张浩等:贫困影响评价:研究与实践

[ 作者:张浩 王晓毅   文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-04-16  录入:王惠敏 ]

摘要:党的十九大报告提出:“要坚决打赢扶贫攻坚战, 确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫, 贫困县全部摘帽, 解决区域性整体贫困, 做到脱真贫、真脱贫。”为了实现这一目标, 在实施精准扶贫方略的过程中, 需要多策并施, 多管齐下。其中的一个重要方面, 就是要尽量避免政策和项目的出台实施对扶贫产生的负面作用。《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020) 》提出:“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目, 要进行贫困影响评估。”贫困影响评价在国内处于刚起步阶段, 回顾贫困影响评价在国内提出的背景和过程, 讨论其在相关政策、项目、领域中的应用概况, 并选取较具代表性的研究案例, 具体呈现评价的指标、方法、步骤和过程, 是有其重要意义的。贫困影响评价的提出和初步应用, 有助于提请人们注意并重视政策、规划或项目的出台对受影响区域人们的生计尤其贫困群体的影响, 进而采取相应的预防、补救或改进的措施。关于贫困影响评价的指标体系和方式方法的讨论, 也为国内贫困影响评价工作的开展和推广打下了基础。

关键词:扶贫; 社会影响评价; 贫困影响评价

一、国内贫困影响评价的提出

(一) 从社会影响评价到贫困影响评价

国内关于社会影响评估[1]的研究和实践起步于20世纪80年代末90年代初, 迄今不过20多年历史。1990年代原国家计委投资研究所组织了专门的社会评价课题组, 相继出版了《投资项目社会评价指南》与《投资项目社会评价方法》。2002年, 原国家发展计划委员会办公厅发布由中国国际工程咨询公司组织编写的《投资项目可行性研究指南》, 第一次将社会评价列入中国投资项目可行性研究的重要组成部分。2004年, 中国国际工程咨询公司在亚洲开发银行的技术援助项目支持下出版《中国投资项目社会评价指南》。2007年, 国家发改委发布的《项目申请报告通用文本》, 正式将社会影响评估作为项目申请报告的必报部分。

在研究推介之外, 社会影响评估的理论、方法被相继应用于一些实际建设项目中, 并取得一定成效。水利、民航、铁路建设等部门在各自的项目评价中增加了社会评价的内容, 其他部门如森林、煤矿、电力、公路、城市基础建设等方面也出现了相关研究。特别是世界银行、亚洲开发银行等国际组织和机构的贷款项目和其它援助项目根据援助机构的要求和标准所做的社会评价, 对于建立和完善中国社会影响评价的理论和方法起到极为重要的作用。

随着人们日益认识到在政策和项目中推行社会影响评估的重要性, 近年来关注和研究社会影响评估的机构和人员也在不断增加。在经过了最初的引介、宣传和“拿来主义”的阶段之后, 研究者开始根据国内的实际情况对社会影响评估的方法、内容进行选择和调整, 提出要建立适合中国国情的社会影响评估体系。[2]

尽管已经取得一定成绩, 但是从总体上看, 与逐步完善的环境影响评估制度相比, 国内社会影响评估的发展基本上仍处于起步阶段。首先是所受重视程度远远不够;其次是缺乏制度保障, 社会影响评价在政策和项目评价中处于什么样的位置, 尚没有明确的规定;第三是国内还没有形成一套比较可行的一般化的社会影响评价指南和方法;第四是缺乏专业化的管理、评价机构, 也缺乏这一方面的人才和培训。由于这些原因, 国内社会影响评估的应用范围和实际效果还非常有限。目前国际上社会影响评价的发展重点已逐步向战略评价环节转移, 强调从整个决策链 (战略、政策、规划、计划、项目) 的源头预防和解决社会问题, 而我国绝大部分的理论探索和实践应用都还集中于项目评价。而且, 即便是在范围有限的项目评价中, 社会影响评价也往往只是包括在国民经济评价中的社会效益分析, 作为经济评价的“附属品”存在。[3]

