李达等:中国乡村治理变迁格局与未来走向:1978-2017

[ 作者:李达 王俊程   文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-04-16  录入:王惠敏 ]

摘要:作为国家治理重要场域的乡村,其治理成效好坏与国家治理成败有重大关联。改革开放四十年来,由国家顶层设计和基层实践发展渐进形成了中国乡村治理变迁格局。基于此项事实,为更好地对中国乡村治理实践进行指导,应在现有中国乡村治理的相关研究基础上总结乡村治理的理论与实践发展概况。以考察中国乡村治理变迁与改革开放之间的契合关系为逻辑起点,探寻了中国乡村治理变迁的三条主要路线。同时,通过分析1978—2017年以来中国乡村治理改革中所涉及的经济发展、公共服务、城乡一体、生态环境及基层民主等关键领域,建议在顶层设计、关键领域和秩序构建等几个方面研判中国乡村治理的未来发展趋势,以期准确把握中国乡村治理变迁格局与未来走向的相关问题。

关键词:乡村治理;发展轨迹;关系构建;未来走向

从国家治理发展的总体趋势来看,党的十九大报告(2017)从一个单独的方面强调:“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。

一、相关背景

“社会治理”(Social governance)这一概念首次正式提出于党的十八届三中全会(2013)所作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。但早在党的十六大(2002),作为社会建设的重要内容,“社会管理”(Social management)的概念就被纳入构建社会主义和谐社会的层面。从国家发展的角度来讲,“社会治理”与“社会管理”都属于同一范畴,即对公共性事务进行系统性的内容与制度安排。尽管两个概念在表征上看仅一字之差,但实质上,这不单单是概念的转化,而是一种全新的改革理念深化。同样,自改革开放以来,伴随着家庭联产承包责任制的渐进兴起和“政社不分”(State and community incorporation)的人民公社体制逐渐解体,以“四个民主”为主要内容的治理体系在中国广大乡村地区稳步推进。可以说,1978—2017年以来的经济快速发展和乡村基层自治组织的实践探索,已然为中国乡村治理结构和体系的完善奠定了基础。全面深化改革以来,以习近平同志为核心的党中央砥砺前行,不忘初心,无论从顶层设计还是从落实环节着手,出台了一系列与中国乡村治理相关的政策举措。从横向关系来看,无论是从深化乡村改革到精准扶贫、精准脱贫,还是从推动农业供给侧结构性改革到乡村社区建设,都有着明确规划和清晰思路。从隶属关系来看,乡村治理改革的内容也是全面深化改革中的重要组成部分,其治理成效决定着中国乡村社会治理的格局和未来走向。应该说,从改革开放的解放生产力到现阶段的乡村治理变迁,可以称得上是一场伟大的时代革命。

二、关于中国乡村治理变迁的研究综述

有关中国乡村建设与治理状况的变迁历程,学界一直有较为丰富的研究与积累。可以说,“人民很早就学会了适应环境,服从长辈和上级,为共同的利益一起劳动,知道遵守明确的公认行为规则的重要性”(罗兹·墨菲,2004)。罗兹·墨菲对亚洲地区乡村社会的描述,基本上概括了传统乡村社会治理体系下的秩序与格局。同样,二十世纪二三十年代的乡村建设运动较大程度地调整了乡村治理格局,梁漱溟主张中国式的地方自治应该以乡村为基本单位,构建集政治、经济和文化功能为一体的乡村自治共同体(梁漱溟,1937)。二十世纪三十年代农村个人权利观念尚未得到良好培育,群已权界不分,在自治方面虽有村民大会的形式,但却没有取得实质性进展(熊培云,2011)。

