王艳西:集体永佃制:理论基础、制度内涵与实现途径

[ 作者:王艳西  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-10-12  录入:吴玲香 ]

摘要:在“效率”和“公平”相互作用下, 我国农村土地制度依次经历了“农民私有”“共有共用”和“共有私用”三个阶段。但以家庭联产承包责任制为主要内容的“共有私用”导致农民集体的占有权、使用权、收益权和处分权无法有效实现, 同时也制约了农村土地利用效率的提高。在追求“效率”过程中, “共有私用”已事实上演变为“按份共有”。但“按份共有”与集体所有制法理上存在冲突。为平衡这一冲突并贯彻落实“承包关系稳定并长久不变”基本政策精神, 我们提出应实行集体永佃制:集体经济组织享有土地集体所有权, 现有的农户承包权和土地经营权合并为永佃权;通过集体收益的二次分配实现“公平”, 而土地经营权的市场化流转则有利于实现“效率”。为更好实现集体所有权, 应逐渐构建农民集体成员市场化进出机制以及兼顾集体经济发展与农民财产性收益增加的收益分配机制, 还要积极探索集体永佃制下以股份制为基础、以集体经济组织为主体的土地经营模式:农户土地托管制、土地股份合作制、土地混合股份制以及农户土地回购制。

引言

2014年中央一号文件指出:在落实农村土地集体所有权的基础上, 允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2015年中央一号文件指出要探索农村集体所有制有效实现形式, 创新农村集体经济运行机制。2016年中央一号文件指出:稳定农村土地承包关系, 落实集体所有权。2017年中央一号文件指出:落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。可见, 探索农村土地集体所有权有效实现形式, 已经成为我国农村土地“三权分置”改革的重要内容之一。

关于农村土地集体所有权的“存废”, 学界存在两种截然相反的观点。第一种观点认为应通过土地私有化或国有化来替代农村土地集体所有权。侯继虎认为可将农户承包的耕地所有权确权到户[1]。而陶钟太朗、闫艳等则认为应以国家所有权概括承继集体所有权[2-3]。第二种观点则主张改革完善农村土地集体所有权。就目前而言, 后者已成为学界主流观点。但对于如何改革完善农村土地集体所有权仍然存在分歧。一部分学者主张在继续弱化集体所有权的同时, 应强化农户使用权和收益权, 如邵兴权[4]、马荣丽等[5]。更多学者进一步探讨了落实农村土地集体所有权的具体思路: (1) 划分集体所有权与农民土地承包经营权 (成员权) 权利边界。张先贵认为可将集体土地所有权主体区分为权利享有主体“本集体成员”和权利行使主体“村集体经济组织”两个层面[6]。杨青贵认为落实集体土地所有权应考虑成员集体的土地私有权利和集体土地所有权所负载的政治、社会、经济等多重功能[7]。 (2) 界定农村土地集体所有权主体范围。张蕊等主张应按照农村土地权属现状将农村土地集体所有权主体分别界定为乡 (镇) 集体、村集体和村民小组集体[8]。还有部分学者主张将农村土地集体所有权界定给村民小组, 如杨继瑞[9]、付振奇[10]。 (3) 拓展农村土地集体所有权权能。韩松认为要通过管理权能的行使来实现集体所有权的占有、使用、收益和处分权能[11];刘恒科认为农村集体土地所有权应着重体现集体私权性, 主要权能为处分权 (发包权和收回权) [12];杨青贵认为要强化集体土地所有权的收益权、处分权和妨害排除权[13]。 (4) 集体经济组织应成为农村土地集体所有权的行使主体。学界普遍认为应通过建立集体经济组织来具体行使集体所有权[7-9,14]。如刘艳认为不仅要立法规定村集体经济组织是土地所有权行使代表并厘清其与村民委员会的主体界限, 还应赋予其必要的执法权能或执法保护权能[14]。而对于集体经济组织的具体组织形式, 现有研究主要集中在股份制[8-9]、村集体经济合作社[8]。