贫困影响评估是社会影响评估的主要内容和重要组成部分, 由于社会影响评估面临上述局限, 贫困影响评估的工作也受到极大限制。社会影响评估从一开始出现, 关于贫困影响的部分便是其中的重要内容。特别是在以减少贫困为目标的世界银行、亚洲开发银行等国际机构和组织所开发出的社会影响评价指标体系中, 贫困影响评估往往就是其中的核心内容。由于社会影响评估的发展受到制约, 作为其重要组成部分的贫困影响评估自然首当其冲。

现实形势的需要呼唤独立的贫困影响评估。作为一个发展中国家, 中国目前面临严峻的扶贫形势, 按照国际通行的贫困标准, 尚有过亿人口处于贫困之中。如何帮助贫困人口脱贫, 以及防止已脱贫人口返贫, 是摆在中国面前的重大挑战。与此同时, 中国社会正处于急剧转型的特殊时期, 大量的政策和项目源源不断地出台和付诸实施, 由于缺乏科学、准确和全面的预判和评估, 政策和项目的推行往往导致诸多始料未及的负面后果, 影响和波及社会民众的生计和生活, 引发大量的社会矛盾和冲突。在这样的形势和背景下, 在大力呼吁和推进社会影响评估发展的同时, 贫困影响评估开始作为独立的影响评估内容被提出。

笔者曾指出, 任何规划、政策或项目的出台, 都会对不同群体造成不同的影响, 而中国目前主要以自上而下方式进行的决策机制, 往往忽视受到规划、政策或项目直接影响的社会底层群体和贫困人群的需要和意见。通过对规划、政策或项目进行贫困影响评价, 可以为弱势群体和贫困人群参与决策、表达意见提供机会和渠道。[4]国务院扶贫办前主任范小建呼吁将贫困影响评价作为政策出台或项目立项的必经程序乃至法定程序, 他还专门向全国两会递交相关议案, 提议尽快开展试点, 由相关责任部门牵头推进。[5]

(二) 贫困影响评价的提出

在学界和相关部门的持续呼吁与推动下, 2011年颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020) 》首次从国家层面提出“贫困影响评价”命题。其中第三十二条指出:“对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目, 要进行贫困影响评估。”

在此前后, 一些地方开始了有益的尝试。2007年, 被列入国家城乡统筹改革实验区的重庆市首次提出, 要探索统筹城乡发展的扶贫新机制, 探索建立重大项目立项中进行贫困影响评价的制度。[6]2010年5月, 《重庆市农村扶贫条例》颁布, 其中第二十条规定:“建立大中型水利水电建设项目贫困影响评价及扶助补偿制度。本市农村地区的大中型水利水电建设项目的项目建议书和可行性研究报告应当包括贫困影响评价内容, 并建立相应的扶助补偿机制。未进行贫困影响评价或者未确定扶助补偿机制的项目, 有关部门不得审批可行性研究报告。”

2012年3月, 作为全国最贫困省份之一的甘肃省通过《甘肃省农村扶贫条例》, 明确规定:“县级以上人民政府及其部门出台重要政策、审批重大项目之前, 对贫困地区发展和贫困人口生产生活可能产生重大影响的, 应当组织开展贫困影响评价, 确定扶贫补偿办法。违反该规定的, 由本级或者上级政府责令改正, 并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”[7]此外, 陕西、四川、云南等省份也相继立法推进贫困影响评价。

二、国内贫困影响评价应用概况

(一) 水利水电工程贫困与社会影响评价

新中国成立以来大规模的建设导致了4000万人以上的非自愿移民, 其中水库移民就接近1500万人。非自愿移民大部分在农村, 移民安置工作中的首要问题就是如何解决移民贫困风险。学界对包括水库移民在内的非自愿移民贫困问题进行了较为深入的探讨, 对一些工程项目移民中的贫困影响进行了分析和评价。

田圃德、施国庆等人对淮河流域包浍河初步治理工程进行了社会影响后评价, 认为工程改善了流域农业生产条件, 促进了当地农业产业结构调整, 提高了流域内人均纯收入, 农民的生活水平和生活质量有了较大幅度的提高;生产、居住条件得到改善;工程的实施提供了一些直接或间接的就业机会。工程涉及的移民基本上都在同村或同乡内搬迁, 安置效果较好。工程充分考虑了对移民和弱势群体的保护, 效果较好。[8]

