张强:逆城镇化与城乡融合

[ 作者:张强  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-08-09  录入:王惠敏 ]

今年全国“两会”期间,习总书记在参加全国人大广东代表团审议时指出,城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落,要相得益彰、相辅相成。习总书记把“乡村振兴”与“逆城镇化”联系在一起,对于推进城乡融合发展具有战略性的指导意义。以此为标志,我国的城镇化进入一个新阶段,即从农村到城市单向流动为主的阶段到达了城镇化与逆城镇化相互促动、协同发展的阶段。

一、应从趋势、道路、规制三个层面理解“逆城镇化”

逆城镇化,指的是大城市居住人口向外迁移的现象。笔者在本刊2015年第10期题为“在首都功能疏解中促进‘郊区化’发展”的文章中分析过北京出现的郊区化趋势。所谓“郊区化”,是进入较高的城镇化阶段以后在大城市地区出现的外围人口增长快于中心人口增长、因而外围人口密度相对提高、通勤距离延长的现象。这种现象与中心城市人口向外围及更远地区分散的方向是一致的。所以,从广义上可称为“逆城镇化”现象。

逆城镇化现象是城镇化发展一定阶段出现的,根源在于城镇化带来巨大的效益和进步的同时,也带来了负面的问题或弊端,导致人类生存发展不可持续。在城镇化快速发展阶段,人口大量从农业和农村向非农业或城市(特别是大城市)转移,导致了城市不断扩大,也造成了农村逐步衰落,由此扩大了城乡之间、地区之间发展不平衡。为解决或避免这类问题,一些先行工业化国家通常采取适当措施来疏导、限制大城市增长和支持农业、乡村发展,寻求城乡之间、地区之间均衡的协调发展。这些可以统称为逆城镇化的规制。

在市场经济规律和政府规制的双重导向下,发达国家的逆城镇化较为明显地呈现为两类道路:一类是城市像摊大饼一样连片向周边蔓延;一类是城市受到绿色隔离地区作为增长边界的限制,采取跳跃式发展,如建设卫星城、新城、新市镇等疏解中心城市的功能、产业、就业、居住和人口。这两类道路各有优劣,但是对前一类道路的批评更多一些。

综上所述,对于“逆城镇化”可以从变化趋势、发展道路和政府规制三个层面认识。逆城镇化的趋势,是在一定发展阶段上出现的一种不可回避、不可阻挡的变化特征;逆城镇化的道路,在相当程度上是可以进行战略性选择的;逆城镇化的规制,是引导逆城镇化走哪一条道路的调节手段。如果把逆城镇化的趋势和道路混为一谈,如把城市蔓延的道路看作是逆城镇化的唯一道路,就会形成抵制逆城镇化的心理和规制,造成不适应客观趋势的矛盾冲突;如果缺少对于道路与规制之间关系的认识,也有可能使客观变化过于自发性而失去控制。在大城市的城乡结合部或边缘地带长期存在各种乱象的原因,很大程度上起因于对新时期出现的逆城镇化趋势缺少足够认识,甚至抱以不承认或排斥的态度,导致了缺少对逆城镇化道路与规制的主动选择。

二、改革开放以来北京市出现的“逆城镇化”现象

作为最早出现逆城镇化趋势的北京,本来就是一个城镇人口比重较高的大城市地区。改革开放之初,1978年的城镇人口占全市人口的比重为55%。改革开放以来,市域人口和城区面积不断增长。2017年同1978年相比,总人口从871.5万增加到2170万;城镇人口从479万增加到1876.6万。特别是进入本世纪以后,随着外来人口大量进入,人口增长加快,2000年至2015年平均每年增加的常住人口超过50万人。人口不断增加的过程也是建成区不断扩大的过程。从1978年到2015年,建成区面积从232平方公里增加到1401平方公里。中心城区的建设强度、建筑立面和密度不断提高,外缘持续扩大,在相当长时期延续了“蔓延式”向外扩散的道路。

