冷波:村级民主制度创新的实践与机制

[ 作者:冷波  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-10-12  录入:吴玲香 ]

摘要:当前的村级民主制度难以克服农村政治社会的现实问题。成都市的村级民主制度创新提供了一个可行思路, 重点围绕村庄公共品供给、成立村民议事会和输入公共服务资金, 在组织和规则的框架内动员村庄多元主体参与民主协商与决策。这种民主制度运行的机制在于:一是通过以需求为导向的资源输入方式激发农民参与的积极性;二是在组织和规则的框架内分层级地统筹与协商;三是平衡村庄多元参与主体的权利与义务关系。在上述机制的作用下, 村级民主制度不仅运行成本较低, 而且实践效果较好。村级民主建设的核心是要树立农民的主体性, 而在操作步骤上需要有针对性、分阶段地推进。

一、村级民主建设的研究现状

基层民主建设是中国社会主义民主建设的重要组成部分和基础性环节, 基层民主的发展状况, 直接体现着社会主义民主的发展水平[1]。在国家推动基层民主建设的同时, 国内学术界也对村级民主开展了大量的研究。当前, 学界关于村级民主的研究视角主要有两种:一种是规范的视角, 一种是治理的视角。规范视角主要以村民自治制度为切入点, 着重探讨了村级民主的价值理念、基本要求和制度安排[2], 并审视了村民自治中的“四个民主”在制度进村中的绩效与遭遇[3], 从而为村民自治制度顺利落地提出可行方案[4];该视角主要回答村级民主应该是什么的问题, 通过自上而下的民主制度设计推动村级民主建设。治理视角主要以村庄权力实践为切入点, 着重探讨了村级民主在特定农村场域中的发展过程、运行基础及其主要特征[5], 并强调在村庄社会场域中分析各主体间的互动过程[6], 进而呈现出各主体互动的实践样态、社会效应以及对村级民主的影响[7];该视角主要回答村庄权力实践是什么的问题, 通过自下而上的村庄权力实践反观村级民主建设遭遇的现实困境。

既有研究能够给人以启发, 但是也存在一些不足。规范视角从宏观层面论证了村级民主建设的理论与价值方向, 能够给人以学理性的启发, 但是对村庄治理的有效性缺乏解释力;治理视角从微观层面透视了村庄权力运行的乡村社会基础, 并对村级民主建设遭遇的现实困境进行了深刻的机制分析, 但是缺乏对民主制度设置的有效回应。十九大报告提出了乡村振兴战略, 国家对农村投入了大量的资源, 以实现农村现代化。乡村振兴提出要以农民为主体, 而村级民主是树立农民主体地位的重要抓手[8]。可见, 探索新型村级民主机制不仅具有理论意义, 还具有现实意义。这就需要研究者立足于乡村社会基础, 创新村级民主制度, 为村级民主建设提出可行方案。因此, 本文试图探讨在一定的村庄社会场域中如何建构破解村级民主“形式有权、实际无权”难题的创新性村级民主制度安排。

2008年以来, 成都市针对村级治理的实际问题进行了系统的体制机制创新, 构建了以“村民议事会”为核心的新型村级治理机制。成都市的村级治理体制改革对村级民主建设有着重大的贡献, 已经形成了一整套有效的运作模式。本文将主要结合“成都模式”, 讨论村级民主制度创新的逻辑与机制, 由此为新时期的村级民主建设提出可行方案。本文采用质性的研究方法, 经验材料来自笔者在成都市农村的田野调研, 调研方法主要是深度访谈法和参与观察法。