陈岩、郑垂勇对淮安枢纽工程的社会影响进行了评价, 认为该工程为淮河下游的生产生活带来安全保障, 改善了流域农业生产条件, 增加了流域内人均纯收入;虽然农民土地有所减少, 但是对移民进行了开发性安置, 在给予基本土地保障的同时, 提供多渠道就业机会, 形成了移民安置区的多元化产业, 农民的生产和生活都得到了改善;妇女的劳动范围有所扩大, 劳动强度得以减轻, 在水产业、林果业等方面发挥着主要作用。[9]

在一系列关于水利水电工程项目移民安置的社会影响评价中, 云南省大众流域管理研究及推广中心主任于晓刚等人所做的澜沧江漫湾电站社会影响评价被视作国内参与式社会影响评价的一个成功案例 (详见下文) 。

(二) 林业重点工程项目贫困与社会影响评价

中国经历了持续的经济增长, 却付出了沉重的生态代价, 1997年长达267天的黄河断流、1998年长江和松嫩流域的特大洪水、持续频发的沙尘暴, 促使政府直面严峻的生态问题, 相继实施天然林保护工程、退耕还林工程、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、全国野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程等六大林业生态治理重点工程。林业重点工程涉及国土面积的97.2%, 投资规模以千亿计, 对涉及群体和相关区域的农村、农户产生了重要影响。国家林业局经济发展研究中心、北京林业大学林业经济管理院系等单位的研究人员, 围绕工程对森工企业职工和农民的生计和贫困的影响进行了深入讨论。

关于退耕还林工程对农民生计和贫困的影响, 不同研究文献得出了各不相同的结论。崔海兴等对地处京津风沙源头的河北沽源县等地的农户进行的实地访谈和问卷调查表明, 工程实施初期对经济产生了一定负面影响, 农民收入有所下降;随着工程的深入, 农民收入开始提高, 生活质量有所改善。[10]另有研究表明, 西部退耕还林工程对提高农民收入和减少贫困的作用明显, 尤其对贫困地区、偏僻山区而言, 工程的扶贫减困作用相当明显。[11]刘璨、武斌等人的研究则显示, 退耕还林工程增加了农户的收入不平等。虽然工程补贴令所有样本农户都有收益, 但是不同收入阶层的农户从工程实施中获得的补贴收入不同, 高收入阶层的样本农户从中获得补贴收入最高, 低收入样本农户获得的补贴收入则较低, 因而工程实施客观上拉大了样本农户的收入差距, 对较贫困农户产生了不利影响。该研究建议取消退耕还林工程的大户承包政策, 有效吸收贫困农户参与, 增加其参与机会和收入水平。[12]

李怒云和洪家宜利用贵州黔东南州的问卷调查和访谈资料, 对天然林保护工程对当地的社会影响进行了评价, 认为工程导致了国有森工企事业单位大量职工下岗和农民收入减少, 禁伐限伐使得贫困户受到较大影响, 扩大了贫富差距;工程能否持续下去取决于国家相关补偿政策的兑现程度。[13]

刘璨、梁丹等人利用四川、河北、陕西、江西等4个省9个县的2353个样本农户的数据, 对林业重点工程对农户收入的影响进行了测度与分析, 认为退耕还林工程和速生丰产林工程是农民受益的工程, 而天然林保护工程、野生动植物保护工程则使得农民的利益受损, 部分农户因此陷于贫困。[14]

张晓静的研究明确提出对天然林保护工程进行贫困影响评价, 并尝试建立适合林业工程项目对林区贫困影响的评价指标体系和评价方法 (详见下文) 。

(三) 农村与贫困地区扶持政策的贫困影响评价

随着城乡关系的历史性变动, 一系列支农惠农政策被相继推出, 这些政策是否以及在多大程度上增加了农民收入、减缓了农村贫困?政策受益在不同利益群体的农民之间的分配效应如何?

