丁琳琳等:农村土地确权羁绊及对策:赣省调查

[ 作者:丁琳琳 孟庆国   文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-04-16  录入:王惠敏 ]

摘要:以试行“三权三证”的江西省南昌县为例研究农村土地确权困境及对策,结果表明:尽管南昌县农村土地确权基础较好,但仍然存在土地权属存争议,农民、村干部兴趣不高,乡镇干部认识不统一,县、乡政府确权资金有压力,工作人员不足,操作层面有难题等诸多问题。建议从加强政策宣传、灵活用人机制、增加资金支持、提高土地纠纷处理能力、完善相关法律法规等方面推进土地确权。

土地确权是农村土地产权制度建设中的基础一环,它提供的信息对公平、有效的土地管理十分必要,对科学制定相关政策、提高政策的针对性与有效性也大有助益。土地确权还具有降低交易成本、稳定和完善农村基本经营制度、便于土地承包经营权物权化管理、推进农村改革和保护农民土地承包经营权益等重大意义。自改革开放实行家庭联产承包责任制以来,我国农村土地确权颁证工作开展了30多年,全国各地都在实践,但在具体操作和取得的成效上有所不同,对土地确权的再一次推进,也有不同的声音。在2015年进一步扩大新一轮土地确权登记颁证试点范围之际, 有必要总结前期试点地区开展土地确权的经验与教训,为土地确权的改进、完善提供借鉴和启示。鉴于此, 这里对农村改革试验区———江西省南昌县的土地确权颁证工作进行了实地调查研究与案例分析。

一、我国农村土地确权进程

我国农村土地确权工作可分为两个阶段。第一阶段是1949年11月, 中央人民政府内务部正式成立地政司, 主管农村土地改革和土地登记、土地证的发放,1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布,宣布实行农民土地所有制,由县人民政府为农民所有的耕地、宅基地等颁发土地房屋所有权证书, 这时政府注重通过确权保护农民对土地及其地上房屋的权益。从初级社到高级社再到人民公社的发展过程中,农村土地也由生产队的小部分所有发展到集体所有,土地等生产资料也重新登记造册。 [1][2]

第二阶段是从20世纪80年代至今, 政府已三次推动土地确权,正在进行第四次土地确权。

据已获取资料, 第一次土地登记发证始于1986年中共中央、国务院发布的《 关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出“在全面清查非法占地的基础上, 各地要对所有非农用地进行登记和发证,建立健全地籍管理制度”。随后,1989年原国家土地管理局制定、颁布了《土地登记规则》,开始土地总登记(包括农村集体土地),按规定的登记发证程序和要求,由土地登记申请者申请, 县级以上人民政府土地管理部门根据地籍调查结果审核、公告,市、县人民政府颁发土地证书,但政策执行不彻底。 [3]

第二次是1993年,在土地使用制度改革进一步深化, 对土地市场的宏观调控需要加强的背景下, 国务院批转原国家经济体制改革委员会《关于一九九三年经济体制改革要点》提出要“完善土地登记制度”。农村和城镇土地资产登记都受到关注,取消农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费、土地登记费在农村的收取部分,也发生在这一年。1995年原国家土地管理局对《土地登记规则》进行了补充和修改,于1996年实行 , 农村宅基地登记颁证工作展开。1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订颁布《土地管理法》,完善了土地登记制度,并在第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”。1996年还试点了土地登记代理制度。2000年国土资源部提出建立健全土地登记可查询制度, 并开展土地登记公开查询试点工作。2001年11月,国土资源部发出《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》,提出力争用3年时间,基本完成集体土地所有权登记发证工作。2002年8月,第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《农村土地承包法》,明确要求“村集体向农民发放正式的权利文件, 土地承包合同和土地承包经营权证书”。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出,市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地登记发证工作,到这一年10月31日,全国宅基地初始登记发证率达到71.0%。 [4]2007年,《物权法》通过后,国土资源部于2008年颁布施行了《土地登记办法》,增加了登记类别, 明确了土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明,改变了登记程序,规范明确了登记效力等。这次土地确权登记制度取得重大进步,发证率也较高,但在保护农民土地权益方面还有提升空间。

第三次是2008年,党的十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指明了农村土地改革的方向,提出“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”,要搞好农村土地确权登记工作。2010年,为明晰农村集体土地产权主体,《中共中央关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出要“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作,工作经费纳入财政预算”,并明确“力争用三年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”。2011年,为加快推进农村集体土地确权登记发证工作,国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》,进一步规范了这一工作。同年11月,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》,对发证范围、法律依据、所有权主体代表、规范确认宅基地使用权主体、严格禁止通过土地登记将违法违规用地合法化等,提出了有针对性的政策措施,提高了土地确权的规范性和可操作性, 也为保障农民土地合法权益给予了更多政策支撑。

