张敬燕:农民流动、秩序变迁与乡村治理的重塑

[ 作者:张敬燕  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-11-09  录入:王惠敏 ]

——基于河南G村的调研

摘要】在传统乡村社会,村庄边界封闭,农民流动少,内生规则和机制维系着社会的秩序,乡村治理稳定而有序。然而,随着现代国家建设的快速推进,尤其是改革开放以来农民加速流动,乡村原有的价值观念、社会认同和行为模式发生了巨变,乡村社会的经济基础、价值基础、政策基础都在改变,这些对乡村治理格局产生了巨大影响,导致原有的乡村治理体系难以适应治理基础的变迁,以至于出现了各种不适应现象和治理困境。乡村社会要适应这种巨变,必须立足于人口流动的现实,从价值培育、治权塑造及机制创新等层面,挖掘乡土社会内生资源,融合国家治理的目标和方式,构建起与转型乡村社会相适应的新型治理体系。

关键词】农民流动;秩序变迁;乡村治理;乡村;治理体系

一、问题的提出

自古以来,农民都是乡村社会发展的主要推动者,也是乡村治理的主体力量。而随着现代国家建设的推进,尤其是改革开放的不断深入,乡村社会边界逐步开放,大量农民从乡村流向城市,以求获得更多的就业机会,人口外流使乡村社会的发展与治理主体都发生了改变,也深刻影响着原有的社会秩序与运行模式,给乡村社会带来了巨大冲击,这引起了学界的广泛关注。流动让农民长期处在城乡二元时空中,村民之间的交往度降低,陌生感增强,乡村呈现出半熟人社会、无主体熟人社会等特征,人口流动带来观念改变、传统习惯规则失效和正式制度规则难以落地,村庄秩序动荡问题凸显,尤其是共识生产机制的破坏和认同行动单位的内缩,加速了村落结构的离散化和村庄秩序的消解,甚至出现了混混治村、乡村治理灰色化等诸多问题,乡村治理的内卷化问题突出。针对这些问题,学者从治理主体的培育、治理资源的输入以及治理机制的建设等层面提出了相应的政策建议。

已有的研究认识到农村人口快速流动给村庄文化、农民行为和村庄秩序带来的冲击,也从不同层面梳理了当前的治理困局,并提出了卓有成效的对策建议。但已有研究对乡村秩序变迁的机理缺乏深入探讨,对人口流动、秩序变迁与村庄治理的关联性研究不足,对乡村社会的内在资源挖掘还不充分,对策建议设计多从宏观环境出发,与农村实际及农民需要贴合不够紧密。可以说,传统乡村社会的治理根植于熟人社会,由此生成了适应熟人社会的治理原则、规范和机制。而人口流动带来的关系疏离化、陌生化,让“熟人社会”的社会结构特征发生了改变,原有的村庄治理机制与治理模式难以适应新的格局,以至于出现了诸多的治理难题。在村庄巨变的背景下,如何更好地应对人口流动背景下主体缺失、秩序变迁以及基础改变下的乡村治理问题,构建起完善的乡村治理体系是亟待解决的问题。为此,本研究以河南G村为个案,探讨农民流动背景下的秩序变迁,剖析流动对乡村社会基础的影响,探讨实现乡村有效治理的路径。

河南G村属于平原地区,下辖3个自然村,1348户,6750人(其中农业人口5800人)。G村共有耕地10823亩,人均耕地1.6亩,是典型的农业型村庄,收入主要由务工和务农构成。1983年以前,国家严格限制农村人口流动,即使已经流入城市的农村人口也要进行遣返。在国家的严格管控下,在20世纪90年代以前,G村的人口流动较少,农民大多以务农为主。20世纪90年代初期农业税不断加重,种地不仅难以获得更多的收入,甚至连温饱问题都难以解决。为生计所迫,农民逐渐开始外出务工,务工不仅不用交纳农业税,而且收入相对较高。G村的劳动力也开始大量外流,到城市寻求更好的就业机会和更高的收入,有些农户甚至完全抛弃土地,举家外出务工。国家在这个阶段开始规范和引导农民流动,倡导“离土不离乡”“进厂不进城”,通过人口的有序流动、及时回流,维护了城乡的秩序稳定和国家的粮食安全。到2005年左右,外出务工人员迅速增加,国家也开始重视农村社会的这一深刻变动,并开始逐步为进城农民提供各种服务和社会保障。目前,G村的外出人口已经达到70%左右,有些家庭夫妻两人都在城市务工并且长期在城市生活,有时甚至过年都不回家。农民流动的规模和务工时间都在增加。农村人口规模化地向城市流动,使乡村社会的“空心化”问题突显,长期在城乡两个空间中流动,也让乡村传统文化断裂、人际关系改变、社会基础变化,对原有的乡村秩序带来极大冲击。