从各区域人口变化趋势看,2005年至2015年,核心区人口及人口密度增长7.36%,拓展区增长42.1%,发展区增长69.3%,涵养区增长10.2%;占全市人口的比重,核心区由13.3%下降到10.1%,拓展区由48.6%上升到49.0%,发展区由26.8%上升到32.1%,涵养区由11.3%下降到8.8%(表1)。由这些数字可见,相对于拓展区和发展区,核心区人口密度相对降低,人口比重绝对下降。这就表明,全市人口增长的部位主要集中在原来的近郊(拓展区)和远郊平原地区(发展区)。伴随着人口增加、中心城房价上涨以及公交、轨道等交通便捷化和汽车进入家庭,大量在中心城上班族的居住地也由三环逐渐外移至四环、五环甚至六环附近,通勤距离明显延长。如果将市域由中心至外围依次向外划为若干个圈层,各圈层的人口密度自1990年到2010年出现了如下变化:距离市中心4.5公里至40公里内的地区,人口密度显著增加(表2)。这其实也就是出现了典型的(居住)郊区化或“逆城镇化”现象。

从走过的道路看,改革开放前期的逆城镇化,较早是将工业企业迁出城区的“退二进三”行动。由于当时工厂迁出了城区,配套的住所建设却没有跟进,形成了“郊区上班、城区居住”的通勤模式,由此导致郊区的公共服务发展滞后,反过来又强化了城区的居住与服务功能,特别是长期延续了优质公共服务资源布局偏向城区的不协调格局,这是早已提出城市发展建设重心向远郊转移的方针在本世纪之前难于取得显著进展的基本原因。进入21世纪前后,住房制度改革和房地产业发展造就了一批远郊地区的聚居区以及相伴随而起的生活服务业,以市场经济配置资源的方式加快弥补了郊区的缺口。由此得到的启示是:实现城乡之间、区域之间基本公共服务均等化,尤其是在此基础上促成优质公共服务资源向外“蔓延”(也就是所谓“逆城镇化”),对于实现城市功能疏解的意义和作用绝不亚于产业的疏解;从一定意义上看,它决定着中心城功能外向疏解能否实现,是否可持续。

三、必须破除“逆城镇化”的各种阻力

回顾改革开放以来城乡空间格局的变化,展望城乡融合发展未来,最重要的反思,是总结前期逆城镇化所遇到的问题,以下几点值得引以为鉴。

一是认识眼界对逆城镇化的局限。改革开放以来,我国长期处于工业化、城镇化快速发展阶段,主要研究精力集中于解决当时的阶段性问题。除了少数超大城市地区外,缺少对未来阶段的超前研究。对于主要来自美国的那种存在诸多缺陷的郊区化道路又谈虎色变,所以对高度城镇化阶段变化规律的研究不足,认识不足,甚至使“逆城镇化”长期几乎成为禁区,看不到或不敢承认城市要素进入对于农村经济社会保持活力的意义,缺少正确引导逆城镇化所必要的准备。应该说,直到中央领导对非首都功能疏解和对“逆城镇化”的肯定,才使关于高度城镇化新时代、新趋势的思想认识得到了真正的解放。

二是城乡福利差距对逆城镇化的约束。无论大城市边缘还是农村地区的村庄,长期存在着公共服务、基础设施等多方面同城市相比供给不足、水平低下、欠账过多的短板,农村的生活条件与现代城市社会相比过于落后,与宜居条件相比差距极大,不但限制了城市要素的下乡,也阻碍了进城人口的返乡。实现城乡融合,实现乡村振兴,首要条件是使城市要素在农村“待的住”,这就不能不按照城市的需求、水平或标准,改造农村居民点现有的基础设施和公共服务,根本改变其落后的状况,提高农村居民的宜居水平,同时也提高城市居民进入村庄和小城镇的适应感。

三是体制机制对逆城镇化的障碍。在城乡两种土地公有制形式下,集体所有制的农村土地形成了对于外来要素进入的天然屏障。尽管在改革中基层已经涌现出了大量的以招商引资等方式发展农村地区产业的实践,但是进入农村创业、执业、就业的外部人口在产业、居住等用地方面却受到集体土地(特别是宅基地)管理的严格限制,尤其是缺少法律规划方面的认定,往往顶着“违规”的风险。由此导致允许“在集体土地上建城”的城镇化模式改革严重滞后于工业化模式的改革。如,在发展乡村旅游和休闲产业的过程中,始终存在着对建设用地严格限制而缺乏发展空间的难题。休闲农业的提档升级,迫切需要改革的支持。改革的根本支持,就在于打破城乡二元体制机制对于城市资源进入农村、使农民财产成为致富要素的制约。需要解决现行体制机制所显露出的问题主要是:在农村地区属于集体所有制性质的土地上,能否为那些非本村的来者居住建造房屋,包括临时居住、短期居住,甚至长期居住和休闲的房屋?在那些趋于老龄化、空心化的村庄内现存大量闲置住宅,是一定要拆除并“被集约”利用,还是允许自主地用于休闲产业经营?怎样看待农民的宅地庭院所固有的生产功能,是否允许引进外来资本经营这些闲置住房,为农民创造财产性收入?如果允许社会力量参与乡村休闲产业的经营,“人—房—地”的关系如何解决?这些难题需要在改革探索中逐一加以解决。