二、当前村级民主制度的运行困境

自20世纪80年代以来, 村民自治承接的民主化期许与民主实践乱象之间存在着巨大的落差。村民自治是村级民主的基础和框架, 村级民主的运行困境集中表现为村民自治的规范性与有效性难以有效对接。村民自治的规范性强调的是规范的民主制度安排, 而有效性强调的是有效的村庄治理实践。二者难以有效对接的具体表现为:一是规范的民主制度安排容易遭遇民主实践过程中的“主体性困境”[9], 即民主规则难以调动村民的政治参与, 村庄陷入了治理性危机;二是有效的村庄政治实践容易变成策略主义治理[10], 即事件治理脱离了民主政治, 村庄治理目标沦为了短期的局部秩序。它们的共同特点是村级民主形式化, 村庄最终无法实现善治。

当前, 造成村级民主运行困境的主要原因是:第一, 村级组织缺乏行动能力, 推进村级民主的动力不足。村民自治是一种自外而内的制度输入, 建立在这一制度基础上的村级民主, 本质上是一种动员式民主。村级组织是动员农民的主要组织, 普通群众大多属于“无政治阶层”[11], 在村级组织缺乏行动能力的情况下, 村级民主只能流于形式。第二, 村庄社会分化带来政治参与壁垒, 民主政治沦为精英的权力游戏。村庄民主政治参与的起点不平等, 村级民主必然是有限的和排斥性的, 村庄治理也会充斥着策略主义行为。改革开放以来, 中国农村分化出了精英群体和普通农民群体, 强势的精英群体很容易将弱势的农民群体排斥出村庄的公共政治之外[12]。第三, 村庄主体的权利与义务关系失衡, 民主集中制原则缺乏认同基础。村级组织只有做到了民主集中制原则才能让“公共意志”顺利落地, 这就需要民主政治参与主体的权利与义务关系保持平衡。然而, 在后税费时代, 村庄主体的权利与义务关系失衡了[13], 村庄到处弥漫着权力的无规则运作和权利的无序表达, 村庄主体对民主集中制没有认同感, 公共决策难以达成和落地。

要想破解村级民主的运行困境, 必须解决好上述三个问题。首先, 要有一个强行动能力的村级组织, 能够有效地组织和动员群众参与村庄民主政治;其次, 要设置公共规则, 抑制村庄社会分化带来的政治参与主体不平等问题, 让村庄各主体的民主权利都能够自主有序地表达;最后, 要平衡村庄各主体间的权利与义务关系, 确保公共决策能够在协商中达成并顺利落地。这是村级民主制度创新的方向和要求, 但是村级民主发展呈现出渐进性特点[14], 我们不是要设计出完美的民主制度, 而是要分阶段地推进村级民主建设。因此, 村级民主建设需要以点带面, 首先找到一个切入点激活村庄公共政治, 然后才能向更高层次和更广范围的协商民主迈进。

三、新型村级民主制度建构的地方实践

新型村级民主制建构需要重新激活村庄公共政治, 这离不开系列的组织和规则设置。成都市的做法是以村庄公共品供给撬动村民政治参与, 并在公共品供给中为农民充分互动、协商搭建组织平台。政府向村庄输入了公共服务资金, 通过成立村民议事会让农民有序表达对村庄公共品的需求偏好, 从而激活村庄公共政治。

(一) 以“村民议事会”为核心的组织设置

2008年以来, 成都市开始探索实施村级治理的新机制, 先后在各村 (社区) 创立了“村民议事会”, 目前已经实现了全覆盖。通过实施“三分离两完善一改进”的体制改革, 成都市农村创建了党组织领导、村民议事会决策、村委会执行、其他组织积极参与的村级民主运行机制[15]。新型村级民主的组织设置注重在村民自治的框架内, 通过建构层级式的集体协商机制, 优化村庄公共服务资金的分配与使用。村民议事会的产生过程为:先以村民小组为单位投票产生4~5人的小组议事会, 再将各组中得票最高的2~3人组成村民议事会, 最后从村民议事会中推选5~7人成立村务监事会。村书记兼任村民议事会的负责人, 村务监事会负责监督议事会的运行。