利用2002年和2009年国家统计局全国农村贫困检测住户调查数据, 吴国宝和关冰对“多予少取”政策实施对贫困地区2002-2009年农民收入增长和减缓贫困的影响进行了实证分析, 认为政策实施对增加贫困县农民收入、减缓贫困产生了重要影响。从增加农民收入的方面看, 多予少取政策实施贡献了2002-2009年扶贫重点县农民收入增长额的14.2%, 对底层10%低收入农户增长的贡献率达到31.5%;政策对农民收入增长的贡献存在较大的地区差异;减免义务教育阶段学杂费政策的效益被学校撤并等其他政策调整冲减。在增加贫困县受益农户收入的同时, 多予少取政策也对贫困县农村贫困的减缓产生了重要影响, 使得2002-2009年扶贫重点县农民贫困发生率减少近30%, 显著改善了仍处于贫困中的农户的收入状况, 减少了扶贫重点县的贫困深度。[15]在另一篇文章中, 吴国宝等人对贫困地区国家粮食补贴政策的实施有效性和减贫影响进行了评价。从2004年开始, 国家在全国范围内对农民种粮提供直接补贴并在重点产区对种植的部分作物采用优良品种的农民提供补贴 (简称“两补”政策) 。这项政策的出台引发了对其有效性和合理性的争论。该研究利用21个省557个国家扶贫工作重点县46175户农户2006、2007两年的样本调查数据, 对“两补”政策实施的有效性和分配效应进行分析, 认为“两补”政策的实施对增加贫困地区农民的收入、缓解农村贫困和收入不平等都产生了积极的影响, 使粮食主产区贫困发生率降低10%;与此同时, 由于农民在实践中对该政策形成了稳定的预期, “两补”政策对农民种粮的激励作用在弱化, 在一些地区还存在“两补”资金发放时的溢出现象和平均主义倾向。[16]

庄天慧和杨宇的研究对民族地区扶贫资金投入对反贫困的影响进行了评价, 认为四川省少数民族地区国家扶贫重点县扶贫资金投入对反贫困影响的总体效果良好, 但是需要优化扶贫资金投向与使用结构, 并且重视社会进步与生态影响的意义。[17]

(四) 农村基础设施建设的贫困影响评价

基于陕西省农村社会经济调查队对贫困县所做的贫困监测调查数据以及专项实地调查资料, 直接从农户特别是贫困农户的层面出发, 吴国宝分析了公路基础设施对减缓贫困的影响及作用机制。该研究表明, 公路基础设施在减缓贫困中起着重要的作用, 它不仅通过改善贫困人口的空间移动和生活条件直接减缓贫困, 而且通过增加贫困户的收入来源和就业结构多样化提高生产率, 对减缓贫困做出贡献。公路基础设施建设还有助于改善教育和卫生条件、促进贫困人口与外部世界的交流和联系。该研究进一步指出, 采取综合扶贫措施能更好地发挥公路基础设施在扶贫中的作用。[18]

郭劲光、高静美的研究利用1987-2006年统计数据实证分析了基础设施建设投资对减缓贫困的影响效果。研究认为, 基础设施的数量和质量都会对贫困状况和农民收入产生重要影响, 基础设施数量的增加与质量的改进同时起到降低贫困、提高农村收入并改变收入构成的作用。[19]

(五) 教育政策与项目的贫困影响评价

自1995年实施贫困地区义务教育工程以来, 中国陆续开展了一些义务教育政策和项目, 包括“一费制”改革、中小学布局调整、危房改造工程、国家西部地区“两基”攻坚计划等。义务教育政策和项目的实施对农村贫困产生了怎样的影响?金莲、李小军的研究表明, 学校物质条件的改善对孩子的教育是有显著影响的, 中国目前实施的改善贫困地区学校物质条件的相关政策, 例如国家贫困地区义务教育工程、中小学布局调整、危房改造工程以及国家西部地区“两基”攻坚计划中的相关政策都表现出了一定的有效性。但是, 农村义务教育政策的实施仍然面临许多问题:首先, “以县为主”的投资与管理体制在贫困地区的实施面临巨大挑战, 虽然政府多方筹资增加义务教育投入, 但农村义务教育经费投入总体上仍然偏低, 中西部贫困地区的许多县乡入不敷出, 教育基础薄弱。其次, 教育质量面临严峻挑战。再次, 诸多政策相互之间缺乏有机关联和配合, 缺少一个将它们捆绑在一起的有效机制, 从而影响了实施效果。此外, 中小学布局调整对于生活在偏远地区的孩子产生不利影响, 他们可能因此放弃上学或学习成绩受到影响, 农村寄宿制学校建设工程的实施为路途遥远的孩子提供了住宿的方便, 在一定程度上弥补了中小学布局调整带来的问题, 但无形中又增加了农村家庭的教育负担;“两免一补”政策的实施为许多贫困农民解决了燃眉之急, 但补助的范围毕竟有限。[20]

