桂华:城镇化进程中的农村土地低效利用与改进

[ 作者:桂华  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-11-09  录入:王惠敏 ]

——基于武汉基于武汉、上海等市郊农业政策的比较分析

摘要:人地资源关系紧张是我国农业发展长期面临的约束条件, 保障粮食安全依赖于土地高效利用。税费改革后, 农民负担太重所引发的土地撂荒现象基本消除, 农村又出现新类型的土地低效利用问题。武汉市郊农村的情况表明, 工商资本参与流转土地和小农户经营都存在困境, 提高土地利用效率的关键是构建与城镇化进程相适应的土地制度。东部沿海经济先发地区的实践表明, 城镇化程度越高, 土地资源重新配置的动力越强。以长三角和珠三角为代表的先发地区, 从上世纪八十年代开始自发探索与城镇化相适应的土地制度, 有效地解决了土地高效利用问题, 这些先发地区的做法对全国改革具有启示意义。

人地资源关系紧张是我国农业发展长期面临的约束条件。近年来, 我国农产品的进口量一路攀升, 将每年净进口的农产品折算为土地, 中国虚拟进口的土地资源达到全国耕地面积的三成以上。[1]这意味着我国大量的农产品是依靠其他国家和地区的土地资源来供给的。在人地资源矛盾短期内无法缓解的情况下, 通过制度改革来提高土地利用效率是保障粮食安全的重要手段。本文将以武汉市郊农村土地低效利用现象为例, 分析农村现存土地制度的不足之处, 并结合上海等其他城镇化先发地区的农业政策实践, 来探讨提升土地利用效率的农村土地制度改革。

一、农村土地低效利用的类型与变化

2012年以来, 笔者及所在的研究团队多次在武汉市周边农村开展农业经营和土地制度问题调研。自2007年开始, 武汉市政府积极推行土地流转, 2009年武汉市成立农村综合产权交易所, 成为全国典型经验。[2]武汉市还出台一系列优惠政策引导土地流转、建立农业园区和试点土地经营权抵押贷款。武汉市农业政策的基本思路是, 推动土地向农业企业流转, 传统的一家一户小农经营方式在政策上被排斥, 工商资本借机下乡大量流转土地。以武汉市黄陂区为例, 该区耕地80.55万亩, 截止2017年9月, 全区土地流转50.61万亩, 其中工商资本流转面积25.45万亩, 占50.28%, 在武汉市农村综合产权交易所完成登记鉴证的超过550宗, 平均单宗流转面积超过700亩。 (1)

目前武汉市农村土地流转达一半左右, 流转比例超过全国同期水平。武汉市的土地流转率较高, 但是土地利用效率并没有同步提高。我们调查发现, 武汉市的各个区都出现政府引进工商资本并重点扶持的农业企业陷入经营困难的现象。武汉市黄陂区某街道, 自2008年至2011年期间政府引进10家农业公司, 流转土地1.5万亩。经过几年经营之后, 这10家公司分别出现了“跑路”、“转租”和“转型”三种结果。在政府推动土地流转初期, 一些企业对农业产业不了解, 再加上政府优惠政策的吸引, 一些从来没有从事过农业经营活动的企业误认为农业行业的利润很大, 贸然流转土地。部分企业经营一两年之后, 发现农业的投资回报率低, 就出现单方面撕毁土地流转合同甚至“跑路”的情况。

第二类是“转租”。一些企业流转土地之后尝试公司化经营, 发现雇佣农民从事农业生产活动的管理难度大, 企业得出“自己越经营的多, 就亏的越多”的教训, 于是这些企业就在套取政府各类项目资金补贴之后, 将土地转包给农民实施家庭经营, 企业从中赚取土地租金差价。这类转包土地的情况比较普遍, 该街道10家农业公司的6家属于这种模式。

第三类是“转型”。个别企业利用近年来的一二三产业融合政策, 大规模流转土地之后, 结合村庄整治和土地增加挂钩政策, 争取建设用地方面的政策, 建设旅游性质的田园综合体, 从纯农业经营向二三产业转型。

从促进土地有效利用的角度看, 武汉市过去十年间推动土地向企业流转的政策没有成功。绝大部分企业流转土地后陷入了经营困境, 成功从农业向二三产业转型的企业占少数, 并且这些个别成功的典型, 都是政府整合各项涉农项目资金集中投入打造的成果。