村民议事会是一种新型的组织设置, 具体表现在以下方面:第一, 村民议事会是一个协商机构, 而不是一个办事机构, 为村民广泛参与民主协商提供了组织平台;第二, 村民议事会成员都是村民选举产生的, 议事会成员不拿工资, 选举的标准是有威望、有公心、讲奉献;第三, 村民议事会主要负责村庄公共服务资金与农民公共品需求的对接, 后来延展到村组资金的使用;第四, 村民议事会是在村民自治框架内作出的组织创新, 小组议事会和村民议事会构成了村庄双层议事结构。村民议事会重构了村级权力结构, 村级层面的权力结构由点 (村级) —点 (小组长) 结构变为点 (村级) —面 (村民议事会) 结构。由“点—点”到“点—面”的村级权力结构不仅扩大了村级民主的覆盖面, 而且延伸了村级民主的层级, 村民议事会在村级组织架构中的定位是勾连熟人社会性质的小组与半熟人社会性质的行政村。实践证明, 通过成立村民议事会处理村民自治事务的办法, 扩大了村级民主的范围, 使得民主治理功能得以发挥。

(二) 新“项目进村”的规则创制

为了推动农村公共服务均等化, 成都市每年向农村拨付一批公共服务资金, 按照行政村的人口和面积分配资金, 每个行政村每年能够得到几十万元, 且每年都有5万元左右的涨幅。公共服务项目资金主要用于村庄道路、农田水利、党建服务和文化设施等公益事业发展。围绕公共服务资金输入和使用, 成都市出台了系列的制度规则, 其中“四个重点环节”和村民议事会议事规则是最重要的部分, 而且政府每年会根据制度规则的运行情况对其进行灵活调整。当前的村级公共服务流程被称为“四个重点环节”:第一环节, 收集梳理。村级组织使用统一的《民意调查表》征求村民的意见, 采取一户一表的形式, 调查表填写要达到总户数的90%以上, 然后汇总《民意调查表》并将结果在村内公示, 同时上报镇政府进行项目范围审查;第二环节, 民主决议。召开村民议事会对《民意调查表》汇总的议案进行充分讨论, 现场对项目进行票决并依次排序, 过半数的项目进入“备选项目库”, 根据公服资金规定制定项目预算;第三环节, 实施监督。施工方要及时公布项目实施进度, 并由村务监事会和村民议事会对公布的内容进行监督;第四环节, 评议及整改。村书记负责召开村民议事会, 对本年度的项目质量进行评议, 并提出相应的整改措施。除此之外, 政府还对村民议事会的议事规则作出了相关规定。

成都市村级公共服务资金的运作不同于项目制, 政府对自身的角色进行了清晰的界定。政府提供资金和规则, 但是不直接干涉资金的具体使用, 只是以事件、问题等为契机介入。村级公服资金的有效利用离不开组织与规则, 具体表现为:其一, 村民议事会构成了农民有序表达诉求的组织载体, 并成为实施“四个重点环节”的重要组织力量;其二, “四个重点环节”的实施过程也就是国家资源输入与农民需求表达相结合的过程;其三, “四个重点环节”的主要特征是信息公开透明, 程序的运行带动农民广泛参与民主协商与决议。在政府制定的规则框架下, 村庄能够自主决议资金用途。这种项目进村方式既尊重了村级组织的主体性与灵活性, 也提高了农民参与的积极性, 国家输入的资金也就转化为村庄自主的资金, 改变了农民在项目中的旁观者地位, 为推进村级民主政治建设提供了可能空间。