学界相关研究对落实农村土地集体所有权有重要借鉴意义, 但现有研究至少在以下几方面存在不足: (1) 关于是否坚持集体所有制仍有不同观点, 在新时代背景下如何论证集体所有制的合理性和科学性至关重要; (2) 现有研究对于落实农村土地集体所有权与稳定承包关系相互促进的可能性和途径关注程度不足; (3) 对于集体经济组织的组织形式, 现有研究主要集中于股份制、合作经营等方式, 但对其理论基础分析不足; (4) 针对农村土地集体所有权应具备的权能还未得到一致结论。为弥补学界研究不足并满足农村土地制度改革实践需要, 本文从农村土地所有权发展演变入手, 以中国特色社会主义理论和现实的角度分析农村土地集体所有权的变迁, 深刻理解党的十九大报告提出的“保持土地承包关系稳定并长久不变”与农村土地集体所有权的相互关系, 在此基础上探讨在向市场经济转型过程中农村土地“共有私用”下集体所有权的有效实现形式。

一、我国农地所有权发展演变及其实现的理论分析

(一) 新中国成立以来农村土地所有权的发展演变及特征

1. 农村土地所有权的“农民私有”。

1950年《土地改革法》的颁布标志着我国农村土地农民私有制的正式建立 (1) 。该时期的农民私有制具有以下特征:一是产生于地主土地私有制:以没收、征收为手段收回地主土地, 通过抽补调整的方式分配给农业生产的个人所有。二是“农民”是一个开放性并带有职业特征的概念, 除狭义“农民” (富农、中农、贫农、佃农等) 和地主外, 其他需依赖农业生产谋生的人员如小贩等 (2) 也可参与土地分配并获得土地所有权。三是获得土地所有权的农民享有完整的占有、使用、收益和处分权能, 可自由经营、买卖及出租土地 (3) 。四是农用地实行“二元所有”, 城市郊区农用地实行国有制但由农民使用, 农民享有不完全之占有、使用、收益权能, 农民不得出租、出卖或荒废国有土地, 国家可收回由农民使用的土地并予以公平合理的安置补偿。此后产生的农业生产互助组、初级农业生产合作社尤其是高级农业生产合作社在一定程度产生了形式上的集体所有制 (农民土地所有权转变为集体土地所有权) , 但就实质而言, 此阶段仍是农民土地私有制。尽管1956年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》规定入社农民必须将其土地转为合作社集体所有, 但同时赋予入社农民自由退社并带走入社土地的权利 (4) 。因此, 此时的集体所有权只是形式上的集体所有, 其实质仍是农民私有。不过, 高级农业生产合作社奠定了集体所有制的组织基础, 成为后来真正集体所有制的雏形。

2. 农村土地所有权的“共有共用”。

人民公社的普遍建立标志着农民土地私有制向集体所有制彻底转变, 土地农民私人所有权也转变为“三级所有”之集体所有权。这一时期的集体所有制及集体所有权可归结为以下两个特征: (1) 农村土地集体所有权主体由有限的、身份确定的社员组成之集体经济组织———生产队, 全体社员共同管理生产活动; (2) “按劳分配”, 体现了全体社员平等的土地权利。农村集体土地不可分割, 从本质上来看属于一种“共同共有”。从土地利用角度考察, 城乡分治的制度设计、公社以及生产队内部劳动力的计划安排和统一使用使得“共有人” (全体社员) 作为“整体”与集体所有之土地直接结合, 农村土地集体所有权呈现出“共用”的特征。因此, 这一阶段的农村土地集体所有权可完整表述为“共有共用”。实践证明, “共有共用”存在以下弊端: (1) “共有共用”缺乏对个人的保护和产权激励导致外部性问题, 个人不当使用集体劳动工具、粗放劳动以致破坏土地肥力等导致集体福利水平下降; (2) 带有平均主义的“非完全按劳分配”给予集体成员“搭便车”的机会, 在集体劳动中不劳动或少劳动仍可享受集体福利, 集体劳动生产率日益降低; (3) “共有共用”下集体土地利用的非排他性导致“产权拥挤”以致产生“公地悲剧”等。

