王敬尧:县级治理能力的制度基础:一个分析框架的尝试

[ 作者:王敬尧  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-11-09  录入:王惠敏 ]

内容提要:县级治理直接关系到党和国家的方针政策在广大农村的落实效果,事关社会的稳定与发展。财政压力是制度变迀的动力,县级财政是县级政府运行和发展的基础,也是地方财政运行的晴雨表,县级财政是影响县级治理的核心变量。县级财政的重要职能之一就是为民众提供公共服务,因为民生财政关系到老百姓的基本生活和切身利益。县级政府治理能力的主要表现是服务能力,而服务能力以财政能力为基础,财政能力由其财政结构决定。因此,可以通过对县级政府财政来源、支出结构、财政能力、服务能力及其管理和应急反应能力来分析县级政府的治理能力。

关键词:县级政府;治理能力;财政基础

郡县治,天下安。郡县是中国历史上最稳定和最重要的地方政府,古有“皇权不下县”之说,这表明县在历史上是国家与民间社会的分界线,是沟通国家与社会的关键层级。即便是现在,县制也是中国行政体制的基层枢纽,所有涉及基层民众的公共政策最终都通过县级政府来执行。为了落实这些政策,县级政府设置了与其上级政府甚至中央政府机构对应的县级机构。县级政府在中国政治稳定和经济繁荣以及社会管理方面发挥着无可替代的作用。

一、研究述评

本文根据研究主题和研究内容选取地方治理、县级政府、地方财政、公共服务等几方面来对学术界的相关研究成果进行评述。

(一)地方治理

治理作为一个过程代表政治系统的驾驭能力,但治理与政府统治之间有重大区别。有的学者提出了治理的四项特质,有的学者亦提出治理的五项命题,有的学者列举了六种定义。^有的学者认为治理是一制度安排,不仅有助于解决日趋复杂的社会问题,更可透过公私部门行动者的密切互动,创造一个有利于治理活动的社会制度环境。有的学者认为“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态虽然学者无法提供一个全观性的定义,但我们不难发现治理所隐含的基本内涵有:政府意涵的改变;统治的新过程;既有的管理规则面对一个变迀的情境;统治社会的新方法。

地方治理就是在治理理论的指导下地方政府如何通过改革提高能力以适应不确定因素的挑战,如何促进公民参与,如何促进多中心网络的建立、发展,如何在多中心合作中起到核心作用,结合市场和民间社会的力量来提供公共服务。有的学者倡导“不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系。有的学者认为地方治理改革是地方党委和政府为了回应和满足公民对党和政府所提出的要求包括政治参与的要求而进行的政府改革与创新。公共服务提供方式的创新也可以从提供优质高效的公共服务和维护社会公正方面直接增强政治合法性。有学者提出分析地方治理改革中技术创新的基本框架,认为来自社会的要求和压力正在成为一种越来越强大的力量,迫使地方政府改革自己,这需要政府之间以及政府与社会之间形成有效的支持性互动,建立良好的制度才是地方治理改革的根本目的。

治理能力是判断地方政府治理绩效的重要指标。从方法或技术上讲,判断政府的能力有多种路径,可以针对面板资料的展开历史性分析,可以现场观察政府行为进行现场估计,还可以通过逻辑推理进行应然性期待。既可以正面褒奖政府能力强大,也可以从负面论证政府能力的不足;既可以定性地进行价值评判,也可以量化地开展绩效评估。但无论如何,从实证角度看:第一,必须要有行为主体——政府;第二,还要有行为客体——民间社会;第三,要有主体的行动——作为或不作为;第四,要通过相关的事件或行动来考察。

关于治理能力的构件,有几种代表性意见:一是从资源获取和能力运用角度分为政府集体行动的能力和政府获取资源的能力,包括社会汲取能力、合法性能力、政治强制能力、社会干预能力、改革适应能力等。二是按照能力的性质分为权利能力、政策能力、权威能力、组织能力。三是分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力。四是从国家与社会关系角度分为深入能力、汲取能力、商议能力。