(三) 新型村级民主制度的民主限定

成都市村级民主制度的安排体现了民主发展渐进性的特征, 在秉持民主规范性的基础上, 有针对性地加强民主有效性建设。具体表现为:一是村民议事会的主要职能是议事, 围绕村级政治社会中的特定事件调动村庄各主体进行互动, 并克服民主决策与执行成本、决策中各主体参与不平等的张力;二是民主议事的范围限定在村庄公共性最强的公共品层面, 即农民对村庄公共品需求的表达与实践;三是强调在议事过程中的资源撬动作用, 通过在村庄中分配和使用公共资源形塑村级民主。因此, 组织规则设置、公共品供给和资源输入这三个因素共同建构了当前的村级民主发展模式。组织和规则设置为农民行使民主权利提供了组织平台和操作步骤;公共品供给是关涉最广大农民利益的内容, 最能激起农民的政治参与感;而一定的资源输入能够为村庄自主供给公共品提供物质基础, 从而能够增强农民的政治效能感。这种模式不仅成本较低, 而且具有可推广性, 最终还可能从事件治理过渡到日常治理, 推动民主建设向更高层次和更广范围发展。

四、新型村级民主制度的实践机制

(一) 资源撬动下的农民积极性激发机制

民主政治的微观基础是个体农民广泛的政治参与。只有将农民动员起来, 民主制度安排才能够运转。动员农民需要一定的利益刺激, 尤其要与农民的切身利益密切相关。在村庄政治社会中, 只有公共品供给才与最广大农民的切身利益密切相关, 也最可能激起农民参与的积极性。税费改革之后, 基层组织与农民的制度关联机制断裂, 基层组织失去了公共品供给的能力, 地方政府以项目制的方式直接介入村庄公共品建设。然而, 地方政府往往会整合项目资金以应对财政能力不足的困境, 项目运作呈现出行政主导的特征[16]。项目资金的使用主要是基于地方政府自利性的考虑, 从而导致项目与农民的实际需求不一致, 农民在项目进村中处于边缘化的身份处境。如此一来, 公共品供给不仅无法激活村民自治, 还可能进一步瓦解村庄公共权力。

成都市的民主制度创新满足了农民的公共品需求, 逐渐使村庄走向善治, 最为根本的是建立了一套有效的农民积极性激发机制。成都市改变了政府在项目进村中的角色定位, 政府从行政主导变成了行政引导, 提供项目资金和规则框架, 但不直接干涉资金的具体用途, 而是由村级组织召开村民议事会自主决议项目资金的使用。这种资源输入方式实现了以农民的需求为导向, 极大地激发了农民参与的积极性和主动性。成都市政府还制定了一系列规则, 尽可能地激发农民参与的积极性。比如, 公服资金的使用必须以议事会的民主决议为准, 若村民协商无法取得多数意见, 公服资金就不得使用而且以后也没有了;项目形成竞争性指标, 若是头号项目无法落地, 就从“备选项目库”中启动二号项目, 以此类推;对于一些小的项目, 村级组织可以不招标, 而是组织本村村民完成, 监事会进行质量监督。

以农民需求为导向的资源输入方式能够将自上而下的项目分配与农民的实际需求相结合, 进而改变了资源使用的性质, 将项目资金使用由“国家的事”变成了“自己的事”, 也将项目进村带来的利益矛盾内部化了。一些惩罚与激励性质的规则设置能够在村庄中形成正面激励效果, 增强了农民的政治效能感, 进而激发他们参与的积极性。农民能够在村庄公共品供给中表达自己的需求, 并有机会实现自己的需求, 他们大都会积极行使制度赋予他们的民主决策与监督权利。让农民行使民主权利既需要资源撬动, 更需要机制保障, 根本目的是要激发农民参与民主决策的积极性, 让他们在民主参与中能够获得效能感。

(二) 有组织、分层级的集体协商机制

村级民主运行需要解决民主参与广泛性与民主决策效率之间的矛盾。如果注重民主参与的广泛性, 保障村民都能够平等地参与村庄民主政治, 那么民主决策的效率可能会十分低下, 民主运行的成本也会很高;如果注重民主决策的效率, 降低民主运行的成本, 那么村级民主极易回到村庄精英主导的道路。农业税费取消之后, 一些地方政府为了减轻财政压力推行了合村并组。合村并组后的行政村管理范围和人口成倍地增加, 但是村组干部并没有增加, 有的地方还取消了小组长。村民自治单元从熟人社会走向了半熟人社会, 村干部需要面对更多的、不熟悉的、需求差异大的农民, 民主参与广度与民主决策效率之间的矛盾更加尖锐。在全国很多地方, 村庄民主决策的成本太高, 村级组织难以承担其成本, 最终会变通村级民主实践。