3. 农村土地所有权的“共有私用”。

土地“共有共用”之集体所有制导致的农业生产效率低下和“种粮的没有粮吃”等问题促发了20世纪70年代末期农村土地制度的变革———家庭联产承包责任制, 集体所有权中分离出承包经营权形成“两权分置”。“两权分置”后, 集体所有权在经济层面就体现为按“留足集体”的比例参与农户收益分成;但随着农村改革的推进, 集体不再参与农户收益分配, 2004年农业税的取消则标志着农户独享土地收益;2007年《物权法》的颁布标志着土地承包经营权在法律层面被确认为用益物权。2004年以来农村土地集体所有制在实践中呈现出以下特征: (1) 农户自主经营承包地并独享经营收益, 集体所有权在经济上得不到实现, 同时, 承包经营权“长久不变”成为实践改革热点, “平均分配”体现为土地发包时点的平均分配, 土地一经发包就“长久不变”, 现实中这种“长久不变”表现为“増人不增地, 减人不减地”, 集体土地分配的“动态平均”变为土地初始发包的“静态平均”。 (2) “集体所有”在平均分配的前提下并不排斥“个人占有”, 但问题在于家庭联产承包实践中这种“个人占有”具有排他性和确定性。土地一经初始发包, 既定数量和位置的土地就分配给初始发包时点具有承包资格的成员长期使用并不再进行调整。家庭新增人口也无法重新申请分配承包地, 其无偿获得承包地的唯一方式就是从所在家庭既有承包地中划分或者父母等逝世后自然取得;以嫁娶等方式进入集体并成为集体成员的人口在很多地区也无法申请获得相应承包地 (集体已无地可分) ;通过其他方式在某集体区域范围内生产生活的外来人口更无从以家庭承包方式获得土地承包经营权 (承租、代耕等方式除外) 。 (3) 从理论上来看, 无限期的使用权类似于所有权, “两权分置”以及“土地承包关系长久不变”已经使得农村土地集体所有权在事实上分割给享有土地承包经营权的农户或农民享有。因此, 从产权理论角度来看现行的家庭联产承包责任制实质上是一种“私用制” (1) 。另一方面, 现行的农村土地集体所有制在实质上仍然是一种“共同共有”, 集体经济组织成员具有高度的封闭性, 外部人员只有通过嫁娶等有限方式才能在名义上成为某集体经济组织成员, 新生人口在大多数地区也无法分得承包地。因此, 用“共有私用”来表述现行农村土地集体所有权的本质特征更加符合农村土地利用现实, “共有私用”是农村土地制度在实践中自发演变的结果。

(二) “共有私用”下农村土地集体所有权实现的理论分析

1.“共同共有”和“共有私用”的局限性。

以家庭联产承包责任制为具体表现形式的“共有私用”之农村土地集体所有制对我国农业发展、农民增收以及经济增长起到了不可磨灭的历史作用。但随着时代的发展, 其局限性也日益暴露出来。

首先, “集体共有”事实上也是“共同共有”, “共同共有”的农村土地集体所有权存在下列问题: (1) 占有权不完全, 国家“公共利益”的模糊界定加上“土地财政”的激励使地方政府随意扩大“公共利益”边界, 对农村集体土地进行强制性征收, 农民集体往往处于被动接受地位。 (2) 农民集体在事实上无法行使承包地土地使用权, 承包地的实际使用权为农户所独享, 承包经营权期限的日益延长使农民集体对承包地之使用权更加弱化。 (3) 用途管制下农地非农化以追求更高收益受到严格限制。 (4) 《担保法》第37条明确规定土地所有权不得抵押。 (5) 乡镇政府、村委会或村民小组成为农村土地集体所有权的“代表主体”, 乡镇政府官员、村干部等则成为农村土地集体所有权的“人格主体”, 诸多委托代理问题由此而生。