第四次是为适应土地流转、土地股份制、以及征地趋势、退耕还林还草、土地纠纷等新形势, 落实党的十八届三中全会对土地管理提出的新要求,《中共中央关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。2014年11月中共中央、国务院发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,进一步提出“推进土地承包经营权确权登记颁证工作”,“在稳步扩大试点的基础上, 用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作, 妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。到2014年底,全国1988个县(市、区 )开展了此项试点,覆盖面积0.22亿公顷。2015年,全国新增9个整省试点, 并考虑确权登记颁证工作与不动产统一登记的衔接, 以及加快确权登记颁证信息应用平台的建设。

二、调查的基本情况

这里以江西省南昌县的土地确权为典型案例,分两阶段调研,采取重点抽样和随机抽样相结合的调研方法。选取向塘镇、黄马乡和塔城乡3个农业乡镇 , 然后每个乡镇选取8~10个村庄, 每个村庄调查20~25个农户,1~3个村干部,就他们对土地权属认知、权利保护意识、土地确权的基本情况等内容开展问卷调查, 并就农户、村干部及乡镇干部对当前土地确权的认知、实现及面临的困境进行访谈,形成对土地确权的一些尝试性理解。所调查的村庄占这3个乡镇村庄总数的64.3%, 距离最近乡镇的距离平均为4.7公里, 其中,51.9%的村庄距离最近的乡镇5~10公里。29.6%的村庄位于丘陵地区,70.3%的村庄位于平原地区 ;22.2%属于城郊型村庄,77.8%属于非城郊型村庄。调查共收回来自27个村庄的649份有效问卷,有效问卷回收率86.5%。此外,调研组还收集了当地《农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作实施方案》《农村土地确权登记颁证工作自查情况》等相关材料。下面简要介绍样本的基本情况、土地确权工作进展及其现状。

(一)南昌县的基本情况

江西省南昌县地处平原, 毗邻鄱阳湖生态经济先导区,三面环抱江西省会南昌市,距离南昌市仅15公里,处于南昌市一小时区域合作核心圈内,素有江西“首府首县”之称。全县国土面积1716平方公里,耕地面积6.76万公顷;辖18个乡镇(区)、263个行政村,总人口100.9万,农户16万户,城镇化率51%。2013年南昌县财政收入72.6亿元,在全国县域经济百强县(市)中排名第67位,2014年南昌县财政总收入和地方公共财政预算收入两项指标连续四年全省第一。南昌县也是全国粮食生产先进县,2013年粮食总产量102.1万吨,连续3年突破百万吨,粮食商品率超过80%,但农业产值占GDP的比例已从2004年的21.3%降到2013年的9.1%,产业结构调整成绩显著(2013年我国第一产业增加值在国内生产总值中比重为9.8%)。现阶段,南昌县农业收入占财政收入的比重为27%,农民年人均纯收入11323元。2010~2013年,南昌县农业人口年均增长0.17%, 增加到813622人,农业人口占总人口的比例下降至80.0%,人均占有耕地面积年均增长4.9%, 增加到0.1公顷/人。

南昌县先后成为全国首批51个国家现代农业示范区之一、国家21个现代农业改革与建设试点县之一和全国24个农村改革试验区之一,承担了多项有关“三农”的改革试点工作,创新农村产权制度 (包括在部分有条件的乡镇开展农村产权制度改革试点工作, 对农村承包土地使用权、宅基地使用权、农民在宅基地上所盖房屋的房产权实行“三权三证”),这也是农业部批复的试验方案和5个试验项目之一。

(二)南昌县土地确权的具体做法

南昌县农业局对新一轮土地确权从试点推进到全面启动,按照先易后难的原则,采取边试点、边总结、边推广的办法,逐步、有序地开展农村土地确权登记颁证工作, 推进工作的阶段和步骤是:一是开展试点;二是成立工作组,落实分工责任和细化方案;三是业务调查;四是动员宣传;五是制定流程;六是学习考察;七是业务培训;八是经费测算和保障;九是全面启动。

2013年6月至12月底 ,南昌县分阶段、按步骤,在莲塘镇莲塘村、向塘镇向塘村、东新乡利用村开展了试点, 完成了清查登记、矛盾梳理、审核登记、填发证书、完善档案和总结验收工作;同时,完成了农村集体土地所有权登记发证,共核实263个行政村、2038个村小组,共调查农村集体土地所有权宗地数8987宗,已确权登记发证宗地8954宗,面积14.14万公顷。

