期追求利益最大化是其基本想法和目标;村干部对第一书记的感情尤为复杂,一方面希望第一书记带去更多的资源,获取资源的多少决定了村干部的权力大小,另一方面,如果遇到“二愣子”的第一书记,凡事严格按照上级部门的要求开展工作,必然会削弱村干部的权力。

村民、村干部与第一书记的三重利益聚焦,各自身怀绝技。弱小的村民是一把锋利的剑,怨气的积聚会导致社会的不稳定;村干部作为一方诸侯,在村民自治还不健全的情况下,掌握着本土资源的分配权力,生杀予夺可以一锤定音;第一书记作为上面的人,拥有政策的解释权和执行权,政策考核压力下不得不有为,而作为外人(他治)又只能无为。

(一)自治主体之村民

精准扶贫目标瞄准的偏离性、第一书记能力的差异性导致贫困户本应得到的获得感变成了一种相对剥夺感,也就是“当某人将自己的情况和某些参照群体相比较时,若发现自己处于不利就会产生一种怨恨或不满的消极情绪,即相对剥夺感”⑦,同为贫困户,仅仅因为派驻的第一书记娘家人的实力有差异导致了不同村庄的贫困户的获得感具有很大的差异性从而产生了相对剥夺感,这种相对剥夺感严重消解了贫困户的获得感,大大降低了精准扶贫的成效。相较于以往的扶贫,精准扶贫的突出特点就是精准到户到人,瞄准的目标已经具体到实实在在的个人,要求做到“扶真贫、真扶贫”,最终消除现行标准下的贫困人口。压力型体制下,考核的压力从上到下是遵循着物理上的“加速度”运动的轨迹,最终的压力传导到了基层,基层官员、第一书记以及村干部为了各自的仕途、利益、名声等考虑,希望在各自的扶贫场域里,扶贫效果越好对自己越有利。为如期完成上级的任务和考核要求,政策渐渐变了模样。如此,精准识别不精准、扶富不扶贫、虚假脱贫、数字脱贫等不正之风越演越烈,部分贫困户的相对剥夺感愈发严重。

相对剥夺感是一种来自于跟其他获利更多的贫困户比较后产生的一种失衡的心理感觉,“这种相对被剥夺感往往比绝对被剥夺感更加普遍存在,也更加严重影响转型社会居民的幸福感”⑧,处于相对剥夺感的贫困户只能无力地呐喊,这种无力的呐喊将隐藏着安全隐患。与此同时,因其资源输入较多的村庄从而使其获利丰厚的贫困户,久而久之,必将形成一种依赖的心理。正如水井湾村的村民所言:“我是贫困户,我理所当然要得到,而且要多得。”水井湾村的第一书记曾言:“我们领导回访时到了一户人家,领导出于同情心,自掏腰包送了几百元的慰问金。那户人家不但不感谢,还反问,这样的钱是不是每个月都有,还是每年只有一次?”随着国家输入农村的资金越来越多,一部分人的“等、靠、要”的依赖思想愈发严重。部分地区为了贫困户脱贫,发给贫困户猪、鸡、牛、羊等“招财宝”,但是贫困户没有把它们当成“摇钱树”,却变成了盘中餐,大快朵颐后继续期望国家的资助。不仅个人如此,政府也有着同样的心理和行为,以往贫困县脱贫不摘帽的现象屡见不鲜,其目的就是为了获得更多的扶贫资金,发展本地区的经济。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出:“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。”这样一刀切的政策尽管有其不合理性,但是斩断了政府部门依赖国家大力资助的心理。而对其个人,习近平总书记也强调:扶贫必须跟扶志相结合,才能使贫困户脱贫。

从短期来看,这种类型的贫困户能够快速脱贫,但是其消极影响也是客观存在的,贫困户依赖心理一旦形成,快速脱贫的贫困户容易失去内生发展动力,很容易快速返贫,甚至会陷入更深的泥潭而无法再脱贫。贫困是世界难题,消除贫困不是一朝一夕能够完成的伟业,而是“路漫漫其修远兮”的艰辛过程。只有唤醒贫困户的依赖思想,激发其斗志,“艰苦奋斗、自力更生”,方能长效脱贫、稳定脱贫、如期脱贫。