二、人口流动与乡村秩序变迁

在人口快速流动的背景下,村庄边界不断开放,社会结构发生巨变,农民的行动观念、家庭关系以及村庄社会关系都在改变,直接影响到村庄治理的规则。

(一)观念认同:从“强公弱私”到“公私分明”

在中国传统文化中,家庭是最基本的权利与行动单位,构成群己界限的边界,“以‘群’为重,以自己为轻”。传统的乡村社会人口流动极小,村庄凝聚力和归属感较强,除了家以外,宗族是超出家庭的“私”的单位。G村以往也有着较强的宗族组织,宗族有着软硬规范的约束,而且能够为村民提供生产生活方面的服务,村民对宗族有较强的认同感,宗族意识和集体行动能力突出。新中国成立后,宗族组织被破坏,基层政府建立了“政社合一”“党政合一”的公社体制,“三级所有、队为基础”的组织构成以及社会主义、集体主义观念的宣传和塑造,把农民纳入了新的公共行动单位中,并以有力的行政力量规范和引导农民的行为,个体的行动必须服从集体的决定,农民的集体观念和“公”的集体行动意识较强。由此来看,无论是宗族组织还是公社体制,都确保农民能够在“公”的规范和要求下行动,农民为了家庭的发展也自觉遵守公共规则,“私”的观念在一定程度上被抑制,乡村社会也变得相对有序。改革开放后,随着“乡政村治”模式的实施,尤其是市场经济引领下打工经济的兴起,农民的行动逻辑和公私观念发生了改变。取消农业税后,G村大量农民外出务工,受到市场经济和消费主义的影响,人们的理性化趋势明显。村中的老年人普遍认为,现在的人不同于以前了,精于算计、斤斤计较,不如以前好相处了。村中的年轻人长期在城市生活,他们与其他村民的关系日益疏远,人情往来、日常走动减少,生活日益私密化。与此同时,村民大家庭内部的交流也在减少,很多年轻人长年不回村,代际关系减弱,父母的地位受到冲击,家庭结构变化明显。由此带来的是村庄社会的原子化以及家庭的核心化,年轻一代对村庄的认同感较低,他们不仅不再关心村庄发展和农业生产,而且希望通过各种机会离开村庄。村中“私”的单位日益缩小,“公”的观念、集体意识日益淡化,“强私弱公、公私分明”,农民难以组织起来,不关心公共事业,甚至为了个人方便破坏公共设施。最为鲜明的例证是村中的公共水利设施破坏严重,一家一户打井灌溉成为常态。

(二)社会图景:从熟悉到半熟悉

费孝通认为,乡土社会是一个“熟悉”的社会,没有陌生人的社会。熟人社会中,农民始终与土地打交道,世世代代的生存经验都与最为熟悉的土地捆绑在一起,人们生于斯、长于斯,流动性极低,长年累月的面对面的互动,使得村民非常熟悉,相互之前信息透明、知根知底。人口的低流动性带来了社会的稳定,也使得交往预期具有长远化,人们之间相互信任,就像G村的老人所言,一旦谁背信弃义,或者为人太差,久而久之,就会在熟人社会中被边缘化。因此,熟人社会必须注重长远,讲究人情和诚信。可以说,在熟人社会中信息对称、人情往来及信任关系等构成了社会的自主性基本秩序,让乡村社会成为一个完全的熟人社会。随着现代乡村的人口流动增加,村民面对面交流的机会减少,信息透明度降低。在G村,人们可能都知道老张在广州打工,但只大概知道他在某工厂,具体干什么、生活状态等都不太清楚,老张的面貌变得日益模糊,知根知底已变得不可能。村庄的熟悉化程度已经降低,公共舆论变得弱化,不爱管闲事,关起门来过日子,已经成为村民为人处世的逻辑。人们的交往减少后,信息越来越不对称,当下的农村社会已经变得“半乡土化”,社会关联度降低,“半熟人社会”甚至“陌生化”特征日益突显。