2014年南昌县土地确权工作重点是农村土地承包经营确权登记颁证, 首先在每个乡镇选择一个承包关系较清晰、条件较成熟的村开展试点,在7月底完成试点工作。对于试点中遇到的矛盾和问题,南昌县设立了“政策法律没有规定的,依法务实,尊重农民意愿和智慧,充分依靠农民群众自主协商解决”的工作原则。南昌县还制定了《南昌县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》和县、乡、村、组确权登记颁证工作操作流程图, 以及全县工作整体推进表,成立了县、乡镇、村三级工作领导小组和四个工作督查组,进行了经费测算,安排了专项补助经费,编制了业务部门《资料汇编》,对土地确权工作予以制度、资金和业务上的保障。2014年8月, 南昌县农业乡镇全面启动土地确权登记, 城郊乡镇及开发区、新区因地制宜逐步推进,计划2015年全部完成。

(三)南昌县土地确权态势

1.大多数宅基地及其房产已经确权登记

调查显示,45.4%的农户取得了宅基地土地使用权证,44.6%的农户取得了宅基地房屋所有权证,17.1%的农户获取了宅基证,33.3%的农户取得了以上提到的宅基地及房产权属证明中的1种或2种 ,5.0% 的农户表示未取得以上列举的宅基地及房产权属证明,原因有以下几种:在办、老宅基地和房屋有登记文件、有房产证、有规划许可证、集体迁居未办,还有的农户对继承的宅基地及房屋的产权证明情况不清楚。

2.承 包经营权总体稳定 , 承包经营权证发放到户

1990来以来经历了1998年和2004年两次承包经营权确权, 其中,88.9%的村庄进行了1~2次土地调整,并且88.9%的村庄是以村民小组为单位进行的土地调整。92.6%的村庄承包经营权证都已发放到户。

3.相当比例的村庄颁发了经营权证

到2014年8月,调查中有14.8%的村庄已对流转租赁土地, 依据其租赁合作为其颁发了经营权证。

4.大 多数集体土地已经确权 , 以确权到户为主

到2013年底,样本村中72.7%的村庄已对集体所有土地所有权和使用权进行确权, 确权到户的占50.0%, 确权到村民小组的占22.7%,没有确权到人的情况,27.3%没有确权。

5.农民希望保留土地权益

即便有机会进城定居,农户(94.3%)也希望保留承包地, 其中52.5%农户愿意继续自己耕种承包地,37.1%农户希望将承包地有偿流转出去, 仅有3.0%的农户表示愿意放弃承包地,以合理的价格一次性“卖掉”(见图一, 下页);86.1%的农户希望保留宅基地 ,其中35.7%的农户愿意卖掉房屋,仅有3.4%的农户表示愿意放弃宅基地,连房带地一起卖掉(见图二,下页)。

三、南昌县土地确权存在的问题及其成因

在农村人口流动、人均占有耕地面积和农业人口变化,土地价值增加等新背景下,南昌县新一轮土地确权登记工作实践面临新问题,同时, 也面临过往土地确权登记尚未妥善解决或因工作不细致遗留的老问题。

(一)宅基地登记发证面临的难题

“一户多宅”现象 , 宅基地私自交易 ,“违建”、“乱占”、“两头占”现象隐含着农户实际占有宅基地的合法性、宅基地纠纷等问题,而我国的宅基地立法还不够健全, 部分法律规定存在可操作性问题及相互矛盾或冲突的现象, 还有不少农民持宅基地私有观念, 增加了纠纷调处的难度, 这些都使宅基地登记发证工作面临更为复杂的情形,提高了登记成本。

1.超 1/3 农民仍持宅基地私有观念

有的农宅为农民于解放前购买, 解放后至1956年,宅基地私有,可以买卖。人民公社时期开始,农村宅基地属于农民集体所有,各户无偿使用,长期不变,宅基地上附着物由农民个人所有,房屋出卖后,宅基地使用权随之转移给新房主。目前农村宅基地立法规定农户一户一宅,农民住房出租、出卖或赠与他人后再申请宅基地的不予批准,农民住宅不得向城市居民出售。但至今仍然有35.5%农民认识未改, 有的农户还留存有房契、地契, 认为宅基地是个人私有财产,能无限制自由买卖,包括卖给城里人。同时,有26.4%的农民认为住房也可以无限制自由买卖,包括卖给城里人。农户长期无偿使用宅基地是造成农民对宅基地权属认识模糊的原因之一(见图三、图四,下页)。