工商资本参与流转土地经营失败的根源在于企业化的组织形式不适用农业种植。目前农业种植环节不能做到工业生产那样标准化, 并且农业还具有劳动密集型特征, 与家庭经营方式相比, 雇工经营和企业化管理存在先天不足。在种植环节上, 农产品存在价格上的天花板, 刨去租金、农资、人工和管理成本之后, 企业几乎不具利润空间, 并且还面临着自然灾害风险。在种植领域, 凡是一家一户农民能够有效完成的, 企业就不存在竞争力。武汉市大力推动土地向工商资本流转, 尝试在产中环节引入公司化经营, 最终造成了土地的低效利用。

向工商资本流转土地不能提高土地利用效率, 问题是武汉市郊那些未流转土地的村庄也存在土地低效利用状况。当前城乡之间已经形成统一的劳动力市场, 农业经营的外部环境改变。在城乡人口自由流动的背景下, 农民按照劳动报酬最大化的标准选择就业, 城镇二三产业的工资收入成为务农投入的参照标准。近年来农民工的工资水平一直上涨, 务农报酬相对降低, 农民因此而缺乏农业生产积极性。家庭经营形态下的土地低效利用反映的是农业比较收益低的问题。

农村税费改革之前, 我国曾一度出现过全国性的土地抛荒现象。1990年代中期以后, 农业税费标准一路增高, 粮食价格下跌, 土地变成了“负担”。在此背景下, 纷纷出现农民放弃土地承包并引发土地撂荒。这轮土地撂荒问题一直到农村税费改革后缓解。2006年全面取消农业税, 并开始实施种粮补贴政策, 农民种田积极性大幅提高, 之前因国家政策所引发的土地撂荒现象自然得到解决。

当前出现的土地低效利用问题与之前政策性土地撂荒的性质不同。用农民自己的话说, “现在种田要算经济账”。这个所谓的“经济账”包括两个方面:一是比较务农与务工哪个更合算;二是比较增加务农劳动投入所产生的收益是否值得。农民的生产经营逻辑发生了变化。过去在缺乏农业之外就业机会的情况下, 农民不计边际报酬地追加劳动投入以获得更高总产出, 形成小农精耕细作生产方式和“过密化”[3]农业经营逻辑。当前已经建立了统一的城乡劳动力市场, 务工构成务农的机会成本。另外, 目前农民的生活水平大幅度提升, 农民对土地的依赖程度降低, 农民投入农业生产时会权衡边际收益, 农民放弃不计辛苦地投入劳动而增加一点收益的传统逻辑。与之相关的农村土地低效利用, 包括以下几个方面。

一是“老人农业”现象日渐普遍。务农的比较收益太低, 农村青壮年劳动力流入到劳动报酬更高的二三产业就业, 留在农村种地是被市场淘汰的中老年群体, 他们属于“半劳动力”。

二是农业“副业化”趋势明显。农业经营收入在农民家庭收入中占比越来越低, 农民主要不依赖农业来维持家庭生活, 这会降低农民提高农业生产效率和改进农业生产技术的积极性。

三是土地粗放经营的情况普遍。开始“算经济账”的农民受到边际收益递减规律支配, 在增加劳动投入而获得更高报酬与减少劳动投入而降低辛苦程度之间, 农民开始选择后者。与之相关, 农民选择容易种的土地、选择种植劳动环节少的作物, 土地粗放经营替代了传统的精耕细作方式。

四是土地撂荒与季节性撂荒。土地撂荒在丘陵山区较多, 这与生产基础条件差, 无法机械化耕作有关, 另外是季节性抛荒, 越来越多的农民放弃收益较低的冬季种植。

归结起来, 过去二十多年以来的农村土地低效利用存在三种不同类型。税费改革前的土地撂荒与国家政策有关, 这种政策性土地低效利用通过政策调整很快被解决。取消农业税费之后, 国家不仅给予农民种粮补贴, 而且投入大量资金改善农业生产条件。国家惠农政策降低了生产成本、改善了农业经营的外部条件。另一方面, 劳动力的市场配置改变了不同生产要素之间的相对价格, 进而降低农民对农业经营的积极性, 导致新的土地低效利用问题。针对当前存在的农民家庭经营方式下的土地低效利用问题, 各地地方政府积极引导土地向工商资本流转, 尝试推动农业公司化和土地规模化经营。实践表明, 公司化经营方式在种植环节缺乏组织优势, 造成土地流转之后的低效利用问题。

表1 农村土地低效利用的类型与变化

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以上三种不同类型土地低效利用问题的表现形态和发生机制各不相同, 现将其归纳为表1所示。