庄天慧等人对农村义务教育“两免一补”政策对民族地区贫困农户反贫困的影响进行了评价。“两免一补”政策是政府从2003年开始对中西部地区农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策, 中央财政负责提供免费教科书, 地方财政负责免杂费和补助寄宿生生活费。以四川少数民族地区为例, 该研究指出, “两免一补”政策的实施大幅度减少了贫困家庭教育费用支出, 提高了贫困家庭子女义务教育入学率, 使其受教育状况有所改善, 劳动力文化素质得到提高, 就业能力增强, 农牧民收入增加, 尤其是贫困家庭的生活条件得到了改善和提高, 民族地区反贫困的步伐加快。与此同时, 政策实施也存在一些问题:贫困寄宿生生活补助所需配套资金主要由基层政府承担, 对贫困地区捉襟见肘的基层财政造成压力;政策实施中也存在监督不力的情况。作者建议多渠道筹措资金机制, 同时要加强资金的管理, 确保专款专用, 严禁挤占、截留、挪用;建立以行政监督为主, 以社会监督及司法监督为辅的监督体系。[21]

三、国内贫困影响评价研究案例

鉴于一些重大工程或项目的社会影响评价的结果尚未公开, 不易获取, 这里仅就能够获得的资料, 选取两个较详细地给出了评价方法与过程的贫困与社会影响评价案例。第一个案例是将贫困影响评价作为主要内容的水利水电工程项目社会影响评价, 主要以定性方法进行;第二个案例是一个关于林业重点工程的贫困影响评价, 采用定性与定量研究相结合的方法。

(一) 澜沧江漫湾电站参与式社会影响评价案例

于晓刚倡议进行参与式社会影响评价, 指出受影响群体对自身受到的影响最有发言权, 其参与可以增加评价的可信度和说服力, 参与式社会影响评价更可为受影响社区和群体参与政策或项目决策提供渠道。践行参与式评价方法, 于晓刚等人对澜沧江漫湾电站工程移民项目进行了社会影响评价。[22]

具体的研究与操作过程如下:第一, 确定参与式社会影响评价的目的, 是为政府和业主积极解决水电开发导致的移民遗留问题, 提供依据。同时, 也为受影响社区和群体参与决策提供渠道。第二, 依据不同的移民措施, 将受漫湾电站水坝建设直接影响的60多个村寨划分成五种类型:远迁他乡、就地后靠、城镇非农化、留在原地而资源重新分配、留在原地资源没有重新分配, 在每一种类型中选择典型村寨进行参与式田野调查。第三, 制定参与式评价框架和指标系统, 以村社为单位, 从经济影响及贫困、社会性别、社会文化影响、生态环境变化、社会参与等五个方面来评价水坝产生的影响。第四, 进行为期6天的预研究, 对参与式评价框架和指标进行改善。第五, 正式开始参与式社会影响评价和个案调查。评价活动在每个村寨进行4至5日, 由村寨选出约20名代表, 包括经济状况的上、中、下农户和男女两性的代表参加评价活动, 其他村民可自由参与和评论。对弱势群体另行进行单独访谈。在评价中, 让村民掌握评价程序, 然后评价协助者和群众一起讨论, 尽量把评价协助者的主导作用降到最低。参与式调查工具包括生态变迁史和大事记、资源变化的对比、资源图、根状影响分析、SWOT分析、社会性别分析、农户个案、组织机构分析等。列出评价表, 对影响严重程度、分布范围、连锁影响、延续时间长短等给予量化评价打分。由村民提出希望优先解决的问题, 并提出对策和行动。第六, 总结水坝对社区的社会影响, 提出消减社会影响的建议。第七, 扩大影响、政策倡导:反馈到受影响社区的地方政府, 水坝业主和更广泛的社区, 召开利益相关者听证会, 通过广泛的征求意见, 获得解决社会遗留问题的最佳方案。