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2.宅基地指标紧张,存在宅基地私自交易

相当比例的村庄(22.2%)存在宅基地或其房产流转的情况,6.6%的“多宅”农户经“购买”获得宅基地及房产,存在一定量的私自买卖。原因有以下几点:人口向城镇流动;县建设用地指标紧张,农村宅基地指标增长困难;“户”的概念不清,新生、新婚人口申请宅基地指标困难,便以签订民间契约、有威望的族人见证的方式,购买其他村民的农宅,宅基地的使用权也随之转移;村庄和集镇规划聚焦于基础设施建设和公共服务改善,对村庄住建规划较弱。

3.“一户多宅”现象突出

现阶段农 户户均宅 基地1.2处 ,22.1%的农户占有2处及以上宅基地 ,多余宅基 地获取的 途径主要 是继承(46.0% ) 和“老宅未拆 、新地再建”(33.6%),“购买”(6.6%)和首次宅基地分配不够标准而进行的二次补偿分配(6.6%)的情况不多,亲戚朋友转赠属于个别现象 (0.7%)。户均实际拥有宅基地面积平均水平为0.03公顷(297m),人均实际占有宅基地面积0.0073公顷(74.1m),符合住建部村镇规划用地指标要求。按照法律规定农村宅基地不能继承, 但地上房屋属于个人合法财产,可以继承,而宅基地的使用权一般应随地上房产所有权转移,由继承者继续使用,这与“一户一宅”的规定之间既有矛盾又留有空间。另外,受世代同堂习俗影响,新宅普遍为两至多层“洋房”,对超占面积如何处理存有争议,易引发矛盾和争执。

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4.“违建”、“乱占”执法治理难

有的村庄人口增长快,建设用地指标紧张,村民婚娶有新建农宅的需求,有村民在田里、路边占地建房以应对,这种“违建”“乱占”的拆除执法遇尴尬。按照《土地管理法》的规定,占基本农田0.33公顷、占其他农田0.67公顷以上属于犯罪, 村民占自家农田建房, 所占面积一般在0.033公顷以内,没有触犯法律,一般以劝说、作思想工作为治理手段,难有实效。

5.农民住宅“两头占”现象增多

24.0% 的农户在城镇中购置了商品房 , 其中,40.9%的农户自己或陪子女读书居住,55.5%为子女居住,作为投资需求的极少。例如,塔城乡芳湖村有超过60.0%的农户在县城、乡镇购置了楼房, 还有10.0%左右的农户在城镇购置了两套楼房。塔城乡是典型的农业乡镇,以水稻种植为主,2013年全乡农民人均纯收入在南昌县17个乡镇(区)中排在第15位。据悉南昌县更为偏远的乡村也有40%~50% 的农户在城镇买了房子。这部分农户长期不在村庄居住,造成宅基地使用上的浪费。

(二)历史遗留问题增加承包地确权登记难度

承包地确权登记的工作基础较好, 但新一轮确权登记工作也面临一些历史遗留问题。

1. 第一轮承包的历史遗留问题

第一轮土地承包的背景是尽快打破“大锅饭”、分田到户,当时一般是自然村内自行分配耕地, 耕地所有权在自然村(村民小组),不在村委会, 只是承包合同盖了村委会的公章,自然村内分地时, 情况复杂, 人口有多报和少报的情况,致使分地不均。例如, 到了结婚年龄而没有结婚的男子, 申请预留一份耕地; 由于当时尚有农业税,有的农民为避税而抛荒,所抛荒田地由村集体接管,分配给其他村民耕种,当时抛荒不种的村民在后来农业政策变化后, 回村确认耕地, 这就是在第二轮土地延包时常出现的土地权属纠纷之一。这种人地矛盾比较普遍,再次承包地确权,有激化矛盾的可能。

2.第二轮延包时的遗留问题

遗留问题主要有: 一是土地流转形式不明确,导致确权错误。大部分地方因土地流转不规范(只有口头协议,没有书面合同),村小组在确权时没有与土地流出方沟通好, 把这种土地流转行为视为转让形式, 将出让方承包土地确权到受让方。二是承包合同存在代签行为。少数村组干部工作马虎,代外出务工农户、没有文化的农户和一时因事不在家的农户签承包合同,致使承包合同失真。三是经营权证填写不规范。有的因承包土地零碎化, 只登记了几块面积较大的土地;有的面积不准,地块“四至”不清。四是存在“一地两证”的现象。2004年二轮延包确权颁证工作没有完全到位,致使1998年颁发的土地承包经营权证无法收回废止,造成了“一地两证”。五是确权颁证未至户。有的地方确权颁证工作未开展,有的地方按照税费任务分摊面积,填写承包合同和经营权证, 放在村委会或村小组未发放到户。六是档案资料遗失。个别地方因财会人员变动和办公场所变动, 导致土地确权登记表、承包合同、土地承包台账遗失。