其次, 以家庭经营“私用”为主要表现形式的农村土地使用制度导致土地利用效益低下制约农业现代化的实现: (1) 家庭经营与城乡二元户籍制度共同作用制约了农业人口向非农产业和城镇的转移。农业经营的低效益使得大量农业劳动力尤其是青壮年劳动力流向城镇就业 (落户城镇就业、保留农业户口城镇就业、半工半农等) , 但与此同时大量的老人、妇女和儿童却不能同步流向城镇, 形成所谓的“993861部队”, 这些留守人员耕种土地的主要目的在于解决基本的“吃饭问题”, 加上这些留守人员自身体力、精力限制, “懒庄稼”现象大量存在, 导致农业劳动力边际生产率持续偏低, 农业发展陷入恶性循环。 (2) 随着农业人口不断增加, 家庭经营以及“増人不增地, 减人不减地”使得“分户继承”成为获得土地承包经营权的惟一方式, 这样单个家庭所拥有的土地承包经营权在数量上越来越少。虽然部分家庭可通过承包其他农户出租的土地扩大自身经营规模, 但由于大量农户仍然依赖承包地解决家庭全部成员或部分成员的“吃饭问题”, 因此就无法在普遍范围内实现以家庭经营为主要特征的规模经营。 (3) 社会企业参与农业经营实现土地规模经营已有大量实践, 但在家庭经营这种“私用制”下仍然存在一些问题:一方面土地规模经营者 (土地受让方) 必须与大量农民一对一谈判以达成流转 (交易) 契约, 与单个农民的谈判将导致巨大的交易成本;另一方面, 即使由集体 (村委会) 出面, 由于“私用制”下集体与农户利益目标有分歧, 由企业、集体、农户三方参与土地流转会产生纠纷如“阴阳合同”等。“共有私用”的集体所有制走向两个极端:“共有”属性被制度性弱化甚至剥夺, 而“私用”属性在制度和现实双重因素下被过分强化导致农业生产经营效率低下。

2.“共同共有”向“按份共有”演变。

“共同共有”和“共有私用”的局限性决定了我国农村土地集体所有制必然要改革和演变: (1) 在农村集体经济发展层面如何寻求有效机制, 实现“共同共有”; (2) 在城镇化和工业化进程中农地保障功能逐步丧失的前提下如何有效实现“共有私用”。

首先, 我国城镇化和工业化的快速推进使“农民”从身份向职业转变。但现阶段农村人口由于制度制约无法充分、自由流动, 这一问题的重要原因之一就在于户籍制度和土地制度赋予农民的“身份”属性, 农业人口很难摆脱这一“身份”获得“城镇居民”身份, 又使得农民最重要的财产———土地 (土地权利) 被“固化”, 无法变“权”为“利”解决农业人口转移至城镇的“经济基础”问题。打破这一身份障碍的途径就是通过户籍制度和土地制度的联动改革将农民界定为一种职业。

其次, 农民的承包地从生活保障要素向财产性资本要素转变。土地作为农业生产过程最重要之生产要素, 是财产性资本并追求资本收益。但现实中承包地承担了过多的生存和就业双重保障功能, 这是农村土地制度改革进程缓慢的根本原因。由于工业化和城镇化进程加快, 农民非农化、兼业化现象日益普遍, 大部分地区的农业生产经营收入占农民全部收入的比例已经降至10% (1) 以下, 承包地生活保障功能日益弱化。显化农村土地财产价值、回归其资本属性成为农村土地制度改革的现实需要和发展趋势。

再次, “共有私用”逐渐演变为“按份共有”。集体经济组织对承包地已不能行使占有、使用、收益和处分权能, 这意味着农村土地集体所有权的事实性分割 (实物形式的分割) 。在土地保障功能向财产功能转变的进程中, 不可分割的“共同共有”成为事实性分割的“按份共有”。“按份共有”是现阶段农村土地集体所有权事实上的存在状态。但这种“按份共有”未能直接在法律层面确认, 其运行状态带有“私有”的性质 (期限日益延长、权能逐渐强化的土地承包经营权在权利内容上逐渐接近土地所有权) 。法律上的“按份共有”一方面是指所有权的形式, 另一方面意味着产权可以分割交易。若对“按份共有”直接进行法律或制度确认就意味着将土地承包经营权承认定为“个人所有权”。而“按份共有”是在土地利用过程中自发演变的产物。