(一)国内学界对中国乡村治理变迁研究概况

近年来,赵树凯教授的多篇作品对传统乡村治理表达了独到的见解。他认为,进入21世纪以来,中国乡村大体进入“强发展、弱治理”(Strong development,Weak governance)的发展阶段,进行乡村治理改革的根本目的是要让群众满意,以最终实现社会公正。可以说,中国农村改革曾是整个国家改革的最活跃部分,乡镇治理的经济基础、社会结构都发生了翻天覆地的变化,在此背景下,也对乡村治理机制进行了一些创新。陈锡文提出,乡村振兴战略是基于对我国国情和目前所处的发展阶段得出的判断,是关系到中国全面发展,并最终全面建成现代化强国的大事。同时,赵树凯教授认为,在治理主体方面,多类主体参与乡村治理,可以通过协商的方式助力分歧解决,以实现共同治理。贺雪峰教授认为,乡村社会的有序发展需要治理秩序的重构;其中,“有序发展”也是公共利益所在。现阶段,以“乡政村治”为治理结构的乡村在发展中还有许多的失范行为,而这些失范行为对中国乡村的民主化进程造成了重要影响。在此基础上,他认为,中国乡村治理基本结构由村庄基本秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制、乡村关系状况等三个方面的要素构成;而原生秩序型、次生秩序型、乡村合谋型和无序型构成了乡村治理的存在类型。在韩俊教授看来,中国的乡村治理轨迹,一是要以新农村建设为统领;二是要以促进农民的全面发展为中心;三是要坚持现代治理方式和乡村优良传统相结合,做到从坚持党委领导到社会协同转变。结合当下国家宏观发展的方向,他指出,乡村振兴战略作为党的十九大报告所提出的七大战略之一,其治理的成效直接关系到今后一段时期内我国乡村治理的变迁与走向。

(二)国外理论界对中国乡村治理变迁的启示

同时,马克思、恩格斯社会治理思想也在诸多方面对中国乡村治理的变迁轨迹和发展提供了思想来源和现实参考。卡尔·马克思(Karl Heinrich Marx)强调,“不是国家制度创造人民,而是人民创造国家制度”(卡尔·马克思,1843)。马克思肯定了人民群众参与社会治理中的作用,体现了人民自身的主体地位。同时,马克思指出:“增加生产力总量是实现社会治理民主化的经济前提”。因此,马克思、恩格斯在《共产党宣言》(Communist Manifesto)中指出:当无产阶级取得政权后,接下来的任务就是要“尽可能快地增加生产力的总量,加固无产阶级政治统治和社会治理的经济基础”。(马克思,恩格斯,1848)。可以看出,马克思、恩格斯社会治理思想是以国家、市民社会和人民为治理主体,通过一系列的政策保障和制定,来实现社会的自我管理和人的自由而全面的发展。追本溯源,马克思、恩格斯社会治理思想以唯物史观为哲学基础,是中国特色社会主义乡村治理的源头和根本。从国外的前沿学术研究来看,以奥斯特罗姆(Ostrom)教授夫妇为代表的印第安纳学派(制度分析学派)(Indiana school/institution analysis school)中的“多中心治理理论”(Multi-center governance theory)引申到当前中国乡村治理也同样具有十分重要的启示意义。具体来看:在公共管理与可持续发展方面,奥斯特罗姆冲破了公共事务只能由政府管理的唯一线条,强调“多中心治理和自主治理”(Multi-center governance and Autonomous governance)。例如,在其经典著作《公共事务的治理之道:集体行动制度的演进》(2012)(The way of governance of public affairs:the evolution of collective action system)一书中,奥斯特罗姆主张通过实证的方法研究和隐含的博弈结构分析,来阐述自主自治理论的核心和制度设计,其总结了人们以分析公共事务解决之道的理论模型,并从博弈论的角度把公共当局看作是一个多元的体制,探讨了政府和市场之外的自主治理公共资源可能性。

三、改革开放与中国乡村治理变迁关系

改革开放以来,党和政府一直强调乡村社会各项领域改革,此种乡村治理改革的形成具有鲜明的制度性安排特点,其原因不外乎有以下两类:一类是基于国家整体建构的需要;另一类是国家现代化发展需要从乡村汲取资源以支持城市发展。但在实际推进的过程中,党和政府终究把为人民服务作为根本宗旨,从多个维度对如何实现乡村发展进行了顶层设计和制度安排。基于乡村治理改革的各个层面内容,无论是新农村建设、乡村深化改革、农业供给侧改革、乡村精准扶贫还是乡村社区建设等,都涉及了乡村治理的主要内容。从横向的历史事件来梳理,改革开放与中国乡村治理变迁具有相互促进、相互联系的特点。从公民社会角度来看,其所包含的公共服务动机多被看作一种关爱他人的利他主义或亲社会动机,对中国乡村治理具有极强的借鉴与启示作用。自改革开放以来,党和政府在广大乡村地区所指定和实施的种种措施仅仅是改革开放以来党和政府在乡村治理工作中的一个节点和缩影,虽不全面,但可以从侧面清晰地反映中国乡村治理的历史脉络和制度安排。