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从上述研究可以获得如下启示:第一,治理理论发展的过程也是治理时间推进的过程,从传统的公共行政到新公共管理,再到新公共服务,无疑表明治理模式的转变与演进(见表1)。第二,在治理模式转换的过程中,政府越来越重视民间社会的作用,并通过执政方式的变革来寻求民间社会的参与和支持,但对直接面对地方民众的县级政府的治理研究还缺乏一种全景解释。第三,将国家能力与政府能力同等使用,没有对不同层级政府的能力进行区分。第四,着重于宏观层面的分析,理论探讨比较丰富,实证研究相对缺乏。第五,治理理论在对实践的指导过程中,也有不断改进完善的过程。面对我国的现实情况,宏观地方治理理论与特定地区、特定层级的地方政府实践结合的状态还需进一步研究。

(二)县级政府

20世纪二、三十年代,对地方治理和民间社会的研究在学术史上占有一席之地。有的学者的研究包括县制历史、地方自治制度演进、县政改造(县政组织、县财政、土地行政、县教育、县建设行政、县警察行政、救济农民行政、县司法行政筹,是基于县级层面的全观性考察,为个案解剖提供了空间。改革开放以来,学术研究随着学科恢复逐渐兴起,遵循中国改革与发展的逻辑,农村社会成为学术研究的重要领域,但主要集中在农村社区。从现有的少量文献来看,县级政府研究成果还是最近几年出现的,特别是基于县级政府的个案分析。

有的学者以河北涞源县为个案,集中探讨地方国家主动性和自主性增强、国家运行的基本机制、经济结构与财政的关系、政绩和政治责任制、市场经济条件下的精英生产、权威个体行为、政治话语的变化等问题,提出地方国家概念,分析国家、社会与市场的互动关系对国家建构的影响,并从理论上概括公共权力建设如何促进构架建构。有的学者从历史的角度考察了一个县级政权权力结构变迀,从决策权和管理权两方面分析县乡政府权力运作特点,提出乡镇地方自治框架,并提出县级政府管理模式创新的政策建议。有的学者从政治社会学角度研究了一个县的行政结构及其运行。将县级政府作为本身具有利益偏好的行动者,通过实证研究质疑流行观点,即基层政权与国家权力的关系不是单向的“授权一执行”的关系,进而提出县政质量低效的根源在于:行政权力的性质与县级制度性规则的缺陷。有的学者认为现有研究成果关于政府行为的研究大多集中在乡镇一级而较少关注县级政府行为研究,选取一个县为个案,并以1984年县级机构改革、1994年分税制改革、2002年国企改制为拐点,描述县级政府的行为模式,历史性地将县级政府行为分为:主导型政府行为、推动型政府行为和服务性政府行为。并从嵌入性、意识形态、路径依赖等方面来界定县级政府的行为特征。这些研究以比较丰富的第一手资料为基础,从制度分析的角度考察县级政府运作,颇有启迪。但美中不足的是:较少涉及财政这一核心问题,同时基于政府部门职责文本的分析让人怀疑与实际运作的差距。有的学者从财政学角度通过一个县的财政收支状况,考察了县级财政困难程度,进而专门分析这种困难对以县为主的农村义务教育所带来的影响,并提出完善农村义务教育资金供给机制的政策建议。作者探讨了县级财政与义务教育的相关性,但缺乏更深层次的其他相关性追问。有的学者专门研究了财政在对相关类型特征呈现之前,很难有全观性的政策适应,具有风险性。这或许正是县政改革不敢轻易实施的原因所在。

上述研究成果表明,可以从多角度、多学科研究县级治理问题,换言之,县级治理中有诸多问题值得研究,其中,县级财政与县级治理的研究还远远不够,实有深入研究之必要,特别是不同区域的个案分析。只有在个案研究的基础上,才会有类型特征的产生,也只有针对类型特征的分析,才能有全观性的认识。