(三)治理秩序:治权弱化与责任缺失

G村属于普通农业型村庄,取消农业税后,乡村之间的利益连带关系消失,村组干部干事的动力下降,很多村组干部也开始外出务工。而且,G村的集体资源较少,利益密集度不高,村民也缺少参与竞选的动力。在G村,年轻人基本不愿担任村干部,而且也不关心村庄选举与治理,他们更愿意去城市寻找发展机会。因此,村干部一般由在家务农的中老年人担任,他们的土地耕种规模都较大,一般能够达到20亩以上,而且在村庄中生活时间较长并有一定的威望。即使这样,村干部的工作开展也比较难,在各种公共事务决策中,村民大会或者村民代表大会的参会人员因为难以达到规定人数,很多问题都难以决策,上级政策也难落实。取消农业税后,物质性、权威性和人力资源都不存在,基层组织的治理资源缺失、认同度下降,使得乡村基层组织的治权弱化。在G村的纠纷调解、农业生产等环节,村组干部由于缺少治理资源,对很多事务的处理显得有心无力,他们秉承“多一事不如少一事”的原则,村干部的治理能力、治理责任都在降低。随着村干部参与度的降低,村民也很少主动找村干部,村民与村干部的接触逐渐减少,关系开始疏远。农业税费时期,农民的税费存在被基层组织蚕食的风险,因此,农民对农业税的使用有着天然的关切。如今不同了,“反正又不是我的钱”,因此,谁也不愿成为“出头鸟”,而是抱着“高高挂起,事不关己”的心态。很多村民在村庄之外可以获得更多的经济收入,他们长期在外流动,对村庄中的公共事务关心度逐渐淡化,对村庄发展缺少热情。税费改革、农民流动、治权弱化以及干群关系的疏远,让村庄治理的主体、资源、责任和担当都在减弱。G村虽仍然保持着相对平静的格局,但治理已经呈现出松散化状态,治权弱化以及责任缺失问题并存。

三、人口流动下的乡村基础变化

乡村社会基础主要是由经济、价值以及制度等要素构成,是乡村秩序生成的前提。在人口快速流动的背景下,乡村社会基础发生剧烈变动,承载变化的基础架构尚未形成,而乡村社会已经步入快速转型的现代化体系中,尤其是家庭收入结构变化明显,对农民价值认同、乡村社会结构、政策实践逻辑带来剧烈冲击。

(一)收入结构的变化

20世纪90年代以前,土地经营是G村的主要经济来源,不仅能够解决吃饭问题,而且可以通过卖出农产品获得少量的货币收入,这样既可以维系基本的生存安全,也能够应对人情往来的支出。而随着人口向城市的加速流动,打工经济的快速发展,G村农民的收入结构发生了变化,务工成为家庭收入的主要来源。随着外出务工收入的增加及城市生活的诱惑,大量的年轻人开始脱离土地举家外出务工,村庄中只有留守老年人和儿童。这样就构成了一种“半工半耕”的家庭经济模式,即年轻子女进城务工、经商获得工资性收入,中老年父母留家耕种土地并辅以家庭副业获得粮禽蛋奶等农产品和部分现金收入,一个农民家庭同时获得务工和务农两份收入。年轻夫妻两人都外出务工,除去各种开支,一年约有4万元左右的收入。老年人在家种田的大家庭,一般有10亩左右土地,除去种子、化肥、农药、灌溉等费用,每亩收益能够达到1200元左右,总体也会有1万元左右的收入。这样大家庭的生活就会相对舒适,老人种田既可以解决吃饭问题,也能够替年轻人照料孩子,让他们有足够的精力去打工。因此,村里谁家孩子能够获得一个高工资的工作,老人就觉得很有面子,一旦孩子不上学就会催促他们进城赚钱。但是,近几年来务工收入的增加并没有改变普通村民的经济状况,村中富裕农户的生活状态以及城市生活的刺激,让年轻人的消费欲望不断增强,攀比心理突显,具体表现就是他们的房子不仅盖得越来越气派,而且家电也要求高档的,其他各种人情往来开支也不断增加。父母一辈子的积累都用来给孩子盖房结婚,而子女打工的收入也即时消费掉。这主要是因为受到消费主义、个体主义等冲击,使年轻人的消费观发生扭曲,务工收入不仅没有积攒下来,还需要父母补贴。如果经济形势不好,难以获得稳定工作,会给进城务工年轻人的收入、价值观等方面带来巨大影响,也给大家庭带来更多的负担。而一旦他们在城市难以生存,返乡后又适应不了乡村的生活状态,也会影响到村庄的秩序。