根据对五种类型移民方式所实施的典型村寨个案的调研, 以及对涉及县级政府部门、移民管理部门和漫湾电厂的调查访谈所获得的资料, 研究者最后得出漫湾电站社会影响总体评价。其与贫困影响相关部分的主要内容是, 漫湾电站建设给移民群体造成的经济利益损失不容忽视。其主要表现:一是前期补偿严重不足。二是移民迁入新居后普遍面临资源不足的限制, 新家与老家相比, 土地、森林、牧场、渔业和水资源普遍减少、生计来源变得狭窄而又充满风险, 致使移民生产条件恶化, 生活水平下降。三是利益分配不合理, 各级政府和漫湾电厂、省电力公司每年从中获得巨额利益, 而用于移民扶持的资金却微乎其微。移民搬迁十多年后, 除了少数人利用交通和市场的便利条件有所发展, 多数人处于贫困状态, 耕地短缺、水资源短缺、食物短缺、能源短缺, 及负债和健康恶化等。弱势群体更加困难, 部分妇女和残疾人更是陷入极贫状态。研究者指出, 移民对决定其命运的决策活动没有参与权, 只能被动接受政府和水坝公司做出的决定, 是导致电站建设产生诸多社会负面影响的一个主要原因, 因此, 应尽快建立公众积极参与的决策体制和决策的执行机制, 使得与电站建设相关的所有利益群体都有权平等地参与决策和决策的实施。并建议建立公平、合理的利益补偿和分配机制;努力消减对妇女的影响, 促进两性平等的发展;加大对移民中弱势群体的扶持力度。

漫湾电站参与式社会影响评价少有地对已建工程项目的负面社会后果进行了直言不讳的揭示和批评。评价结果被通过特定途径提交给中央政府, 最终促使相关部门为当地社区追加了7000万元的二次移民安置费, 用于减轻大坝的负面影响, 该评价也因此被视为促使政府增加对现有水坝搬迁村民的赔偿并开始对重大水坝开发进行社会影响评价调查的有效推动力量。

(二) 天然林资源保护工程贫困影响评价案例

张晓静对天然林资源保护工程对林区贫困的影响进行了实证分析和评价。[23]天然林保护工程实施范围包括长江上游、黄河中上游地区和东北、内蒙等重点国有林区的17个省 (市、区) 的734个县和167个森工局, 工程实施的目的在于通过减少对天然林的商品性采伐、有计划地分流安置林区职工等措施, 缓解企业社会负担, 解决国家天然林的休养生息和恢复发展问题, 为林区发展和生态改善创造条件。张晓静的研究, 旨在运用项目影响评价分析方法, 构建林业工程贫困影响评价的指标和方法, 实证分析天保工程对林区贫困的影响以及影响的程度, 并结合天保工程的实施提出如何消除林区贫困的政策建议。

在确定了评价的范围和目标之后, 核心的部分是建立贫困影响评价的指标体系, 该研究借鉴了农村扶贫项目评价和林业投资项目社会影响评价的指标设置, 从经济、生态、社会和心理等四个方面设定了天保工程林区贫困影响评价的基本指标, 具体包括43个定量指标。