二、农村地权结构与土地低效利用

工商资本因缺乏组织优势造成大规模流转后的土地低效利用, 身处城乡统一劳动力市场中的小农因经营逻辑变化造成土地低效利用。上述两种类型的土地低效利用尽管发生机制不同, 但是都与农村土地权利结构有关。

首先来看大规模土地流转存在的问题。国家实行土地流转政策的一个基本动力是解决未来农村可能出现的“无人种地”问题。问题是, 工商资本下乡并不能保障土地有效利用。工商资本参与流转土地后无法正常经营, 除了存在雇工生产的管理难度大的原因外, 还存在土地流转费过高的原因。武汉市土地流转费起步是550元/亩, 每5年按照5—10%幅度上涨。以2007年第一批签订的流转合同算起, 现在已经涨到600—700元/亩。2013年全国的数据是, 粮食 (水稻、小麦与玉米) 、蔬菜、苹果三类作物种植的土地成本分别为181.36元、279.91元、337.97元。[4]武汉市土地租金高出正常土地生产成本的数倍。近年来粮食价格略有下跌, 农资和人工成本上升, 较高的土地租金挤压了企业的利润空间。土地租金过高成为困扰土地流转和土地利用的重要障碍。

工商资本之所以要支付如此高的土地流转费, 与当前农村土地权利分散格局有关。一方面, 为了机械化作业和方便管理, 企业一般要求土地集中连片。另一方面, 掌握土地承包经营权的千家万户农民对土地流转意愿不同, 这些造成土地流转难度。

按照对土地的依赖程度, 大致可以分为四类农民。第一类是已经进城买房、在城市具有稳定就业的, 属于成功城镇化的农户, 这部分农民脱离农业生产, 对土地的依赖程度低。第二类是举家进城但是在城市没有定居且无稳定就业的农民, 这部分农民暂脱离农业生产, 由于未来预期不确定而对土地具有一定依赖性, 他们容易接受短期的土地流转。第三类是“半工半耕”的农户, 即家庭内部分工, 青壮年劳动力外出务工, 年老的父母或是妻子在家务农, 依靠务工和务农两份收入维持家庭生活, 农业收入对于这部分家庭不可或缺, 这类农户对于土地具有较高依赖性。第四类是纯农户, 包括缺乏外出务工能力的纯农户, 以及一部分自发流转土地所形成的种田能手。纯农户完全依靠农业收入, 他们对土地的依赖程度最高, 种田能手具有扩大种植规模的动力。

以上四类农户对土地依赖程度依次提高。依据我们的调查经验来看, 以上四类农户的占比大概是1:2:6:1, 其中“半耕半工”农户在农村占绝对数量。通常来说, 农户对土地的依赖程度越低, 流转土地的意愿越强, 他们对土地租金的要求也越低。问题是, 一旦工商资本要求集中连片流转土地时, 土地流转价格就是由最不愿意放弃土地的那些少数农户决定。那些没有农业替代就业机会纯农户放弃农业经营的条件是, 流转土地的收入不低于务农收入, 或是不低于务农收入太多。土地在位置上不可移动性, 土地流转价格由最后一个放弃土地权利的农户决定。大规模土地流转通常出现“钉子户”问题, 即在土地相互插花的格局下, 只要一户反对, 集中连片流转土地就有可能失败。为了让最依赖土地的农民流转土地, 或是让极少数“钉子户”放弃土地权利, 工商资本不得不提高价格, 致使土地租金高于正常水平。

其次, 小农户经营也受农村地权结构的影响。小农户经营方式下存在的粗放经营和季节性撂荒等低效利用问题, 反映的是农业经营“规模不经济”的矛盾。

当前务农报酬相对于务工收入过低。站在农民的角度看, 务农收益低是相对意义上的, 而非绝对意义上的。从绝对意义上看, 务农收益并不低。以武汉市郊为例, 一季中稻的亩产为1200斤左右, 产值达1500元以上, 刨去农资成本, 农民种植一亩水稻的收益不低于800元。农民认为种田赚的是“辛苦钱”, 这800元的收益主要是自己的劳动报酬。农民的算账方式与企业不同, 在不计算劳动成本、地租和管理成本的情况下, 农民务农具有一定的收益。