3. 集体永佃:

提高土地利用率的有效形式。建设有中国特色的社会主义市场经济体制就必须长期坚持农村土地集体所有, 但土地承包经营权的日益用益物权化和独立化使土地集体所有权虚置。如何使二者相互兼容成为坚持集体所有制必须解决的核心问题, 而实行“长期共有”是坚持农村土地集体所有制的必然选择。

共有制, 准确地说是按份共有制, 在表述集体所有的同时强调了共有人各自权利的大小, 这是家庭联产承包责任制“私用制”的产权基础。但从土地利用或资源配置的微观视角考察, 还必须解决土地承包经营权或土地经营权的用益物权化问题, 其核心就是保障土地的长期使用: (1) 农业生产长周期及持续投入特征要求赋予权利人长期使用土地的权利以稳定其对土地长期投入的收益预期; (2) 按照马克思地价理论, 地价是地租的资本化并与使用期限正相关, 赋予土地权利人长期使用土地的权利, 有利于显化土地价值; (3) 土地长期使用能避免土地使用权或经营权频繁交易, 节约交易费用等非生产性经营成本以促进农业增效。为促进土地承包经营权或土地经营权成为完全的用益物权并提高土地利用效率实现资源优化配置, 我们必须实现土地的“长期使用”, 这种非所有权意义上的“长期使用”就是“永佃制”。集体永佃制是“长期共有”和“长期使用”二者之间的平衡, 在坚持集体所有制的基础上实现农村土地改革的目的, 因此农村土地产权制度改革应走向集体永佃制。

(三) 集体永佃制与“承包关系稳定并长久不变”的内在一致性

保持土地“承包关系稳定并长久不变”是农村土地制度的底线和重要内容。十九大报告对“承包关系稳定并长久不变”的内涵进行了阐述, 报告指出:“巩固和完善农村基本经营制度, 深化农村土地制度改革, 完善承包地‘三权分置’制度。保持土地承包关系稳定并长久不变, 第二轮土地承包到期后再延长三十年。深化农村集体产权制度改革, 保障农民财产权益, 壮大集体经济”。从十九大报告关于稳定承包关系的表述来看, 其将“承包关系稳定并长久不变”与“第二轮土地承包到期后再延长三十年”并列。我们认为“土地承包关系稳定并长久不变”的内涵应至少包含以下3个方面: (1) 农户承包地的社会保障功能长期不变。农户承包地跟宅基地一样, 从其诞生之初就承担了对农户的社会保障功能, 主要体现为生存保障和就业保障。尽管随着城镇化的快速推进以及农民非农就业的日益增多, 承包地保障功能有所减弱。但由于“农民工市民化”问题、农村“留守”人口以及城镇化率 (尤其是户籍城镇化率) 整体不高等因素的作用, 承包地的保障功能在一定范围内仍然发挥着重要作用, 至少在一个较长时期内对“市民化的农民”而言还起着“兜底”的保障功能。这就要求我们从制度上进一步保障农户的土地承包经营权、稳定农户权利预期。 (2) 农户土地承包经营权的用益物权性质逐渐强化并长期不变。土地承包经营权的用益物权性质虽早在2007年就在《物权法》中得到确认, 但就其权利内容而言, 远没有达到用益物权的完整程度。土地所有权应完整的包含占有、使用、收益和处分4种权能, 在家庭联产承包责任制下, 集体将占有、使用和收益权能通过发包形式让渡给农户并形成土地承包经营权, 集体保留处分权能。但农户的权能并不完整, 如承包地不能用于抵押等。随着农户承包期限的延长, 集体所有权的“处分”权能实际上已经不明显, 而农户又没有获得处分权能。集体所有权的“处分”权能实际上已经在现行法律制度下被纳入了“公共域”。土地承包经营权作为一种接近所有权的用益物权理应获得来自于所有权的一定程度的“处分”权能。作为一种接近于所有权的用益物权, 土地承包经营权的期限也应尽可能的延长。 (3) 土地承包经营权与宅基地使用权、国有土地使用权日趋平等, 以实现地权稳定。在我国特殊的土地所有制下, 形成包含国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权等在内的土地产权格局, 但各类型土地产权之间并不对等。如国有土地使用权依据用途不同期限为30~70年不等, 宅基地使用权为无限期使用, 土地承包经营权仅为30年。同时国有土地使用权到期后续期已经得到确认, 国有土地使用权期限与宅基地使用权期限日益逼近。按照权利平等的原则, 土地承包经营权期限也应同宅基地使用权以及国有土地使用权期限日益逼近。因此土地承包经营权30年期限到期后自动续期将成为合理的选择。