当下的乡村治理正处于基于外部性制度安排向基于内生型需求推动的制度创新大变革中。乡村社会不断地进行自我完善和调适,朝着“善治”的方向努力。从国家或乡村基层政府的角度来说,乡村治理需要转变基层政府职能,增强基层政府服务于乡村社会的公共服务能力,这是随着国家建设和乡村社会经济发展而形成的。从乡村社会的角度来说,乡村治理需要形成乡村社会的自主性,改变其授权方式,要持续加强村民自治和其他社会组织建设,完善村民自治制度。从乡村治理的具体实践来看,2006年以后,全国各省市都相继开展农村社区建设的试验工作;到2009年,农村社区建设已由“建设实验”转向“全面覆盖”阶段,并在全国范围内试点推广。可以说,中国乡村的具体实践和学者的理论探索是制度层面的问题。而在具体实践操作上,有贵州省塘约村探索以土地产权改革为特征的“塘约道路”基层治理模式;有广东省蕉岭县试点探索了以“四权同步”为特征的基层治理模式(即“蕉岭创制”)等。从学者研究的理论视角,有通过分析社会改革与社会治理的关系来探究乡村治理问题(李培林,2014);有比较分析江苏部分典型区域的乡村社区治理路径研究(金太军、张振波,2016);有研究多元乡村治理主体的资源优化配置的问题(任艳妮,2012);也有对乡村能人队伍建设问题进行深入研究(顾金喜,2015)等,以上都是对乡村治理变迁和格局的有力完善和补充。

四、中国乡村治理变迁的主要轨迹

二十世纪八十年代,经过改革开放初期的不断尝试与探索,中国乡村治理逐渐拥有属于自己的固定特征和发展模式。可以说,中国乡村治理的模式与轨迹既不同于西方国家的资本主义结构模式,也不同于传统意义上的社会主义模式,而是形成了自己的治理模式和发展路径。通过分析和研判改革开放以来中国乡村治理的变迁轨迹,可以看到一张清晰的治理路线图,即从单一治理到多元治理,从城乡分治到城乡统筹,从管控型政府到服务型政府。下列三项显著变迁轨迹也就构成了改革开放以来中国乡村治理与变迁的一面镜子。

(一)从单一治理到多元治理

无论“社会治理”还是“社会管理”,最终都是为了维护和达成社会秩序而做出的制度安排。然而,作为一种理念,社会治理更加凸显了一种全新的改革概念,它所要求的治理主体除了政府之外,还可以是非政府的其他组织,或者是政府与民间联合起来的社会组织,其强调了“权利社会”向“社会本位”的逻辑和价值转变。1978年,党的十一届三中全会明确指出:“要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”。1980年,在邓小平同志的主导下,党中央在认真研究如何实行政治体制改革的基础上,党与政府的职能职责开始出现适度分离。同时,二十世纪八十年代,党中央开始实行政社分开和政企分开,大量民间组织开始涌现。二十世纪八九十年代,党中央决定在全国广大乡村地区实行村民自治制度。在此趋势下,以社会组织为代表的第三方力量逐渐参与到国家的各项事务中,它们对社会政治生活产生了重要影响。反观当前,党的十九大报告(2017)和党的十八届三中全会决议(2013)所提出的“加强和创新社会治理”要求,不再是针对政府管理社会各领域的创新,而是在于如何科学地实现从社会管理走向社会治理。