(二)自治主体之村干部

国家对农政策的变化不断解构着政府、村委会与农村农民的关系,汲取型农业政策转向反哺型农业政策,乡村成了一个新的名利场,各种利益充斥期间,不同人物“粉墨登场”,宁静的乡村再次掀起波澜。农业税取消后,各级政府失去了征粮、征税的压力,压力型体制下的体制压力失去了层层传递的空间,国家与农民之间的“汲取型关系”转变为国家政权“悬浮”于乡村社会之上,村干部对辖地村民的态度也发生了较大的转变,正如大柳树村村主任所言:“以前的村民对老主任是既恨又怕,还不时地讨好,希望少交或晚交公余粮或各种税费;现在的村民是无利不起早,有利你争我夺,每个人都希望从中分一杯羹。他们的简单想法就是:反正钱是国家的,白拿白不拿。”村干部觉得村民“贪得无厌”,偶有相遇,村民对村干部尽是嘲讽和挖苦,村民不再惧怕村干部。石坪坝村戴姓村民如是说:“这些村官,吃剩的渣渣,还要看有背景、讲人情才能享受到。”村民采取的是一种厌恶而消极的对抗方式,村民和村干部各执一词,公说公有理婆说婆有理,“理”不再是双方认可的标准,“气”成为一种斗争策略,“为气而争”的文化传统仍然深深地影响着农村社会的治理⑨。

1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》强调:村民自治采取“自我管理、自我教育和自我服务”的“三自”方针;1998年修订的《中国人民共和国村民委员会组织法》增加了“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的内容。就笔者调研的三个村而言,谁担任村干部,村民即使有发言权,大多只是走过场而已。“他上面有人,乡政府早就安排好了。”“选举的时候挨家挨户讨好,送礼,承诺,好话说尽。”“爱谁当谁当,都没有什么分别。”其一,上级部门的干预使村民自治走了样,大柳树村的村支书目前由乡组织委员兼任,前任村支书因经济问题出事,上级部门只是简单责令其赋闲在家,等待处理;村主任已经内定,上级部门的目的是要在这种不稳定的时期选择其可靠之人。其二,水井湾村的村支书已经在任10多年,一直秉持少做事不犯错的处事方式,尽管村民怨声载道,仍能稳坐“钓鱼台”;村主任通过贿选的方式胜出,能力强,胆子大,江湖习气重,村民稍有不满,就受到打击报复。其三,石坪坝村村支书空缺,村主任由本村大姓担任,一直以来,其他小姓都无法“染指”村支书和村主任这两个关键的岗位,久而久之,村民采取消极应对的措施,抱着“谁担任都一样”的态度。就笔者调研的三个村而言,村干部分为三种类型:有所为就可以为所欲为的村干部,无所为就彻底不作为的村干部,还有一种就是在这两者之间左右摇摆的村干部。村民和村干部互不信任,信任的缺失已经严重制约村民自治的基石⑩。村民自治很难依靠自身进行修正和完善,国家期望外力的介入维护乡村的稳定,国家输入乡村的资源能够真正惠及穷人,实现“扶真贫、真扶贫”的初衷。

(三)他治主体之第一书记

第一书记在扶贫场域又是如何应对和表现的呢?布迪厄把场域比作一个网络、设想为一个空间,认为“在这个空间里,场域的效果得以发挥”⑪。作为一种客观关系系统的场域,离不开有知觉、有意识的人的惯习。第一书记响应国家号召,遵照单位的安排和要求,参与建档立卡村的扶贫实践工作,第一书记的场域发生了变化,网络关系扩大化、复杂化了,空间进一步地延伸,延伸到一个自己并未涉足、陌生和不得已而为之的场域里,此时,“场域形塑着惯习,惯习成了某个场域固有的必然属性体现在身体上的产物。”⑫正如水井湾村第一书记刘家声所言:“在此之前,我从没有在农村生活过,农村是什么样一直跟我没有关系。领导希望我到农村去锻炼,帮助村民脱贫致富。开始我是抵触的,从内心深处来说,应该是一种恐惧,因为不了解农村生活。不过万事开头难,一切从头学,现在已经熟悉、适应农村生活了。”场域的客观性存在决定了第一书记无法离开充满斗争和竞争的扶贫场域,但是惯习能够发挥积极或消极的作用。

第一书记的网纵横交错,不仅有纵向方面自上而下的政治压力和考核压力,也有来自村民自下而上的利益诉求压力,还有来自于横向方面各扶贫单位的对比压力。第一书记的扶贫工作在上下挤压、左右推拉的过程中变得紧张和复杂。一般而言,第一书记娘家人的实力决定了第一书记在村庄事务中的发言权和影响力,进而影响到村干部和村民对第一书记能力大小的判断。如果第一书记来自于实权或有钱的部门,村干部会极尽讨好第一书记,希望其能够带来更多的资源,村民也会寄予厚望,享受到实惠的人也就越多;反之,村干部和村民的失望之情溢于言表。各方以农村扶贫场域作为平台,“实现着各自的目标取向和价值追求”⑬。按照文件要求,帮扶单位不脱贫不脱钩,这就牢牢地把建档立卡村和帮扶单位捆绑在一起,而且帮扶单位的一把手是脱贫脱钩的第一责任人。对于一把手和第一书记而言,帮扶对象按期脱贫或提前脱贫不仅是一种政治压力也是难得的一次晋升机会,这就促使一把手和第一书记想尽办法打造亮点。压力型体制下,“扶贫军令状”层层签署,进一步强化了政府的主导地位⑭,第一书记下乡也是政府主导经济发展、农村脱贫的议题之一。建档立卡户不脱贫,驻村干部便不能脱钩,并且间接地影响到了帮扶单位领导的晋升之路,因此,各帮扶单位领导及第一书记必然高度重视扶贫工作。调研结果表明,各单位领导非常重视扶贫工作,多次召开扶贫座谈会,多次深入扶贫点开展驻村工作。

