朱道林:农村土地制度改革须以土地资源本质属性为基础

[ 作者:朱道林  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-11-09  录入:王惠敏 ]

党的十八届三中全会以来,实施了新一轮的农村土地制度改革,以此为基础,《土地管理法(修正案)》征求意见稿出笼,但目前出现了一些争议甚至质疑,对此,笔者认为:农村土地制度改革必须以土地资源本质属性的客观要求为基础。

土地资源的本质属性及其功能

土地具有自然属性、经济属性与公共属性。土地的自然属性是决定土地区别于其他资源乃至资产的基础属性;土地的经济属性表现为其具有生产能力,并由于其位置固定性决定了其属于不动产,并具有投资与资本属性。土地的公共属性是指土地的分配与使用不能只求经济利益最大化,还须考虑人类社会发展和资源可持续利用的整体要求。

正是土地的这些属性,决定了认识土地功能的视角与层次。土地的资源属性决定了土地的资源功能,包括生态功能、环境要素等;土地的经济属性决定了土地的经济功能,包括生产功能、生活功能、财产功能、投资功能、财政功能,乃至资本功能等。公共属性对应的公共功能就是要能够为人类保障生存、保障发展、保障公平等。从满足人类社会经济可持续发展的角度,土地的这些功能在发生冲突时必须遵循一定的优先顺序。其中,资源功能是基础,必须优先保障;公共功能居其次,最后才是经济功能。在经济功能中,生产功能是基础,是第一位的,一定程度上决定其财产功能和投资功能;财产功能居其次,投资尤其是资本功能居最后。

农村土地制度改革的目标与规则

农村土地制度改革,既是城乡统筹发展的要求,也是利用市场机制进行资源有效配置的客观需要。农村土地制度改革的基本方向是推进市场化,采用市场方式实现土地资源再配置,这是发展市场经济体系的基本要求,也是城市化发展中农村转型发展的必然选择。但是,农村土地制度改革的根本目标应该是充分利用市场机制实现土地资源再配置,利用市场配置资源的基础性作用促进土地生产功能的有效发挥,防止土地闲置和浪费,同时实现转出者的合法土地财产价值。

农村土地制度改革须要解决几方面的问题

首先,要正确处理土地生产功能与投资资本功能的关系。土地的生产功能是基础的、最重要的和难以替代的,必须保证在其生产功能得以有效发挥的基础上实现其利益。改革真正要解决的问题,一是城市化过程中,农村退出人口所留下的土地如何实现再配置;二是满足现代农业发展的要求,实现规模经营过程中土地的再配置;三是农村建设用地也需要市场化配置。

其次,必须建立真正具有法律意义的规划管制制度,通过规划解决用途管制问题。但规划是公权,公权就要对其进行必要的监督制约,一是全体利益相关者参与的规划制定过程,公众参与并公开;二是禁止随意调整,不得已要调整必须通过规划制订过程中及土地利用过程中的全体利益相关者同意;三是规划结果全面公开,接受社会普遍监督。

再次,要基于产权清晰原则合理界定集体土地产权主体,建议按照“弱化土地所有权,强化土地使用权”的方向确定改革思路,当前集体农用地实行所有权、承包权、经营权“三权分置”的做法基本体现了这一思路。

第四,应该采取税收方式实施收益再分配。尽管一些试点地区提出了收取“统筹提留金”的做法,国家层面财政部、原国土资源部也联合印发了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》,规定采取收“调节金”的方式。但国际上通行的做法是征收增值税,我国城镇国有土地转让也有《土地增值税暂行条例》的规定,要征收土地增值税。因此,建议进一步改革过程中城乡要统一征收土地增值税,至少应跟所在区域的基础设施建设、公共品投入挂钩,否则就造成了新的不公平。


中国乡村发现网转自:中国土地 微信公众号(原创)


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