在务农绝对收益并不低的情况下, 农村依然出现土地低效利用问题, 原因是农村土地权利过于分散和单个农户的土地承包面积太小。我国农村超过2亿个家庭承包户, 户均承包面积不足10亩。这种“人均一亩三分地、户均不过十亩”的小规模土地承包形态, 限制农业经营的总收益。按照一个家庭10亩土地计算, 每亩收益800元, 则全年务农收益不超过1万元。当前的1万元收入无法维持农民正常家庭生活, 一个家庭如果纯粹依靠自家承包地上的务农收入, 很容易变成农村中的贫困户。

在市场经济条件下, 劳动力只有得到充分使用才能获得社会平均劳动报酬。农业经营的“规模不经济”问题需通过扩大家庭经营面积来解决。武汉市郊以及全国其他地区农村, 都存在一定数量的村庄内部自发的流转土地而形成的种植大户, 他们无偿或是以每亩一两百元的低价流转亲属邻居的土地, 当他们经营面积达到50—100亩时, 就可以获得不低于务工的农业经营收益, 成为新时期村庄中的“中坚农民”。[5]按照现有的生产技术和生产条件, 一对30—55岁的农民夫妇, 夫妻两人借助一些小型农业机械有能力经营100亩的土地, 一年总收入可达5—8万元, 不低于夫妻外出务工收入。与种植10亩土地相比, 经营50—100亩土地就具备了“规模经济”, 即实现劳动力的充分使用。

土地小规模占有格局形成于上世纪八十年代, 当时城镇化率低, 农业之外的就业机会很少, 绝大部分农民依靠土地生活, 土地承包一般按照人头或劳力平均配置。为了照顾公平, 土地分配时还按照地力肥瘦和水源条件远近等搭配, 造成地块细碎插花形态。单个家庭所控制的土地资源太少, 是造成小农户家庭经营“规模不经济”的根源, 户均不到10亩的土地还分散插花, 这又进一步加剧了小农户家庭经营“规模不经济”。

从土地利用效率方面看, 那些村庄中为数不多的实现农业“规模经济”的“中坚农民”, 全部家庭收入来源于土地, 他们为了增加总收入一般种植两季, 与经营10亩的普通农户相比, 他们“精耕细作”程度更高, 对先进生产技术的需求和接受度也更高。这些向亲属邻居流转土地所形成的“中坚农民”, 很好地将进城农户的土地利用起来, 并且他们对土地的利用效率要高于农业兼业户。这说明, 地权适度集中有利于提高土地利用效率。

三、城镇化进程与农村土地制度设置

与湖北省内普通农村相比, 武汉市郊的土地低效利用问题更严重。我们调查湖北省其他一些县市, 发现与武汉市地形相似的其他县市的土地撂荒和土地粗放经营现象反而更少。大城市郊区的土地利用效率更低, 反映了两方面问题。一方面, 越靠近城市中心, 土地非农使用的预期越强, 土地被征收的机会越多, 农民对土地权利越是重视。与普通农村相比, 城市郊区农民的土地权利意识更强, 市郊农民不会轻易放弃对土地的控制, 这倒逼土地流转费上涨并影响土地规模化经营。另一方面, 市郊农民的就业机会更多, 城乡劳动力市场更发达, 武汉市郊六七十岁的农村老年人也能轻松找到绿化、保洁等工作机会。与一般农村相比, 市郊地区的务农机会成本更高, 小农户经营所面临的“规模不经济”问题更严重。

土地具有生产功能, 也具有财产价值, 市郊农民的地权意识集中在土地的财产价值上。受城市建设辐射, 市郊地区的土地财产价值凸显, 市郊农民将土地当做财产“占有”着, 而不太重视土地的生产价值。这就是市郊农民自己不愿意耕种时, 宁可将土地撂荒也不愿意低价流转的原因。市郊农村更加严重的土地低效利用问题, 反映了土地的生产功能与土地财产属性的张力。

农村现行土地制度形成于家庭联产承包责任制。实施土地承包的最初目标是将集体公有的土地生产资料交给个体农户, 通过经营制度调整来提高农业生产效率。与改革之前的集体统一经营模式相比, 家庭承包经营明确了农民与集体的权责关系, 农民获得了自主经营权和对土地的控制权, 促进了土地高效利用。确定家庭承包责任制以后, 农村土地制度一直朝着巩固承包关系和延长承包期限的方向调整, 目的是让农民吃上“定心丸”。目前土地承包经营权已经物权化, 土地承包关系十分稳定。