四是理论概念滞后对逆城镇化的制约。一方面,过去通常把国有土地的聚落认定为“城市”,把集体土地的聚落认定为“农村”。即使村庄人口规模达到数千乃至上万,也按农村对待。城市发展要素自中心聚居点向外围聚居点的迁移,在国外通常被认为是“城市之间的”(不同规模城市之间的)迁移,而在我国现行体制下则被认为是“城乡之间的”迁移。对同一种迁移行动存在不同认定,而因受到了两种土地公有制形式的限制,使“从城到乡”的迁移存在着难于突破的障碍。另一方面,学界对城乡的研究长期分隔,实践上滞留于“城不了解乡、乡不了解城”的状态,理论上满足于“就城市论城市、就农村论农村”的状态,缺乏共同语言,对城乡的认识基本停留在工业化阶段,缺少适应新时代的新概念。

在经由逆城镇化实现城乡融合与乡村振兴的过程中,在理论上、认识上应加强对新时代中国特色城乡关系的深入研究,从城市和乡村的概念层面逐步改变长期因袭的以产业是农业或非农业、以土地是集体或国有来认定城乡的方式,将乡村地区具有一定规模的聚居点按照“城镇”来发展、建设、服务与治理,以此推进自下而上地改变城镇化模式和最终实现城乡一体化;从规制上,应扫清阻碍城乡双向流动的体制机制障碍,对农村基层创造的自主城镇化,对城市要素在集体土地上参与乡村发展建设的合理行为,予以法律、规划、政策的认可;从工作层面,应全面坚持农业农村优先发展方针,尤其是有必要向乡村地区优先配置发展资源要素。这些都是顺应逆城镇化趋势所必要的和迫切的。  

四、在逆城镇化进程中继续深入推进城乡改革

北京作为我国改革发展的先行地区,积极探索具有中国特色的“逆城镇化”道路和规制,具有重要意义也义不容辞。

(一)在逆城镇化进程中进一步明确新时代郊区乡村的功能,切实把新的“能”动起来

乡村是北京郊区的主要空间。据土地变更调查数据,郊区集体所有制土地面积1992年为138.3万公顷,2012年为126.5万公顷,占郊区土地面积自91.99%下降到84.35%。据第二次和第三次全国农业普查数据,2006年郊区村庄人口为354.2万人,2016年为711.7万人(包含行政村的乡镇、街道的常住人口);乡村地区的面积减少,居住人口增加。这深刻表明:在北京郊区的乡村地区,传统上以农业生产和农业工作者居住为主的“农村”正逐步演变成为产业多样化和居住人口职业多样化的“乡村”。传统上较为单一的农村功能,已经逐步演进成为具有农业和其他产业的生产功能,也具有面向城市的宜居、休闲、生态等多功能。产业、职业以及功能的多样化,势必导致乡村社会总体重新焕发新活力。据此判断和预见,乡村的空间规划、设施建设与产业发展,需要以新时代的乡村功能定位作为依据,需要以乡村振兴、而不是延续衰落作为着眼点。这个着眼点,也许将“颠覆”过去许多习以为常的思维习惯、观念和做法。全面发挥乡村的功能,必然激发出乡村社会发展的新动能。

(二)在逆城镇化进程中贯彻城乡融合的方向和道路,切实把农村建设的“挡”提起来

改革开放40年以来,乡村与城市的关系已经不断地从相互分隔走向越来越深度的融合。随着各项城乡二元制度的基本消除,在我国两种公有制土地制度和城乡两种管理体制的国情条件下,根本解决城乡差距问题的条件逐步成熟,这也标志着我国城乡一体化进程进入了最终消除城乡公共服务和生活水平等多方面差距的阶段。这个阶段的基本任务,应是继续完善城乡一体化体制机制,同时将着重点放在加速提高农村经济社会发展水平方面。为此,应将乡村振兴作为重大的系统工程,实施一系列诸如加强乡村社会治理可持续发展能力、农村休闲产业和郊区旅游提档升级、改善农村现代流通网络、改善农房利用与改造、改善农村新能源及电力配套、治理水环境、完善基层医疗卫生网点配套、乡村清洁、特色村辅导、民族乡村提升等工程措施。以重点工程带动增加投入、强化能力、完善规制;以增强乡村社会活力的可持续发展能力建设为核心,切实使农民的生活生产条件显著提升,带动农村地区加快补短板的节奏,不但改善农村居民生活的宜居条件,也打好城市要素进入乡村的物质基础。在资源配置上坚持农村优先发展,让城乡融合与乡村进步拥有较充分的空间保障。