2005年, 成都市也进行了合村运动, 但是保留了村民小组的完整性。虽然行政村一级是半熟人社会, 但是村民小组还是一个熟人社会, 村级治理呈现出村委会—小组长的权力结构。成都市的村级民主制度创新进一步丰富了村级权力结构, 使得民主协商呈现出组织性和层级性的特点。民主协商和决策在“行政村—小组—村民”的村庄结构中运作, 先由农户提出需求偏好, 然后由小组议事会协商形成本小组的项目需求偏好, 最后由小组上报到村民议事会进行讨论和票决出最终议题。因此, 村民议事会不仅为农民广泛参与村庄公共事务提供了坚实的组织平台, 而且通过层级性的集体协商体系提高了民主决策效率, 使得农民最关心的项目能够被确定下来。成都市规定村庄公共品供给项目都要在村民议事会上讨论通过才能生效, 保证了有组织、分层级的协商体系的稳定性, 有利于村级民主的持续发展。

随着村民自治单元的扩大, 行政村成为一个半熟人社会, 而在行政村以下还存在一个熟人社会单元, 村庄呈现出双层社会结构。在小组熟人社会, 通过小组商讨形成小组的项目需求偏好;在行政村半熟人社会, 通过村民议事会成员商讨形成本年度最终的项目议题, 村委会再让小组长 (包括小组议事会成员) 去跟村民宣传和解释最终的立项结果。成都市的经验表明, 有组织、分层级的协商体系实现了与村庄社会结构的契合, 从而解决了民主参与广泛性与民主决策效率之间的矛盾, 使得村级民主能够广泛且有效的运行。

(三) 多元参与主体的权利与义务平衡机制

民主参与主体有表达自己诉求的权利, 也有履行公共意志的义务, 如果权利与义务关系失衡了, 那么民主协商和决策也将不复存在。中国农民的权利义务观念是一种“捆绑式的权利义务观”, 农民将多项权利和义务进行捆绑连带, 然后在相互比较中体现公平, 实现了权利与义务交叉捆绑后的总体平衡[17]。虽然农民的权利与义务不都是一一对应的, 但还是强调权利与义务的总体平衡, 只不过农民有一套区别于法律法规的利益与价值平衡体系。税费改革之后, 基层组织与农民的利益关联断裂了, 这一平衡关系也随之消失, 而新的权利义务观念还没有形成, 导致村庄公共决策难以达成和落实。

成都市的村级民主制度通过需求导向的资源输入调动村庄各主体参与的积极性和主动性, 并让村庄各主体以村民议事会为组织平台展开充分的互动与协商, 进而形塑出多元参与主体的权利与义务关系平衡机制。配套了组织和规则的资源输入形成了“政府引导—村级统筹—农民参与”的民主治理机制, 也实现了多元参与主体的权利与义务关系的平衡。权利与义务关系的平衡需要一定的惩罚约束机制, 否则难以依靠道德或理性来维持。比如, 政府不提供公共服务资金, 村级民主制度就会形同虚设;村级组织不按照规则使用, 政府就会收回公共服务资金;项目受益群体必须全部签字同意, 若有钉子户阻挠项目落地, 项目就会转移到别的组, 等。这些惩罚约束机制既是要调动多元参与主体参与的积极性, 也是要塑造平衡的权利与义务关系。