设定的指标体系表明该项贫困影响评价属于多目标影响评价, 虽然各指标之间存在一定关联, 但是各自的内容、计量单位和计算方法各不相同, 特别是非定量指标没有计量标准, 指标之间没有可比性, 这就需要借助综合评分方法, 将各项指标综合起来, 用一个数值来呈现影响评价的结果。具体步骤包括, 首先, 根据专家意见确定各项评价指标的内容和权重, 权重总值定为10, 综合专家意见, 确定生态影响指标权重为2.5, 经济影响权重为2.0, 将职工或居民收入指标单列, 给予权重2.0, 社会影响指标权重和心理影响指标权重分别定为2.0和1.0。其次, 确定评价指标的评分等级。对定量影响指标按不同量值参数, 无参数比较的, 根据数值及其变化确定评分等级, 达到或超过量值参数的评为4~5分, 接近量值参数的评为3~4分, 低于量值参数的评为3分以下;对定性影响指标根据专家打分结果确定为好、一般、较差三个评分等级。再次, 由专家评分。最后, 按照综合评分加权公式计算出综合得分, 据此确定工程对林区贫困的影响效果, 根据综合打分结果, 分数值在4~5分, 影响评价效果为好, 分数值3~4分, 影响评价效果为一般, 分数值在3以下, 影响评价效果为较差。

在设立了工程贫困影响评价的指标体系之后, 该研究利用32个国有森工企业和44个样本县的材料, 对天保工程对林区贫困的影响进行了实证分析。样本数据资料主要源于国家林业局林业重点工程社会经济效益检测中心所做的2003至2006年《国家林业重点工程社会经济效益检测报告》, 研究者通过走访部分林业资源管理部门和森工企业的领导干部、专家、基层工作人员, 获取了各项贫困影响指标的专家评分。

分析结果表明, 天保工程对样本企业和样本县林区贫困的影响程度分别为好和较好, 这表明工程对消除林区贫困具有一定促进作用, 主要表现在:增加了居民的就业渠道和收入水平, 改善了林区生态状况, 促进了林区产业结构调整和林区经济持续发展, 提高了林区资源开发利用的效果, 改变了林区资源利用方式和居民生活方式, 促进了林区社会稳定。与此同时, 该研究指出, 天保工程实施中存在一些问题, 主要是人员安置计划存在缺口, 社会保险资金缺额较大, 造林管护费用较低, 林业企业负债较高, 林区地方财政困难, 人工林禁伐后缺乏补偿政策, 工程后续产业发展政策缺位。研究最后提出促进天保工程实施、消除林区贫困的政策保障机制。

四、小结

既有的贫困影响评价研究实践, 为贫困影响评价在国内的应用提供了初步尝试, 可以说取得了一定成绩。贫困影响评价的提出和初步应用, 有助于提请人们注意并重视政策、规划或项目的出台对受影响区域人们的生计尤其贫困群体的影响, 进而采取相应的预防、补救或改进的措施;关于贫困影响评价的指标体系和方式方法的讨论, 也为国内贫困影响评价工作的开展和推广打下了基础。

与此同时, 既有的研究实践还存在诸多不足或有待改进之处。首先, 目前还缺乏贫困影响评价的制度安排。《中国农村扶贫开发纲要》提出, 对于贫困有重要影响的政策或项目, 应该进行贫困影响评价, 但是迄今还没有形成一套具体而可行的制度安排。比如, 如何界定是否有重要影响, 不能用工程的社会稳定评价代替社会影响评价, 也不能代替贫困影响评价。其次, 构建的评价指标体系尚显粗糙且适用范围有限, 评价方法和程序的科学性和严谨性有待提高。最后, 评价结果的公开透明度不够。目前, 关于重大工程项目、规划或政策的社会影响评价和贫困影响评价, 大多未予公布公开, 极大地限制了评价作用的发挥, 限制了社会民众的了解和监督。

国内贫困影响评价的提出, 当然是因为它回应了现实形势的需要。不过, 一个新事物的出现, 适宜的“土壤”只是必要条件, 其催生成长更离不开社会上有志之士的擘画、呼吁和努力, 需要权威机构的领导、协调和推动, 需要具有专业背景的评价机构和评价专家实施评价并保证评价质量。我们有意愿与社会诸同仁一道尽力, 研究提出一套适合国内需要的较具规范性和广泛适用性的贫困影响评价指标体系、方式方法和操作程序, 共同促进国内贫困影响评价的健康成长和发展壮大。

作者简介:张浩, 中国社会科学院社会学研究所农村与产业社会学研究室副主任、副研究员, 社会学博士;王晓毅, 中国社会科学院社会学研究所农村环境与社会研究中心主任、研究员。

 

   中国乡村发现网转自:《新视野》2018年第1期 


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