(三)地方财政

随着财政体制改革的不断深化,优化地方财政支出结构己势在必行,从体制上改善财政支农结构,或从财政支农的规模来反思结构问题,产生了一大批成果。从财政支出方面看,县级政府的作用极为重要,但财政自给能力十分虚弱,其财政自给能力与其承担的支出责任极不对称以及过低的财政自给能力扭曲了地方财政的决策行为。政府间的转移支付对平抑地区财政收支能力差异通常起着重要作用,而地方财政努力是地区财政收入差异的一个重要原因。有学者对转移支出进行了分类比较,建立了模型并进行检验,他们认为税收返还和总量转移支付抑制了地方财政努力,使政府间的转移支付无法起到缩小地区人均财政收入差异的作用,必须考虑财政级次问题,中央、省、县(市)三级财政是今后财政体制的基本级次。

从研究方法上看,现有成果较多采用实证研究,或者通过对某一事项或地区的实地调查,在对调查对象做出详细、明了的描述之后,得出相关的结论并在此基础上对某些理论予以回应。或者进行类型分析,进而提出相关对应的政策建议。或者采取定量方法进行专项考察。或者采取案例分析剖析成因。应该说现有文献对地方财政的研究比较全面,但较少进行县级财政收支结构与县级公共服务、县级政府运行成本及县级治理关系的综合性研究。事实上,收入与支出问题是县级财政的核心问题,但放在其他学科领域的视野中观察,就不是简单的财政收支问题,具有许多复杂的面向。一旦从另外的角度来考察县级财政收支结构的内在涵义,就会发现县级治理是一个系统性行动。比如,从公共服务角度考察县级财政结构在县级治理中的合理性或者从财政收支结构分析县级治理中的公共服务绩效,无疑都是很好的角度。

(四)公共服务

由于社会的转型,政府的治理方式也由公共行政演进到新公共服务(见表l)越来越多地体现公共服务的执政理念,这是很多发达国家经历过的阶段。“公共服务”作为政府的基本职能己经超出了阶级、阶层和居住区域的界限,是政府在自己所辖范围内向有机会在此长期或短期生活的所有人提供的普遍的和无差别的服务。近几年来,对农村公共服务的关注不断成为研究公共服务的重要取向。

县级财政的重要功能之一就是提供县级公共品,由于县级政府提供的公共产品主要与县级内的“三农”相关而成为提供主体,因此,应建立财政支农长效机制。有的学者有针对性地设立了两个模型:固定人口规模农村公共品的最优供给模型与可变人口规模农村公共品的最优供给模型,该研究提出“农村公共产品供给行业生产环节的划分”与“公共产品供给主体与筹资选择的模式”,颇有参考价值。有学者从参与式公共服务视角研究我国农村公共服务变革问题,或者讨论农村公共服务中的公平问题。专项研究农村医疗保健服务,探讨新型合作医疗供给与财政的关系。随着公共服务的推进,对公共服务进行评估提上议事日程,有学者建立了农村乡镇公共服务体系综合评价模型。

公共服务与基层政府的改革与适应分不开,特别是关乎公共服务的乡镇事业单位改革将直接影响政府提供公共服务的数量与质量,在这方面较有比较丰富的研宄成果。有的学者研究认为,农村传统的乡镇事业单位体制己不适应日益增长的农民群众的公共需求及农村市场经济和社会发展的需要,必须进行根本性的改造,构建适应市场经济发展,以农民需求导向,政府主导、多元供给的新型农村公共服务体系。此外,有的学者对长江三角洲农村公共需求满足状况的量化分析也很有启发意义。公共服务在新农村建设中的需求与供给最为明显,地方政府面临考验。而如何搭建农村村级社会公共服务的有效平台,己成为改善农村公共服务水平、提高资源利用效率的一项紧迫课题。

以上研究很有启发意义,但自乡镇实行综合改革以来,农村公共服务的供给主体和供给方式都在逐渐发生变化,一方面是“以钱养事”机制的实施,另一方面为了顺利实行“以钱养事”,供给主体由原来的乡镇政府逐渐上移到县级政府。实践的进程超过了理论的总结与思考,因此,研究县级政府公共服务是对以往研究的推进,也是对社会实践的跟进。