(二)从城乡分治到城乡统筹

从中国历史变迁的大背景来看,传统乡村远离城市、零星分散、信息交通条件不便利是多年来固有的劣势特征。按照“经济基础决定上层建筑”的提法,由乡村共同体构建的传统经济体制隔阻了乡村社会迁移与整合的步伐。自改革开放以来,中国乡村社会发生了日新月异的变化,乡村经济、乡村社会、乡村自治组织、乡村治理的环境与场域都在不断改善与推进,但也聚合了诸多难以解决的问题。党的十七大报告(2007)提出“建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局”;2008年中央“一号文件”明确提出“按照城乡发展的要求,加大对“三农”的投入,形成促进城乡社会协调发展新机制”;2010年中央“一号文件”提出“统筹城乡发展,推进城镇化发展的制度创新”;2017年,党的十九大报告提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”的重要论述。从纵向发展的历史脉络来看,由“城乡分治”到“城乡统筹”,涉及政策方式的调整和聚焦的“三农”问题;针对“城乡发展失衡”问题,利用多方力量进行城乡共建的最终目的是不断缩小城乡之间的差距。

(三)从管控型政府到服务型政府

从改革开放的既定目标来看,构建服务型政府既是现代民主政治发展的必然趋势,又是政府实现“善治”的基本诉求。长期以来,由于法治建设不完善所导致的管控型政府长期存在,基层政府与乡村社会治理的格局产生了巨大的反差和冲突,“官民分离、干群矛盾、法治不彰”等系列问题尤为明显。回顾历史,1998年,国务院实行机构改革,首次提出要把构建“服务型政府”确立为各级政府的基本职能。2006年10月,党的十六届六中全会通过的决议第一次以中央文件的形式明确地强调了服务型政府的建设。2007年10月,党的十七大提出“加快行政体制改革,建设服务型政府”。从以上中央领导讲话和文件的表述来看,党的十七大到现在,构建服务型政府一直是我们党和政府所追求的改革目标和行动指南。可以说,构建乡村基层服务型政府是顺应社会发展的必要要求,但由于历史与现实的多重因素影响,中国乡村基层服务型政府在建构的过程中存在的诸多问题也是相当棘手,比较典型和集中的问题有:职能转变不到位、群众参与不足、服务理念缺失、干群关系对立等。回到根本,在中国乡村治理变迁的过程中,保障乡村居民权益,推动乡村朝着良好方向发展是乡村治理中构建服务型政府的必然要求。

五、中国乡村治理改革的关键领域

改革开放以来,党和政府所推行社会主义市场经济体制既是改革开放实践的必然产物,也是党的十一届三中全会(1978)以来所探索的重要理论成果。从宏观层面说,党和政府致力于发展民主政治,是为迎合政治体制改革的需要。构建服务型、亲民型政府,基层政府开始转变职能,从许多乡村经济和社会管理领域中退出,逐渐实现了由“全能型”政府向“有限型”政府的转变。与此相适应,基层政府的职能被界定为服务乡村社会发展和实现社会安定与和谐。在此政策设计下,必须坚持党政主导、村民参与、社会协同的“三方联动”原则。当前,在乡村中所进行的全面深化改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和基层党建等领域,还包括乡村多种所有制经济主体。当前和今后一个时期,中国乡村治理变迁与改革应该主要聚焦于经济社会发展、公共服务、城乡一体、生态环境和基层民主五大领域。因而,如何发展好、协调好这五大领域也就成为中国乡村治理改革中的重要课题。

(一)推动经济社会全面发展

乡村经济社会发展一直是中国乡村治理改革的根本动力所在,也是乡村发展过程中其他各个方面发展的基础和先决条件。根据党的十九大报告及近年来一系列中央“一号文件”精神,对中国乡村治理的发展格局及乡村改革变革应有一个总体性的评估,以更加适应当前中国乡村治理过程中的秩序维度。经济水平、经济结构、农业现代化是乡村经济发展的三个主要指标。发展乡村社会经济是站在整个宏观角度进行的设计,也是根本的利益出发点。其重大的战略意义在于能否顺利实现城乡一体化、农业现代化和新型城镇化等许多重大战略,乡村社会经济的发展在全面深化改革中发挥着“挤压效应”的作用。因此,要以乡村社会的全面深化改革为契机,要加强乡村公民的教育和培训,引导乡村公民知识和技能的全面提升;这意味着除文化教育程度外,培养并提升新型农民胜任素质的重点,可以放在专业技能提升与适合现代化发展需求的人格特质完善两方面。同时要因地制宜地发展乡村经济,用经济的发展带动推进社会和谐、基层民主及城乡一体化,从而促进城市社会各种生产要素向乡村社会流动。可以说,乡村社会经济发展与农村基层治理紧密相关,中国乡村治理究竟能达到何种效果,乡村改革到底能够取得何种进展是衡量和判断改革开放以来中国乡村治理成功与否的重要标准。