综上, 笔者认为应将十九大报告所提“承包关系稳定并长久不变”解读为土地承包经营权期限为30年, 并且到期可以自动续期。从上述角度来看, 十九大报告已经将“无限期”的土地承包经营权赋予了农户, 只不过这种“无限期”是以30年为周期表现出来的。而集体永佃制的核心就是在坚持集体所有制的前提下, 通过永佃权的形式将农村土地物权性质的经营权和使用权赋予农户, 永佃权的主要特征就是农户在坚持集体所有和接受集体经济组织管理监督的前提下可以无限期的使用和经营土地, 且这种权利可以继承。中央目前所提“承包关系稳定并长久不变”实际上是通过土地承包经营权“30年期限”来间接体现集体所有权的存在, 同时以“承包关系稳定并长久不变”来稳定农户的预期并强化农户土地权利。而集体永佃制实质上是通过“田底权”直接体现集体所有权, 以土地承包经营权 (田面权) 来体现农户针对土地享有的用益物权。从体现所有权和稳定农户土地承包经营权角度来说, 集体永佃制与中央所提“承包关系稳定并长久不变”是一致的。不过相对于“承包关系稳定并长久不变”, 集体永佃制更加直接, 更加能够突出集体所有制下集体经济组织和农户之间的经济关系。

二、集体永佃制:内涵、运行机制与土地经营模式

(一) 集体永佃制的内涵

我国农村土地制度改革进程实际上是土地利用中“公平”与“效率”不断平衡的过程。家庭联产承包责任制下集体所有权主要体现“公平” (通过土地承包关系的不断调整实现) , 土地承包经营权主要体现“效率” (通过承包期限内自主经营、自负盈亏实现) , 承包期限的不断延长以及承包关系的稳定使得集体所有权日益无法体现“公平”, 而土地承包权市场化流转受到的种种法律限制使得土地承包经营权日益呈现出“低效率”特征。农村土地“三权分置”则是对农村土地制度“公平”与“效率”的再次平衡, 落实集体所有权以更好的体现“公平”, 稳定农户承包权和放活土地经营权更好的发挥“效率”。但目前农村土地“三权分置”一方面在落实集体所有权方面成效甚微, 另一方面立法设计上还未寻求到合适的立法途径。集体永佃制一方面为“三权分置”中农村土地集体所有权的地位进行重新表述, 另一方面也是农村土地“三权分置”的立法表达。因此, 可以从“公平”与“效率”的视角来理解集体永佃制的内涵: (1) 集体永佃制下“农民集体”与“农户”既是集体与成员之间“包含”与“被包含”的关系, 又是“地主”与“佃农”之间相对独立的关系; (2) 集体永佃制下“农民集体”享有土地集体所有权, 既有享有土地承包经营权的集体成员———农户享有永佃权, 在缴纳相应“地租”和符合土地用途管制的前提下享有承包地完全的占有、使用权和收益权以及不完全的处分权; (3) 集体永佃制下原先以“土地占有”为内容的“公平”转化为以“生存保障”为实际内容的“公平”, “农民集体”以租金收入和其他集体收益通过集体收益的二次分配保障无地或少地集体成员的生存保障; (4) 农户享有的永佃权在权能上就包含带有身份属性的农户承包权和可以市场化流转的土地经营权, 通过土地经营权的市场化流转更好实现“效率”。集体永佃制与封建制度下的永佃制有本质区别:集体永佃制注重“公平”与“效率”的平衡, 尤其是通过对全体成员“生存保障”的重视体现了对“共同富裕”的追求, 是社会主义公有制在新时代的体现;封建制度下的永佃制即不体现“公平”也无法实现“效率”, 其本质反映的拥有大量土地的少数“地主”对广大“佃农”的剥削关系。