问题在于, 随着土地承包关系不断强化稳定, 我国还同步经历了高速城镇化的过程。2015年我国城镇化率达57.35%, 大量农村青壮年劳动力到城市二三产业就业。伴随着城镇化的推进, 相当一部分原来的土地承包户已经脱离农业生产活动, 变成了“不在村地主”。这批“不在村地主”不依赖农业收入, 他们重视对土地的“占有”权利, 但是却不重视对土地的实际利用。那些已经成功进城的农户, 倾向将土地当做“乡愁”而非生产资料, 正在进城的农户将土地当做万一进城失败时退守农村的保底手段, 占农村主体部分的兼业农户将农业当做副业经营。纯农业户所占比例很小, 绝大部分农户对土地的依赖程度不高, 并且随着城镇化推进和工业化发展, 农村人地分离趋势将继续加剧, 这不利于土地生产功能的最大程度发挥。

土地属于农业生产资料, 土地与劳动结合才能生产出粮食和创造财富。提高土地利用效率的关键是促进土地与农业生产者结合。城镇化带来人地分离, 不断强化土地承包经营权的制度设置, 保护的是原承包户权利, 而非实际经营者的权利, 阻碍土地与生产者的有效结合。武汉市郊存在土地流转困境与小农户经营“规模不经济”矛盾, 反映土地与经营主体未能有效结合, 进而造成土地的低效利用。

土地制度设置必须要适应城镇化发展趋势, 我国东部沿海经济发达地区的经验印证了这一点。包括长三角、珠三角在内的东部沿海地区, 属于我国城镇化和工业化的先发地区, 这些地区在上世纪八十年代后期, 就面临着土地均平承包与农业劳动力外流的矛盾。这些先行发展地区在全国实施第二轮土地承包“生不增、死不减”政策之前, 就自发探索适应城镇化趋势的农村土地制度做法。这些先发地区的做法对于突破当下困境具有启示意义。

包括上海、苏南在内的长三角地区, 实施家庭承包责任制以后, 乡镇企业也蓬勃发展, 遍地开花的村办镇办企业吸纳本地农民“离土不离乡”到企业就业。上海市郊农村和苏南农村, 自上世纪八十年代中期开始, 就发生了农业劳动力流出现象。当时广大中西部地区农村正在推行第一轮土地承包15年不变的政策, 上海和苏南地区则面临着解决农民离土后的农业经营问题。在此背景下, 长三角地区集体企业发达的村庄普遍采用“两田制”, 即农民保留人均少量“口粮田”, 集体将剩余的土地作为“承包田”向农业经营专业户集中发包。“两田制”将农村劳动力解放出来, 构成乡镇企业用工来源, “承包田”由专业户经营, 避免了农业兼业化下的土地低效利用。乡镇企业改制之后, 长三角地区工业化、城镇化继续发展, 农业劳动力继续减少。在“两田制”的基础上, 上海地区探索出“家庭农场”做法, 苏南地区发展出“土地换社保”做法。这些探索的核心是将土地资源集中起来利用, 避免中西部地区均平化承包所产生的地权分散和地块细碎问题。

珠三角地区通过土地股份化的方式实现土地资源优化配置。改革开放以后, 珠三角农村利用“三来一补”政策, 大力开发集体土地, 村组两级利用集体土地建设厂房物业, 兴办村集体、镇集体工业园区。土地建设开发需要统一规划, 前期承包将土地分配给一家一户, 地权分散局面影响了土地的统一开发。在此背景下, 珠三角地区自上世纪九十年代初期开始, 探索建立农村土地股份合作社, 农民将土地承包经营权折合为股权, 集体以合作社名义统一开发土地, 然后按股分配收益。那些暂未建设厂房的耕地, 由合作社向农业专业户统一发包经营。珠三角地区的工业化、城镇化路径与长三角地区不同, 因此采用了不同的制度形式来解决城镇化过程中的地权矛盾。

与上海、苏南和珠三角地区相比, 武汉市郊农村的工业化和城镇化发展相对缓慢。目前长三角和珠三角地区已经实现城乡高度一体化, 武汉市郊在新城区覆盖范围之外, 还存在着大量的一般农村。武汉市的新城扩张主要发生在2000年之后, 即实施土地承包“生不增、死不减”政策之后。武汉市郊土地低效利用状况反映的全国一般农村的问题, 代表了后发地区的土地制度矛盾。对比武汉、上海、苏南和珠三角地区的情况, 先发地区的土地政策能够与城镇化趋势契合, 更能促进土地的有效利用。