(二)提供更多更好的公共服务

乡村公共服务的建立与发展可以看作中国乡村社会发展的一个缩影,因为这是同乡村居民较为关切的问题。加快构建新型公共服务体系,发展多种形式的乡村公共服务项目,是提高乡村治理效率,促进乡村现代化,保障乡村社会经济朝着和谐与安全发展的必由之路。当前乡村公共服务制度不健全、乡村社会化服务内容不丰富、公共服务体系不完善,公共服务创新成果不多、构建机制不健全。同时,公共服务不仅种类少,同质化现象严重,公共服务支出占乡村居民总收入总成本比重过高,文化教育、卫生医疗、社会保障等基本公共服务得不到有效供给和满足,乡村治理中的主体发展不规范、不充分的问题尤为明显。乡村社会公共服务事业呈现出供给体系不健全、保障体系不完备的现象,保障水平依旧低下、城乡和区域差距大、可持续的公共服务机制尚未确立等问题依旧存在。在“十三五”时期,中国乡村治理中的公共服务保障与发展进程有可能加快,但不确定、不稳定、不和谐因素仍然可能存在。同时,中国广大城乡地区之间居民在享受公共服务水平和内容上的差距有进一步拉大的可能。各层级政府在对乡村社会公共服务体制进行垂直改革及线性发展中的激励、完善各类乡村社会保障制度是影响我国乡村治理发展技术投入和资本投入的关键变量,是实现乡村治理秩序构建需要克服的首要问题。

(三)构建城乡一体化治理格局

增进农民切身利益和幸福感是乡村治理发展的一项重要指标。严格来讲,农民切身利益和幸福感首先受到自身发展水平影响,还受到本地城乡发展的具体差异影响。除此两项因素以外,地方政府政策选择的干扰对消除城乡二元结构及保障乡村居民的切身利益也产生了实际的影响。可以说,构建城乡发展一体化的体制机制,是实现“农村、农业、农民”长效发展的最终出路,同时也是检验中国乡村治理和是全面深化改革成效的重要衡量标尺。当前,在既有的国家治理格局下,城市与乡村之间的发展是分离的。具体来讲,就是由于确立了以城市发展为核心的路径导向,形成一种“重商主义”局面;乡村发展在各项政策和资源得不到有效满足的格局下,形成了“农本主义”局面,由此导致了城乡二元结构的差距拉大和治理问题。因此,要通过运用系统性、科学性及全局性的思维模式来破解当前乡村治理中的节点和难题,从着力打破城乡发展一体化体制机制障碍入手,在事实上走向城乡统筹。另外,单纯依靠城市中的治理与调试难以解决乡村问题和乡村人口市民化的问题。在具体的实现机制上,重点在于要形成相对稳定、比较成熟的发展体系,构建城乡之间共享的机制,促成“以城带乡,以城促乡”的政策局面最终实现,同时在促进农村自身发展的基础上,实现完全融合的城乡一体化。

(四)持续推动生态环境建设

相较于城市环境污染,乡村在环保意识、治理能力及治理机制等方面不强、不健全、不成熟,乡村生态环境恶化与城乡二元结构、公共资源分配不均等问题日益凸显,加强乡村生态环境治理与保护得到了越来越多的重视,成为推动乡村治理、城乡一体化发展的重要任务。在市场化、工业化和城镇化加快推进的社会背景下,乡村社会的环境治理主要在生活污染治理、水资源节约利用、农业环境污染上面临着新的挑战。改革开放以来随着市场经济的发展,城乡之间的交流也日渐频繁,乡村生态环境越来越呈现出劣质化、个体化的特征。当前,绿色发展作为五大发展理念的重要组成部分,加强乡村生态环境的保护也是绿色发展理念中的必然要求。2017年2月,中央“一号文件”指出:“要着力推行绿色生产方式,增强农业的可持续发展能力。”这其中就强调了要集中治理农业环境突出问题和加强重大生态工程建设。同时,党的十九大报告(2017)指出:“生态环境治理明显加强,环境状况得到改善。”但生态环境的保护依旧任重道远。因此,从可持续发展的角度讲,乡村治理必然要走符合乡村实际的路子,要加强生态文明体制改革,建设绿色中国,要留得住绿水青山,系得住乡愁,走可持续发展道路。