(二) 集体永佃制的运行机制

集体永佃制的核心是重新构建了“农民集体”与“农户”之间的产权关系, 产权关系的调整实际上是对经济利益关系的调整, 而新经济利益关系的维系需要靠具体运行机制的设计去保障。考虑到集体永佃制自身带有强烈的身份特征, 因此, 其运行机制中核心的机制就是集体成员身份的进入退出机制以及农民集体内部的收益分配机制。

现有集体成员进入退出机制主要是以户籍标准为主, 以习惯、风俗、出生地、履行集体义务为辅。在构建城乡统一户籍制度下户籍回归人口登记功能和重塑集体经济组织法人主体地位双重趋势下, 现有集体成员进入退出机制已逐渐“不合时宜”, 因此必须在集体经济组织框架内重构集体成员进入退出机制, 构建以全体集体经济组织成员民主决策为主要特征的集体成员进入退出机制。集体成员身份有两项最主要的权能:一是已有承包地的维持权, 这是农户享有现有土地承包经营权 (或永佃权) 的权利基础;二是参与集体经济组织收益分配并享受集体经济组织“生存保障”的权利。这二项权能的存在意味着集体永佃制下集体成员身份是有“价值”的, 因此集体成员身份的后天进入或退出应采取市场化有偿方式, 在渐进式改革思路下, 具体建议如下: (1) 初期集体成员必须是本集体经济组织既有成员, 本集体经济组织成员生育的子女自动获得集体成员身份; (2) 后期可考虑逐步取消地域限制并实现城乡居民都可采取依法有偿方式获得本集体成员身份; (3) 集体成员身份退出必须规定法定退出事由, 重点是将获得稳定收入渠道或实现非农就业作为依据; (4) 获得或退出某一集体经济组织成员身份必须按规定集体决策程序 (全体代表大会) 得到法律认定成员的一致同意; (5) 获得或退出某一集体经济组织成员身份必须以自愿有偿 (市场化有偿) 为原则, 以集体成员身份所代表的永佃权和集体经济组织收益分配权等权利的收入资本化价格为基准对集体成员身份收取或支付权利对价。

与集体成员身份所对应的是集体经济组织收益内部分配机制: (1) 集体经济组织可用于给集体成员分配的收益包括成员作为永佃权人缴纳的租金、新进成员为获得集体成员身份所支付的权利对价以及集体经济组织作为市场主体从事土地相关经营活动所获得的收益等; (2) 集体经济组织纯收益可划分为公积金、公益金和可分配利润三部分, 公积金用于发展壮大集体经济, 公益金用于对无地或少地农户的“生存保障”, 可分配利润在全体成员中平均分配; (3) 具体收益分配比例的确定由集体经济组织全体成员大会协商讨论确定, 但要规定纯收益中用于无地或少地农户“生存保障”的最低比例。