四、提高土地利用效率的制度选择

改革开放以来, 我国农村土地制度面临的基本矛盾发生了阶段性的转移。上世纪八九十年代, 城镇化总体水平较低, 城乡之间的人口流动规模相对较小, 这一时期农村土地制度需要解决土地公有与农业分户经营的矛盾。具有平均取向的土地承包经营制度, 实现千家万户农民与土地生产资料的直接结合, 同时也埋下了地权分散控制的伏笔。2000年以后, 城镇化加速推进, 农村大规模人口流出, 农村土地制度的基本矛盾转变为地权分散控制与农业经营相对集中的矛盾。当前需要解决的问题是, 促使土地从那些脱离农业生产的原承包户手中释放出来, 并向实际经营主体配置。

基于对武汉、上海等地区实践经验的分析, 本文认为, 解决农村土地低效利用问题, 需注意以下几个方面。

一是坚持土地资源优先向农民配置。人多地少的矛盾将长期存在, 当前农村土地低效利用, 并非是缺乏农业劳动力, “规模不经济”所引发的土地粗放利用, 恰恰反映的是户均土地资源太少。农村自发形成的以“中坚农民”为代表的农业专业户的土地利用效率, 高于“人均一亩三分地、户均不足十亩”的农业兼业户, 这说明促使土地资源适度集中是提高土地利用效率的有效手段。另一方面, 包括武汉市在内的中西部后发地区, 政府推动土地向工商资本流转, 不仅没有解决农业经营问题, 反而是资本下乡击垮了村庄内生的“中坚农民”群体, 进一步降低了土地利用效率。上海的“家庭农场”、苏南地区的“返租倒包”和珠三角地区的合作社对外集中发包, 都是将土地资源配置给本地或外地的农业专业户, 而非工商资本。这些农业专业户采用家庭经营方式, 极大地提高了土地资源利用效率。先发地区的经验表明, 农民能够将地种好。党的十九大报告重提“小农”, 在人多地少的基本国情下, 在家庭经营基础上探索农业现代化, 是我国农村土地政策应当坚持的基本方向。

二是土地流转需适度。现存的农村土地低效利用问题由城镇化造成, 城镇化程度越高的地区矛盾越突出, 原因是城镇化率越高, 离土离农和进城落户的农民越多, 人地分离情况越明显。促进土地资源向新型经营主体集中来解决土地低效利用问题, 须与当地人口转移速度保持一致。土地流转速度太快, 会挤压一部分依靠土地的农民生存空间, 土地流转速度滞后于人口转移, 则造成土地资源低效配置。我国不同地区的城镇化率不同, 发展阶段不同, 农村人口转移规模也不同, 不同地区的土地流转速度也应当不同。地方在实践中不宜一味地追求土地流转率。

三是土地资源整合要区分不同层次。地权分散和地块细碎是当前农村土地制度矛盾的主要表现形式, 长三角和珠三角等先发地区的经验表明, 城镇化程度越高, 新型经营主体对于整合土地资源的要求越强烈。地权适度集中, 有利于新型经营主体实现“规模经济”, 地块集中可提高农业机械化率, 大幅降低生产成本。放眼全国, 土地整合可分为不同层次。最低层次是地块集中。早期土地承包按照土地肥瘦远近搭配, 造成农村土地高度插花, 严重影响了农业生产。以湖北沙洋为代表的部分地区, 借土地确权契机, 推动农民互换地块, 实现土地“集中连片”, 广东清远地区也采用了类似的土地整合办法。第二层次的是探索统筹经营模式, 实现生产环节上的整合, 如山东汶上县推行的“土地托管”, 江苏射阳地区推行土地“联耕联种”。经营环节的整合, 可弥补一家一户分散经营的不足, 在不改变家庭经营形式的基础上, 实现农业的社会化大生产。最高层次的整合是土地经营权的整合, 包括土地流转、土地入股等, 放活土地经营权, 将离土离农农民的土地向新型经营主体集中。

四是地权重新配置需发挥集体的功能。上文分析的不同层次的土地资源整合, 各地在实践中都注重了发挥集体经济组织的功能。上海和苏南地区早期推行“两田制”, 以及当前实施“家庭农场”, 都是通过一定方式将土地资源重新集中到集体, 然后再由集体统一配置。珠三角地区的土地股份合作社与农村集体经济组织高度重合。湖北沙洋和广东清远地区的地块整合, 江苏沙洋的“联耕联种”和山东汶上的“土地托管”, 也都充分发挥集体经济组织的功能。这些实践表明, 发挥集体经济组织优势是优化土地资源配置的有效途径。


中国乡村发现网转自:经济学家2018年03期 


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