(三)在逆城镇化进程中实现小城镇建设与美丽乡村建设有机结合,切实让村庄向城镇“化”起来

逆城镇化强调的是就地就近城镇化,其实就是乡村地区中小型聚居点作用的提升。在大城市地区,郊区的小城镇和村庄是就地就近城镇化的主要载体。传统意义上“小城镇”和由村庄而成就的“特色小镇”是承担城市功能的重要载体。从北京郊区实际出发,应进一步明确小城镇的功能与发展重点,把新市镇、特色小镇和小城镇作为实现公共服务、社会治理等城镇化的主要支撑点。

小城镇对于城市发展存在着带动财政增收、稳定农民居业、拉动消费增长等不同的主导产业类型,拉动经济增长的作用各有不同。如,以带动地区财政增收贡献为主的产业经济型,包括制造业、建材建筑业、金融业、生产性服务业以及交通枢纽与商贸购物业为主的小城镇,其经济增长为市、区提供财政的贡献较为显著;以带动稳定居民就业收入贡献为主的产业经济型,包括农林业。主要发挥拉动农民就业增收的作用;以带动消费发展贡献为主的产业经济型,包括教育培训服务业、体育业、医疗康养业、休闲度假业和通勤居住业,这类小城镇短期内财政收入作用不显著,但拉动市民消费的作用较强,有可能逐步增加财政贡献;其他特殊功能的产业经济型,包括资源环境保护型、资源性产业转型、民族特色型、边缘枢纽节点型,这类小城镇虽然对拉动经济增长作用不明显,但与首都城市特点及为首都服务的关系较为密切,其中有一些尚待鼓励培育发展的产业类型,主要是政务服务业、国际交往业、科研业、信息业及其他文化艺术(如影视、演艺等)。从近期拉动经济增长的重点看,应鼓励小城镇产业多样化发展,着重支持具有疏解首都政治、文化、国际交往等功能的小城镇,以疏解城市产业、人口等功能为主的小城镇,保障城市食品供应、景观环境、消纳废弃物、安全防灾等功能为主的小城镇,以安置镇域农民就业和居住的功能为主的小城镇。

应该看到,北京郊区的“小城镇”与“村庄”并非截然分开的两个板块,而是一个相互交融的有机整体。所谓“小城镇”,过去往往是指建制乡镇的镇区,多为基层政府所在地的村庄;在镇区以外的镇域内,还有许多规模不亚于镇区的村庄,这些村庄的生活和服务条件一旦提高到相近于城市的水平,也相当于传统所说的“小城镇”。随着农村产业结构的变化、农村居民就业和收入结构的变化、农村居住人口职业结构的变化,这些具有一定规模、相对稳定的聚居点越来越接近于“城镇”。以城乡融合发展为指导思想,在支持不同地区差异性发展的同时,把小城镇和美丽乡村建设的重点放在建设宜居环境或条件,“提挡加速”提升镇区和镇域各类居民点的公共服务水平,促成将村庄建设与城镇建设融为一体,才能从基础环节上最终实现城乡之间在空间、体制机制上的融合。从这个理念出发,在推进城乡基本公共服务均等化过程中,是否应当按照不同规模特点(而不是按照“村”和“镇”的行政区别)来配置公共服务设施和基础设施标准,实行城镇化治理方式,形成一批行政建制不称为“镇”或“乡”的新型市镇或特色小镇,也就是不同于城区景观的低人口密度、低建筑密度、低容积率、低水泥覆盖率、高绿色覆盖率并拥有城镇生活质量和治理水平的乡村小镇。这很可能是达到城乡融合或农村现代化目标的必由之路。

    作者系首都经济贸易大学教授、博士生导师,北京市人民政府参事 


中国乡村发现网转自:北京农村经济2018第六期


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