(五)重视和发展基层民主自治

自改革开放以来,如何实现基层民主的问题一直都是中国民主政治建设的重点。完善和支持基层民主体系是现代乡村治理的内在需要,也是深化农村综合改革的一个关键领域(意识形态)。毋庸置疑,中国共产党的领导是实现乡村民主发展的先决条件和组织保障。但长期以来,基层民主建设不健全、发展不充分、政治意识模糊是我国乡村治理的薄弱环节,也是重要方面,不可忽视。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下,基层民主建设也必然成为基层治理的一部分。因此,重视和发展基层民主,将基层民主逐渐向上推进,准确把握意识形态领域的主动权,有利于基层社会的和谐稳定。当下的基层政府必须通过创新乡村基层民主治理模式,针对不同的乡村发展形式采取不同的介入方式和政策来提高党对乡村的绝对领导。在乡村治理的观念上,要根据情况的变化来解放思想。政府要从破除传统观念和制度障碍,创新政府治理理念,依法全面履行政府职能,强化依法行政制度建设等方面推进政府治理现代化。此外,如何增强乡村居民的民主意识,将是基层民主治理改革过程中需要迫切解决的问题。基层政府机构的改革、公民参与基层治理、民主监督机制的完善、乡村自治组织的推进、社会组织的培育、城乡治理结构和方式的转变等相关内容都在中国乡村治理的变迁和综合改革中具有重要地位。

六、中国乡村治理变迁的可能走向

从国家治理的方向与角度来讲,中国的经济改革是紧随政治改革的;也就是说,经济改革源于政治改革,同时在改革进程中不断进行调试和演变,又以此为基础来深刻影响社会的政治生活和社会变革。正如邓小平同志所谈到的:

“不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制的改革也搞不通,因为首先会遇到人的障碍……”。

从这个角度来看,中国各个层面的改革在很大程度上就是一种全新的、全面的治理改革。从国家治理变迁到乡村治理变迁,不仅涉及纵向的从中央到地方的“自上而下”演变,也就是通常所说的“条”。其明显特征是上下垂直管理。同时还包括着地方各级党政机关、各部门、各区域的“由左及右”管理的横向政权组织,也就是通常所说的“块”。“条”与“块”的结合构成了当前中国政治的“矩阵结构”。近年来,随着国家治理与全面深化改革朝着纵深发展,各领域、各层面的改革力度也在进一步加强,围绕着中国乡村治理未来走向问题,党中央和国务院通过制度设计和内容安排的方式进行了一些关系调试和顶层设计。可以说,这些调试和设计能够在很大程度上明晰和确立了当下和今后一个阶段乡村治理的未来走向问题。综合来看,中国乡村治理未来发展的代表性政策设计及内容可试作如下安排。

(一)从顶层设计来看,要从乡村治理的系统性、全面性、协调性出发,着力推进乡村综合性改革

从顶层设计的角度来看,要对深化乡村治理改革综合性实施方案在总体要求、任务目标,以及深化乡村治理改革要聚焦的关键领域和重大举措等内容上进行全面布局,以便于在宏观上进行整体把握。在制度安排上,中国乡村治理改革具有内容复杂、涉及面广、综合性强等显要特点,单靠某一方面的单兵突进难以实现有效突破和改善。在整体思路上,需要树立系统性、整体性的思维导向意识,做好乡村改革的整体谋划和顶层设计。同时,要在深入了解中国乡村治理现状的事实基础上,精准研判和评价影响当前中国乡村治理中的主要矛盾和矛盾的主要方面。在精准设计和布置的条件下,进一步提高乡村治理改革决策的科学性和实践的有效性,在宏观的角度进一步推进深化乡村治理与改革。