二、分析框架尝试

通过上面文献检索与解读,发现研究县级治理存在较大空间,特别是基于县级财政的县级治理能力分析,还是一个较少涉及的领域。前面分析的治理能力,不同学者基于不同学科背景、从不同角度提出了治理能力的构件。从县级财政入手,根据公共服务的供给与需求来分析县级治理能力无疑是一个重要的面向。本文在前人研究的基础上提出县级治理能力的构成要件为:财政能力、服务能力和应急能力。具体而言,财政能力是指政府从社会取得政策执行所需要的资源并提供民众所需资源的能力,可以通过收入能力、支出能力和平衡能力等指标来衡量;服务能力是指政府向民众提供其所需要的服务的能力,可以通过提供公共服务的对应性、普及度和贯彻力等指标来衡量;应急能力是指地方政府与民间社会互动中,能够规避风险并进行有效的危机管理,确保社会的协调与稳定的能力,可以通过应急制度设置、财政预备费和其他可调资源等指标来衡量。这三种能力构成县级治理能力的理解框架,根据这一思路,本文尝试建立“县级治理能力研究框架”(见图1)。本文并不打算用一个现成的理论框架去解释现实社会现象,而是争取从现象靠近事实,在找寻事实之间的关联,最后试图回答或解释以下问题。第一,财政制度的变化会引起县级治理能力什么样的变化?县级治理能力与县级财政能力是什么样的关系?第二,县级财政能力与县级治理绩效是什么关系?在什么条件下,县级治理处于最优状态?第三,在县级治理中,治理能力与民间资源之间有何关系?如何影响公共服务绩效?第四,如何理解公共需求与策略目标的位序偏离?在什么条件下可以改进?第五,县级政府与县级财政有何特征?其变化的逻辑是什么?

依照调研资料设计研究框架,根据研究框架确立分析思路。本文的分析思路是:

地方政府的财政收入包括来自上级财政的转移支付、体制性返还和分税收收入、由本级企业等经济单位创造的财政收入以及来自乡村的收入。在地方政府的本级财政收入中又分为税收收入和非税收入,以此构成财政收入结构。在财政支出方面,包括体制上解支出、税收上交支出、发展经济支出、政府运行支出、公共服务支出以及其他支出等,以此构成财政支出结构。收入结构中可以通过税收收入和非税收入的构成及其变化来考察县级政府的收入能力。支出结构中可以通过支出的绝对量与相对量分析其财政支出规模,还可以从支出总量、支出单项、区域、层级等角度分析其构成面向,在此基础上去判断县级政府的财政支出能力。通过收支结构可以观察财政自给率、税收贡献率、县乡村债务构成等一系列指标的变化及其影响。由于地方政府被要求不列赤字,县级政府就涉及财政平衡问题,所以通过赤字率、负债率等指标可以考察县级财政的平衡能力。收入能力、支出能力和平衡能力三个方面就构成县级政府的财政能力框架,从而判断府际财政关系变化以及县级治理基础。

在支出结构中,本文将对政府运行成本和公共服务支出进行专题考察。政府成本考察以分析财政供养人员数量与官民比为起点,通过养人成本与养事成本的比较,去考察县级财政的成本结构及其比重。与此同时,本文将重点考察县级政府提供公共服务的财政投入及其效果,文章先对调查问卷进行分析,了解民众的需求位序。接着选择政府财政投入量比较大的义务教育、社会保障、医疗卫生、农村文化和专项服务等五个方面进行专题考察,选择适应性、普及度和等贯彻力(包括回应性、时效性、公正性和投入度等)指标来评估其公共服务绩效,进而判断其公共服务能力。

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由于县级距离民间社会较近,维持社会稳定是其重要职责,无论是主动维护还是被动维护。随着自然界的变化和社会转型以及地方治理方式的改变,不确定性因素不断增加,地方政府将面临越来越多的考验,必须具备一定的应对能力。所以,通过考察其后备制度设置情况、预备费数量、预备费比率以及其他可以调动的资源泡括存在于民间社会的网络、规范与信任河以判断其应急反应能力水平。