(三) 集体永佃制下土地经营模式

从我国农村经济理论和实践考察, “农民集体”应为依法成立的农民集体经济组织, 并赋予其法人性质, 股份制有限责任公司为其具体组织形式, 依照国家法律规定行使集体土地所有权权能。同时, 应根据人口数量、土地规模、土地分散程度、集体经济发展程度及其差异等确定集体经济组织的边界, 建立村民小组集体经济组织或村集体经济组织。还必须从法律制度层面明确农户“永佃权人”之地位, 构建土地规模经营和农民土地权益保护的产权基础。在此基础上, 以市场机制为纽带, 在政府规制下发挥集体经济组织对于实现农用地规模经营的积极作用, 因地制宜选择实现农村土地集体所有权的方式, 即探索集体经济组织行使集体所有权的形式。本文所论述的农村土地集体所有权有效实现形式如图1所示。集体所有权有效实现意味着集体经济组织要在经济层面参与集体土地的经营。本文结合实践提出了4种具有可操作性且由集体经济组织主导的土地规模经营方式: (1) 农户土地托管制, 农户就所承包地的土地承包经营权或土地经营权及其他土地权利通过与集体经济组织签订委托协议方式将承包地委托给集体经济组织统一进行经营管理, 集体经济组织依据委托协议规定以弥补成本为标准向农户收取土地托管费用或无偿对农民土地进行托管 (要求集体经济组织有充足的经济基础或持续的收入来源) , 农户或受益人获得土地经营 (流转) 收益, 这一形式在西藏山南市滴新村已经取得了良好的成效; (2) 土地股份合作制, 基本思路是村民将自己的土地入股集体经济组织, 集体经济组织聘任精通农业生产经营管理的职业经理人负责具体的经营管理工作或通过土地出租、出让等方式进行土地资产管理; (3) 土地混合股份制, 以土地股份合作制为基础和前提, 集体经济组织将土地经营权和其他生产要素如资金、技术等共同作为股本形成公司资本并转为股东, 由参与入股之社会企业或个人主导经营或集体经济组织与参股企业共同经营; (4) 农户土地回购制, 在坚持集体所有制前提下由集体经济组织充当土地承包经营权的受让方, 从而实现集体所有权与土地承包经营权的“两权合一”, 集体经济组织在事实上拥有承包地完整的所有权, 股份制下这种集体所有权又以“股份”的形式体现为众多股东的个人权利, 实物形式的“按份共有”转变为权利形式的“按股共有”。

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图1 集体永佃制下农村土地集体所有权实现路径

三、结论与讨论

在“效率”和“公平”相互作用下, 我国农村土地所有权依次经历了“农民私有”“共有共用”和“共有私用”3个阶段。但以家庭联产承包责任制为主要内容的“共有私用”导致农民集体的占有权、使用权、收益权和处分权无法有效实现, 同时也制约了农村土地利用效率和效益的提高。在实践中, 在追求“效率”的过程中, “共有私用”已事实上演变为“按份共有”, 但“按份共有”与集体所有制法理上存在冲突。为平衡这一冲突并贯彻落实“承包关系稳定并长久不变”基本政策精神, 笔者提出应实行集体永佃制, 实现新时期“公平”与“效率”的兼顾。为落实集体永佃制, 一方面应从构建农民集体成员市场化进出机制、兼顾集体经济发展与农民财产性收益增加的收益分配机制;另一方面还要积极探索集体永佃制下以股份制为基础、以集体经济组织为主体的土地经营模式:农户土地托管制、土地股份合作制、土地混合股份制以及农户土地回购制。

虽然本文在学界现有研究基础上对新时期农村土地集体所有权实现形式进行了有益探索, 但农村土地集体所有权的实现是一个系统性、复杂性的研究课题, 限于篇幅限制, 本研究无法全面进行分析, 因此还有一些重要问题需要进一步研究和探索。这些问题包括但不限于以下几点: (1) 集体永佃制的法理基础及其法律表达问题; (2) 集体永佃制下农民继续选择家庭经营时农村土地集体所有权的实现问题; (3) 集体经济组织与村民委员会“政经分离”的体制机制构建问题; (4) 集体永佃制与户籍制度协同改革问题。


中国乡村发现网转自:西北农林科技大学学报(社会科学版) 2018年05期


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