政府的角色是提供资金和规则, 村级组织的角色是统筹需求和资金, 他们只是对公共服务资金的使用进行指导和监管;而农民的角色是广泛参与表达需求偏好, 经过村民议事会的商讨, 最终将多数农民的需求偏好形成村庄“公意”。政府和村级组织要让农民在制度框架内积极表达需求, 那么他们必须要积极地回应农民的需求;而农民要让政府和村级组织积极回应自己的需求, 那么他们必须要在制度框架内有序地表达需求。与此相关的是, 农民享有表达需求的权利, 也必须履行落实村庄“公意”的义务。如此, 政府和村级组织与农民之间、农民与农民集体之间都能够形成权利与义务关系的平衡机制。政府和村级组织与农民之间的权利与义务关系平衡机制通过组织和规则设置比较容易形成, 而农民内部的权利与义务关系的平衡机制就需要运用内部化的利益均衡机制[18], 实现农民在村庄生活中的“正义衡平感”[19]。因此, 村级组织需要重新形塑出多元参与主体的权利与义务关系平衡机制, 保证村庄公共决策的达成和落实, 进而推动村庄民主协商的持续发展。

五、结论与讨论

加强村级民主建设不仅有助于推进我国的社会主义民主建设, 还有助于实现乡村振兴战略。税费改革之后, 基层治理体系发生了巨大的变化, 导致村级组织行动能力弱化、精英主导民主政治、参与主体的权利与义务关系失衡等问题, 使得村级民主制度的运行遭遇了困境。成都市的村级民主制度创新能够有效解决这些问题, 为当前的村级民主建设提供了一种思路。重点围绕村庄公共品供给, 成立村民议事会和输入公共服务资金, 在组织和规则的框架内动员村庄多元主体参与民主协商与决策。这种民主制度运行的机制在于:一是通过以需求为导向的资源输入方式激发农民参与的积极性, 二是在组织和规则的框架内分层级地统筹与协商, 三是平衡村庄多元参与主体的权利与义务关系。在上述机制的作用下, 村级民主制度不仅运行成本较低, 而且实践效果较好。新型村级民主建设契合了民主发展的渐进性特点, 以村庄公共品供给为切入点激活村庄公共政治, 然后向更高层次和更广范围的协商民主迈进。

成都市的项目进村并不是改变项目制的技术运作逻辑, 而是改变其在村庄层面的资金供给方式, 有助于理顺当下国家与农村社会的关系。国家每年对农村投入了上万亿的惠农资金, 涉及农村公共品的资金也是不计其数。然而, “项目进村”经常遭遇最后一公里难题[20], 国家资源输入不仅没有激活反而瓦解了村庄公共政治。究其原因有两点:一是项目制运作因其单向度的技术治理逻辑而难以实现与农民需求的有效对接[21];二是村干部很容易卷入到项目的利益网络中, 资源下乡形塑出了“分利秩序”[22]。作为资金受益主体的农民在项目进村中被边缘化了, 难以获得真正需要的项目回应, 国家办好事反而会遭遇农民的阻挠。通过建构村级民主制度将农民组织起来, 规范基层组织的权力运作行为, 树立农民在资源使用中的主体地位, 才能实现资源输入与农民需求相结合, 项目进村与村级民主建设相结合。

村级民主建设具有渐进性和阶段性的特点, 需要有针对性、分阶段地推进, 而不能一蹴而就。项目进村为村级民主建设提供了抓手, 而村级民主制度建构又为后续项目进村提供了必要的组织载体和政治基础, 二者实现了良性循环, 逐步地推进了村级民主建设。为了实现村级民主制度的有效运转, 项目进村需要注意以下几点:其一, 交给农民集体协商的项目不宜过大, 尽量是关切农民生产生活的小微工程;其二, 适当增加普惠式公共服务资金的输入力度, 保证村集体有一定的自主财权;其三, 资源输入不能变成只是国家办好事, 还需要动员村民出资投劳。农民能够亲自参与解决公共品需求问题, 他们的政治效能感就会大幅度增加, 对民主制度的认识和接受程度也会大幅度提高, 村级民主建设也就会稳步地推进。

(参考文献略)


中国乡村发现网转自:华南农业大学学报(社会科学版) 2018年05期


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