财政能力、服务能力和应急能力共同构成考察县级治理能力框架,主要目标是评价县级政府运行中,特别是提供公共服务过程中所体现出来的治理能力。

三、分析框架的空间

基于上述认识,本文设计了“互赖地方治理模型”来表述对地方治理中公共服务的期待(见图2)。“互赖”则是指在政策问题日益复杂情况下,地方政府为提升政策执行效果,必须与民间社会建立制度联结。但相联结并不意味政府将因而失去权力或权威,相反的,政府亦可借此取得重要资源,强化政策规划能力,有效提升政策执行效果。在“互赖”前提下的“治理”是地方政府与民间社会共同组成一个执行结构,并经由互动过程,建构执行共识以及有效的执行行为,在此过程中体现出“互赖”的倾向。因此,本文试图“以互动观点取代以往二分法或是支配与反支配的观点”。事实上,距离民众最近的地方政府不可能与民间社会保持相当的距离,民间社会的所有行动都在地方政府的视野之中,并将对此作出反应。互赖治理强调地方政府与民间社会各自享有自主性,不过基于政策目标的达成,双方必须在互信互赖情况下,相互合作、共同协商。地方政府要有效执行政策,必须先建立一套明确的、能同时体现政府能力和民间资源的治理结构。

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毫无疑问,地方政府的首要特征是其自主性,政府有法庭、监狱、警察等强制机关作支撑,能充分体现其自主性。由于具有这种自主性,地方政府不论是在问题认定、目标陈述、解决方法的界定以及执行策略的拟定上均享有特殊的有利条件。因此,地方政府在相当程度上可以积极制订公共政策、改变社会结构、主导社会转型、甚至在经济发展过程中扮演着主导角色。然而,政府若与社会完全隔离,纵使政府具备绝对自主性与能力,也不可能达成经济发展的预期目标,因无法从民间社会取得所需要的资讯。换言之,政府仅凭自主性推行政策,本质上是属于专断性权力,政策实施结果多半是零和赛局。在国家与社会的转型过程中,地方政府除了自主性特征之外,嵌套性(embeddednes)特征越来越多地显现出来。

所谓嵌套性就是镶嵌性,是指政府机关不仅内部能保持一致性(coherent)对外亦与民间社会有很强的联结性(Connectedness)且能够深入(Penetration)民间社会。自主性是提升政府治理能力的要件之一,但另一要件就是加强与民间社会的联结性,缺少嵌套性将导致政策无法继续推行。拥有较高治理能力的政府同时具备这两大特征,地方政府更不例外。民间社会也有其自主性,其既有权力关系是一种非零和竞赛(nonzero-sum)而非“相互排斥关系”。政府和民间社会基于相互联结与互动,可以相互授能(mutually empowering)在此共生状态中持续形塑对方,改变对方的结构与目标。所以,地方政府的自主性与政策目标并非固定不变,而要视民间社会的反映而调整。

要建立地方政府与民间社会基于治理的相互依赖联结,就必须一方面强调民间社会的管理需求功能,另一方面则须重视地方政府本身的治理能力。唯有同时兼备治理需求与治理能力的地方政府才能具备可治理性(govenability)。这并非主张要削弱地方政府的治理能九相反,随着民间社会的发育和健全,通过一定渠道将社会需求想地方政府反馈,这有利于提升地方政府治理能力。这对地方政府而言,可以克服或降低政策不顺服的问题,亦可缩短双方对政策认知的差距,来减低互动过程中的交易成本。对公民社会而言,也可以提高其参与意愿、权能感以及责任意识。

公共服务政策的执行是一个复杂的联合行动,有赖于行动参与各方彼此互赖方能达成政策目标,一旦政府未针对社会环境变迀而采取因应措施或者政府自身运作不当,将会产生治理危机,从此意义上讲,治理危机产生的根本原因在于地方政府未能拥有一个稳固的治理结构。所以,治理能力高低与治理结构运作系息息相关,地方政府必须具备良好的治理能力方可维持政治稳定以及社会秩序。

很显然,在本文的互赖治理模型中,并不强调以任何一方为中心,也不认为良治的格局能由任何单独一方造就。而应通过制度联结达成协商互动的情境,一旦形成有效地互赖治理结构,方能克服政策执行的困境并产生乘数效应。