(二)价值基础的变化

传统社会人口流动程度低,在静态的乡村内部,宗族、家庭构建起了传宗接代、延续香火的价值认同,并以此塑造了村庄社会的道德秩序、舆论体系等等,在村庄治理中发挥着积极作用。而随着人口的大规模流动,人财物资源不断流出,对传统社会稳定的系统带来了剧烈冲击,尤其是村庄的价值基础发生了巨变。贺雪峰认为,中国农村的价值由本体性价值和社会性价值构成。本体性价值是关于人们生存根本意义的价值,是安身立命的基础;社会性价值是关于人与人之间的关系、关于个人在群体中的位置及所获评价、关于个人如何从社会中获取意义的价值。随着个体主义、自我实现价值认同及不完整的权利观念的进入,原有的通过传宗接代将个体意义无限传递的永恒意义受到冲击,逐渐被当作落后的观念予以抛弃,旧的观念虽然难以嵌入现代世界的发展轨道,但新的关于生命意义和终极关怀的价值尚未建立,以至于基础性价值仍然处于缺位状态。同时,对物质生活的过度聚焦,使人们之间的交往更加利益化、理性化,不知道如何对待自己的父母、兄弟,推而广之也不知道如何对待自己的邻居和同村人。G村的年轻人已经基本不再认同传统的价值体系和道德规范,村庄文化活动、红白喜事也参与较少,他们更注重的是利益交换,追求外在和当下的东西,“说得起话、办得了事”才有面子,更加在乎他人的评价。由于本体性价值的缺位、传统规则的失效,导致很多年轻人性情急躁、办事没有底线、情绪极端化等等,个人行为缺少外部制约和自我规制,也必然导致村庄中出现各种非理性、极端的且不可理喻的事情,G村曾经出现的各种地下宗教、极端化的暴力斗殴事件就是典型。没有本体性价值的规制,社会性价值发生扭曲和异化,也导致农民行为的“非理性”。因此,国家不仅要关注乡村经济发展,更要注重乡村社会核心价值观的建设,加强农民行为的规范和引导,重塑“后乡土时代”的乡村价值体系。

(三)政策基础的变化

自治是基层社会运行的规则,也是政策实践的基础条件。古代国家对乡村的渗透能力有限,并没有实现直接统治,更多依靠士绅主导的宗族组织进行自治,确保中央到地方各项制度、政策的有效执行。而以宗族为核心的管理构成了一种“地方性自治秩序”,这种自治化的地方秩序和国家正式制度看起来是相互冲突的,但在实践中却并没有发生冲突,这是因为地方士绅起到了缓解和转化的作用。进入现代国家以来,尤其是改革开放后,承接了传统的自治理念,建立村民自治制度,以实现国家对基层的有效治理,村民实现民主管理,使自治更加规范、科学和有效。以农民为主体力量的自治,让国家政策的落实有了基层承载,农民的组织和管理有了保障,这样,乡村治理、经济发展以及社会稳定才有保障。而村民自治的制度设计及其预期却在实践中出现了一些偏差,尤其是人口快速流动对村民自治影响较大。在城市承载力有限的情况下,许多外出务工的农民没有获得市民待遇,与此同时,其在村庄中的民主权利也逐渐弱化。长期在城市工作和生活,很多村民已经不再关心村庄选举,甚至主动放弃选举,对资源使用、政策执行情况关心度降低,对村庄治理的漠不关心。自治的主体是农民,而农民参与度的降低使村民自治制度名实分离,这也给一些外部势力进入提供了机会。如2016年G村面临拆迁重建新社区的可能,村庄的利益有可能增加,以至于一些离开乡村的经济精英、灰黑势力都在跃跃欲试。这些力量参与的目的并不是为了村庄的建设与发展,而是为了获得村庄拆迁中潜在的利益资源,这些可能会使乡村治理陷入到更大的困境中。而利益密集地方灰黑势力的介入非常普遍,普通村民则被经济资本和暴力资本完全排斥在村庄权力和公共事务治理之外,村庄彻底变成“精英”势力的逐利场。自治主体的缺乏、自治制度的虚化也使政策实践出现了各种偏差和问题,如农村低保政策和扶贫政策的虚化等都是自治制度弱化的表现。各种有着大量关系资源的外部力量一旦进入,就会持续挤占村庄传统权威自治空间,基层治理就会变得越来越灰色化,村民自治变得虚化,自治能力逐渐弱化。自治制度及其实践的偏差,造成政策在执行中的制度基础缺失,进一步降低了基层政府的权威和公信力,给基层治理带来了一定的难题。