作为他治的第一书记,一旦进入农村场域,就不得不接受这种场域的客观性存在。农村的风土人情,村民的行为、习惯等都会对第一书记造成影响,“扶贫军令状”的签署,强化了农村扶贫场域竞争的激烈性。作为一种外生力量,原单位的一些惯习激发了第一书记主动地、创造性地开展工作。比如对晋升的渴望、名誉的看重、他人的认可等等。石坪坝村的第一书记尽管知道自己处于不利的境地,但仍然兢兢业业开展扶贫工作,尽量争取更多的资源输入到石坪坝村,期望得到村民认可和领导的首肯。从短期来看,这给当地的民众带来了福音,资源越多村民享受到的利益就越多。但是场域不是孤立存在的,它必然受到其他场域的影响。从时间轴上看,村民确实享受到了更多的实惠,从横向比,村民又陷入深深的失落之中,“其他村得到的资源比我们村要多得多,这很不公平”,这种失落感加深了村民的一种相对剥夺感。作为来自权势部门的水井湾村第一书记,优越感和自豪感溢于言表,但他也深知,因其背后有强大的“娘家人”,他才得到村民的认可和厚爱。村民沉浸在欢喜之中的同时,一种依赖外界帮扶的心理渐渐养成,甚至认为是理所当然。一旦没有外力的助推,这样的依赖心理如何才能转化为一种“艰苦奋斗、自力更生”的自觉行为呢?

四、主要结论及政策建议

(一)主要结论

研究表明,在村民自治还不完善的当下,作为他治主体的第一书记在参与村庄治理方面起到了积极的作用,发挥了第一书记的长处,有效地缓解村庄治理资源匮乏的困境,为乡村振兴注入了新鲜的血液。由于精准扶贫政策的强力推行,从中央到地方及各部门高度重视、权责明晰,扶贫效果明显。

在看到正面效果的同时,不能忽视其负面效应。由于农业凋敝、劳动力外流、村庄建设滞后等原因,村民自治基础薄弱,村干部、村庄精英、地方恶棍、宗族势力等俘获了部分利益,致使扶贫目标发生了一定程度上的偏离。由于扶贫场域竞争的激烈性以及第一书记的惯习问题,资本下乡的不公平性有待提高,要么部分村民的利益被剥夺,造成村民心理上的相对剥夺感;要么部分村民短期内获取更多利益,形成一种依赖心理,一旦没有新的资源输送,脱贫的贫困户很容易再次返贫,且不容易再脱贫。

(二)政策建议

为“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”⑮,需要从以下几方面进行完善:

第一,处理好自治与他治的关系。村民自治的主体是具有显著地理特征范围内的村民,自治一定要充分尊重村民的创造性和自主性⑯,强化村民在自治中的主体性地位,防止村庄精英的一言堂行为。作为他治的第一书记,不但充分发挥其自身优势帮助村民脱贫致富,还应该根据村庄实际需要,谋划长远,尊重村民的意愿选择并自觉形成村庄共识,真正融入到农村生活中,最终形成一种合作治理的良好效果。

第二,培育和提升村民内生发展动力。贫困人口的贫困外在表现是经济的贫困、物质生活的艰辛,但是文化资本、社会资本的缺失才是其内在根源。精准扶贫除了“救助式”的经济帮扶,更要破除贫困人口的“等、靠、要”依赖心理,疏通贫困人口的“畏贫”思想,提升其内生发展动力。

第三,建立长效而公平的扶贫机制。贫困是伴随着人类的产生而产生的,贫困的消除是一场持久战,扶贫政策要具有可持续性;同时,自上而下的扶贫政策在具体实践中很有可能偏离其既定轨道,导致扶贫成效不够理想,因此除了精准识别、精准帮扶、精准考核和精准管理等精准扶贫方略之外,国家资源输入到乡村也应体现其公平性。

参考文献:略

作者简介:余锋,曲靖师范学院法律与公共管理学院讲师


中国乡村发现网转自:《云南行政学院学报》2018年第5期


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