民间资源可视为达成政策目标的重要资源以及工具。提供公共服务是一动态过程,充满不确定因素,无法如预期般的顺利执行,地方政府有责任减少不确定因素的产生。当然,单凭政府能力无法达成有效地政策目标,有赖民间社会的行动配合。但是否愿意配合并采取适当行动,则取决于其对决策过程的信任程度。所以,民意与政策运作具有互动的双向关系。政府如拥有充足民间资源,将可克服公民追求私利,解决集体行动的困境,进而提高治理能力。因为民间社会比地方政府更明了什么是好的政策,而且具有采取各种策略来试图影响政策目标的实力与潜力。

这对于新时期新阶段的中国社会与地方政府格外重要,因为我们在经济社会发展过程中需要有较高能力的地方政府,但另一方面,地方政府在进行综合改革时,亦须民间力量的支持,以巩固改革成果。面对一个复杂、动态且多元参与的环境,地方政府着实很难持续以往的管理方式,必须摒弃以往的单向曲上而下滑理方式,转而采取注重双向互动的治理方式,如此方能降低治理危机情形的产生。互赖治理结构中的嵌套性与自主性应紧密相连。若政府缺乏自主性,则很难达成预期政策目标;嵌套性不强,则“造就一个独揽大权的政府,对于国家发展而言,系百害而无一益”,因此,“官僚制度应包含或嵌套于社会之中,唯有自主性与镶嵌性相结合,政府才有发展能力”。政府必须结合民间力量,维持治理需求与治理能力之间的动态平衡,才能有效处理治理危机(包括不可治理与不当治理)的问题。

加强地方政府治理能力,提升其应急反应能力非常重要,主要是强化其事先防范与随机应变的能力,事先预防有赖于组织对环境具有敏感度,以防范非预期因素的产生;随机应变指政府在政策执行之后,能够解决未预期但实际发生的问题。因此,地方政府与民间社会一旦确立互信、互惠的关系,对提升公共服务效果极为有利。如果地方政府不与民间社会相联结,公共服务过程将难免产生政策脱轨(Policy derailment)现象;所制定出的政策充其量仅是次佳化(sub-optimization)的选择,不能发挥应有的政策效能。双方若能建立一个相互依赖的治理关系,不仅可以克服或降低政策不顺的问题,也能缩短双方对政策认知的差距,同时减低互动过程中的交易成本。

特别需要指出的是,在县级治理过程中,影响其治理能力的有上述原因,并应强调地方政府与民间社会的互赖。除此之外,其实,县级政府与上级政府之间也是一种相互依赖的关系,这种上下垂直关系因财政关系的改变而改变,并且,因财政制度的变化而使这种互赖性进一步加强。

县级政府一方面自主性地实施公共政策、为辖区民众提供公共服务,同时也嵌套于所在社会环境之中,其行为无法离开相应的社会经济环境。社会是一个复杂的系统,随着经济社会的发展,民众的需求也发生了很大变化,县级政府不可避免地面临治理危机的考验,并在处理危机中发展。通过良好的治理,不仅可以满足民众生存、生产、生活需求,还能培育出相应的认同感与文化特征。最后能为政府提供更为丰富的资源,有利于政府治理。如果只取不予或多取少予,这无异于抽水机一般,汲干资源而自身也失去存在的基础。此即在互赖中治理,在治理中互赖。自主性和嵌套性这两方面同时决定政府的特点和公共政策的执行绩效。生活在这一环境中的民众与民间力量的参与和配合,这对于政府公共政策的制定与执行绩效具有直接影响。

总之,随着经济社会的发展,地方政府也不断转变其执政理念,关注民生成为目前和今后政策选择的重点,这表明,地方政府不能像计划经济时代一样管理。而应在具备相应自主性同时,关注民间社会的嵌套性,并与之合作。事实证明,地方政府与民间社会是一体两面,“合则两利,分则两害”。应在地方治理中体现出互赖性,产生合超效应(synergistic effect),体现和谐感通(sense of community),从而提升地方政府的治理能力和水平。

 

中国乡村发现网转自:《政治学研究》2009年03期


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