四、乡村社会有序治理的路径创新

在现代国家建设的总体架构中,人口流动使乡村社会变迁剧烈,长期的外部流动与村庄社会逐渐疏离,传统的规则秩序难以延续,新的治理架构还未建立,出现了农民价值的失序、村庄凝聚力的下降及乡村治权的弱化等问题。因此,必须从村庄社会变迁的现实出发,从村庄价值培育、治理体系的塑造、自治制度的完善等三个层面入手,完善人口流动背景下的乡村治理路径,维系好乡村社会秩序,实现乡村社会的有序发展。

(一)价值培育:构筑乡村社会的文化基础

人口流动使得农民长期生活在城乡二元化的时空中,他们在城市打工或经营的文化原则与他们在乡村的家庭生活文化原则实际上是断裂的,两种不同的生活方式让他们具有两种迥异的价值和裂变的文化认同。G村的年轻人长期在城市务工,喧嚣的城市生活让他们传统乡村社会的价值观念逐渐淡化,虽然城市为他们提供了稳定的就业和社会保障,但他们对城市依然缺乏归属感,也难以获得完整的城市价值观念和文化认同。在这种背景下,必须弥合城乡断裂产生的价值失序问题,建立起农民的新型价值观,形成农民的价值自觉和文化自信,提升农民对村庄的归属感和认同感。一是推动乡村优秀传统文化的传承弘扬。通过新的形式和载体,深化对乡村道德、规范、人情、礼俗等文化资源的运用,并将其融入到村民的日常生活、生产中,内化到村民的具体行为和处事原则中,减少因流动产生的陌生化和疏离化,在维系村庄团结、制约失范行为以及村庄治理中发挥积极作用,持续增强乡村社会的向心力和凝聚力。二是提升农民的组织化水平。借助各类社会组织塑造乡村公共文化,建立基层社会的内生规则和价值体系。在年轻人都外出务工的状况下,以村庄老年人为主体,建立老年人文化协会,将“散落”在村庄各处的原子化的老人组织起来,让他们在村庄文化活动开展、纠纷调解、公共事务等方面发挥积极作用,以此活跃乡村的公共文化。老年协会的成立与运作,村庄文化秩序的改变,能够潜移默化地影响人的价值观和社会行为,进而促进村庄社会实现一种“文化”的治理。这样既可以充分发挥老年人的作用,也能推动乡村价值观念的培育、乡村文化的建设以及社会团结的实现。