(二)从关键领域来看,要加大乡村经济改革,激活农业农村内生发展动力

如前所述,在当前中国乡村治理的关键领域中,经济发展是实现乡村发展的一切基础和根本前提,所谓经济基础决定上层建筑,阐述的就是这个道理。可以看到,经过近四十年的不断努力,中国乡村经济的发展不断提质增效,新的历史时期特征不断彰显。当前农业发展中的主要矛盾已经实现了升级转化,即由总量不足转变为结构性矛盾,突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存,矛盾的主要方面在供给侧结构性改革方面。既然如此,今后一段时期的乡村治理变革就要围绕此矛盾中心,从调整产品产业结构出发,着力推进农业提质增效;就要不断壮大农业新兴产业,拓宽农业产业价值链;就要以科技创新为驱动力,不断引领现代农业加快发展;就要补齐农业短板,夯实乡村治理共享发展基础。从以上若干个方面进行了内容设计,可以在加大乡村经济改革的体例下,激发乡村内生动力,走出外向型治理结构的困境,以此实现内外结合,提高村民参与度,最终形成共享式治理模式,为中国乡村的有效治理贡献力量。

(三)从秩序构建来看,以“转方式、调思路、促改革”为着力点,强化“官民共治”模式落地

这一探索可以为进一步推进乡村治理转型升级打下一定基础,但目前乡村社会所面临的治理困境仍然突出,迫切需要重构乡村治理秩序。在乡村治理领域,实现“帕累托最优”的有效方式就是平衡各方面利益,构建利益方的协调方式。因此,当“官民共治”的目标能够形成一致的时候,其理所当然就成为实现乡村善治的一种有效途径。这就必然要求,要顺应新形势新要求,坚持问题导向,调整工作重心,理顺治理关系,深入推进乡村治理的秩序重构工作,加快培育基层政府、乡村自治组织及社会组织进行合作的环境和治理契机,不断优化乡村发展中的新思路、新动能,构建乡村治理体系和治理能力现代化新局面。

基于以上分析,从当下中国乡村治理格局和发展轨迹来看,中国乡村治理的未来走向可能会从顶层设计、关键领域和秩序重构等几个方面进行全面布局和制度重设。希望到2020年,中国广大乡村地区中的各类所有制经济可以更加完善,新型农业经营体系更加健全,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立,乡村社会治理体系完成构建、农村基层组织制度更加严密,乡村居民民主权利得到更好保障,乡村基层法治水平进一步提高,乡村经济社会发展更具活力。唯有如此,才能实现多年来中国乡村治理致力追求的目标和责任,才能为构建科学的乡村治理格局和体系贡献力量,才能在此基础上深入推进国家治理体系和治理能力现代化。

七、基本结论与思考

文章在党的十九大报告进行全面布局的整体基础上,从宏观的视角系统地梳理了四十年中国乡村治理变迁中的几对关系。可以说,当宏观层面的乡村治理体系不能及时地调试和完善,乡村治理所面临的复合型危机将更为严峻,乡村治理的秩序重构将更为艰难。鉴于此,本研究在基于中国乡村治理变迁的事实基础上,从逻辑关系、构建方式、治理对象及发展趋势等角度进行了全面分析。能够决定性地影响中国乡村治理结构和变迁状况的关键变量归根结底还是在于中国社会经济的快速发展、新型政治治理体制的日益建构、民主法治的不断彰显以及世界经济一体化的协调、和谐、快速发展。从中国乡村治理变迁和未来走向的基本体例和逻辑关系中,我们可以得出结论,作为改革开放以来的中国政治经济发展缩影的乡村治理,其发展和变迁的历程是具有中国特色的治理变迁模式。在此逻辑基础上,基层治理还是要立足于乡村本身,要善于挖掘和利用好乡村社会的各类资源,协调好不同治理主体之间的关系,以培育一个成熟的乡村公民社会为治理目标,进行若干政策性设计,这样才能实现国家与社会的良性互动与合作,以最终实现中国乡村治理所追求的“善治”与“善政”同步实现的长效目标。

作者简介:李达,中共昆明市委党校决策咨询研究所(市情研究中心)、中共昆明市委党校“张瑞才工作室”成员;王俊程,云南师范大学泛亚商学院教授、硕士生导师


中国乡村发现网转自:《重庆社会科学》2018年第2期  微信公众号(原创)


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