(二)体系重塑:构建基层治理主体和治理责任

乡村人口的外流导致村庄治理主体缺失,尤其是村庄内生权威和主体力量日益弱化,在这种情况下就要深入挖掘村庄中的内生资源,培育内部的基础性力量,构建起适应转型农村的治理体系。一是培育基层治理的新型主体力量。G村虽然人口大量外流,但仍然有10%左右的富足劳动力不愿意或者无法离开农村,他们的土地经营规模一般在15亩以上,收入在村庄中居于中等水平,是村庄中的新生中农群体。他们的利益关系、社会关系都在村庄,收入水平也不低于外出务工农户;他们关心村庄公共事业和农业生产,有较强的责任心和担当意识,是村庄秩序维系、社会关系构建及村庄建设的中坚力量。要充分吸纳这些新中农参与村庄治理,加入到村级干部队伍中,调动他们在村级治理中的积极性,发挥他们在农业生产、村庄社会关系改善及基层秩序维护中的作用。二是塑造乡村治理责任和治权。农业税取消以及乡镇机构改革,使乡村治理责任和能力减弱,加上农村人力物力资源的不断外流,乡村秩序紊乱问题突出。为此,必须完善基层考核机制,明确基层的治理目标、方式和任务,并进行一定的资源输入,确保农村基层组织能够有能力调动村庄资源、开展村庄事务、完成乡村治理目标。特别是要推动现代农业发展、农民合作社运营以及乡村公共设施建设,持续改善乡村经济社会面貌,树立绿色、生态、和谐、善治的美丽乡村。农民就会更加具有归属感和认同感,就会认同基层干部的行为和价值,树立起乡村治理的内生权威。基层干部经济社会地位的提升,也会促使他们放弃外出务工的打算,增强治理责任和担当意识,并内化为服务乡村建设和村民的价值观念,把乡村治理作为分内工作,从而尽职尽责。这样就会形成一个新的农村基层治理责任生成机制,基层治理所面临的问题和困难就能够有效化解,善治的治理目标就能够实现。

(三)机制创新:构建新形势下的村民自治体系

外出务工农民长期生活在村庄之外,对村庄选举参与热情不断降低,村民自治就会沦为形式化的选举,民主决策、民主管理和民主监督等治理功能就会在很大程度上被弱化和虚化。为此,研究者认为可以对村干部实行公职化管理,或者是维持村级自治组织的半正式组织状态,延续长期以来形成的非正式基层治理模式。当前来看,随着现代国家建设的推进,村民自治制度也在不断成熟,因此,既要利用好这个制度资源,对其进一步完善和丰富,也要挖掘乡村社会的本土资源,借鉴非正式的治理方式,实现两者的融合互通。一是对村民自治进行规范和完善。村民自治不仅是指民主选举,还包含民主决策、民主管理和民主监督以及其他权利。因此,相关自治法规的制定不能只从村组织职能的设定和运行出发,还要立足于基层群众自治功能的发挥,从而更好地设计相关法规、制度和政策。同时,也要注重国家行政力量引导功能的发挥,因为村民自治主要以村庄选举和运作展开,村民对自治的认同也主要以党政体系为对象,为此,县乡政府要加强对基层选举的规范和监督,严格选举程序,确保选举结果的公平和公正。二是着力探索适应变迁乡村的自治模式。中国的区域差异明显,要因地制宜,结合地域文化实际,创新基层的自治模式。如成都模式,通过实施政府引导、村民议事会决策、监事会监督执行的方式,让村民参与到村庄自治体系中,实现了村民自治与国家治理的有效衔接。议事会统筹村庄资源使用,并监督村庄选举,确保各事项的公平和公开。议事会一方面可以动员村民参与到公共事务和活动中,实现常态化的自治;另一方面也可以及时收集和反映村民的实际需求,实现资源输入、政策制定与村民需求偏好的对接,提高资源使用效率,确保决策的高效落实。无论是村民理事会、议事会以及其他地区的特色模式都蕴含了明显的地域文化,这些自治组织的成员都来自村民的推荐或选举,都是村庄内部的积极分子或有威望者,他们做事公平、公正,经济条件相对较好,在村庄中的带动和引导能力较强,而且得到政府的扶持和推动,这些内生权威力量能够在自治中发挥积极作用。可以说,村民自治的虚化与人口外流带来的“非农化”密切相关。“非农化”使农民与村庄利益关联度降低,缺少利益连带必然降低村民自治效果。可以借鉴成都等地区的治理模式,回归乡村本位和乡土文化,从村庄的社会基础中寻求出路和创新,在政府引导和扶持下,让村庄内生资源和力量参与到村庄自治结构中,实现有效的自治和管理。同时,要加强村民自治的开放性,并结合区域实际和资源结构,吸纳各方面力量参与村庄发展,让内外力量有效联动、和谐互动,实现传统自治资源与自治制度、权威治理与参与治理的有效衔接,构建起多层次的村民自治有效实现体系。

作者系中共郑州市委党校学报编辑部副教授


中国乡村发现网转自:《求实》2018年第1期


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