3.部分村庄土地按期调整,“证地不符”

这与村民对土地的集体意识有关。虽然,经过了两轮土地承包确权, 土地承包经营权期限也几经延长,但在部分村庄,“耕者有其田”观念深入人心,村集体以3~5年为期限,按期重新调整土地,而1998年《土地管理法》禁止全村范围内的大规模调整土地, 因此导致了原颁发的土地承包权证上所载面积与调整后分得的实际面积不符, 同时出现了少数外出农户在本轮调整时没提出需要承包土地, 到下一轮调整期上述人员失地的情况。但这些自然村,相较坚持《农村土地承包法》在30年合同期内不调整土地的村庄,因农地而起的纠纷反而更少,矛盾更和缓。

(三)土地权属争议,引发矛盾与纠纷

近年来 ,30.0%的村庄发 生过土地 纠纷。33.3%的村庄中土地纠纷发生在村民之间,主要原因是未到期出让方要求收回, 出让方要求提高租金。另外,还有土地权属争议引发的矛盾,加大了确权登记的难度,拖延了工作进度。

造成土地权属存争议的原因, 除了上述提及的历史遗留问题外,还有诸多方面:第一,很多村民长期外出务工, 田地由他人免费耕种多年;第二,原村民已经转为城市户口,耕地上交自然村,5.0%的村庄明确表示会收回户口已迁出的男性村民的土地承包权;第三,耕地与农业补贴相连,即便是小幅调整耕地分配,按法理和情理分配结果不同引起的分歧和争议;第四,相当比例的农村集体土地所有权证颁发给了村民小组或自然村,农户承包土地存在插花地,有的因土地流转打乱了原自然村或村小组所有权界限;第五,农地改变用途,涉及权属争议;第六,60.9%的村庄土地承包经营权证书上不登记女性家庭成员(一般是妻子)的名字,有的女性家庭成员因离异、丧偶丧失承包地权益,引起纠纷。

新一轮土地确权登记, 引发了农民希望借此解决以上各种土地权属争议, 调整土地分配的诉求。如果现有争议不能达成一致意见,将有碍确权。

(四)农民和村干部对土地确权兴趣不高

大部分农民对“确权”一事并不理解,不清楚“确权”的目的和意义,不能判定土地确权后对自己的短期和长期利益有什么样的具体影响,是否能从中得到直接的收益,因此,农民出于对自我利益保护的本能,对“确权”一事的第一反应是担心已有权益是否会受到损害, 因而在不确定土地确权对自己的生产、生活和土地使用是否有利的情况下,对确权不关心、不积极参与,认为费时费力不讨好,甚至产生不同程度的“抵制”心理或行为,阻碍确权。存在土地纠纷或者想通过土地再次确权争得利益的农民,则有较高的参与积极性, 但往往积极影响小于消极影响,增加了确权的难度。

农民对确权的这种认知和反应, 以及本村的民风、村干部在本村的威望,直接影响了村干部参与确权的积极性。村民对土地权利的疑义多,村干部认为问题棘手、难解,很可能搁置争议,延缓确权,尤其在宅基地方 面 ,情况更为严峻。

(五)乡镇干部对土地确权认识不统一

土地确权工作实际操作过程中面临诸多问题,眼前收益不明显,有的干部担心工作中产生矛盾纠纷,影响农村稳定;有的干部心存困惑,认为重复了2004年的工作;还有的干部认为土地确权后会增加政府未来可能主导的土地流转、空心村整治和新社区建设等具体工作涉及的土地征收等的工作难度, 也确实存在少数按期调整土地的村庄, 村庄内部矛盾表现趋缓的现象,使乡镇干部对土地确权的认识不统一,存在观望、拖延心理,影响了土地确权更好地推进。

(六)县乡政府土地确权经费支出有压力

调研中, 乡镇财政基本只够维持人员开支和乡镇政府基本的日常运转, 多数项目主要由县政府出资, 也有的需要乡镇和村向社会资本“化缘”, 乡镇也会根据当年的重点工作安排资金利用, 上一级政府对乡镇和干部重点考核的项目是乡镇工作和资金投入的重点。如果资金不足、确权工作难度大,在其他市县也存在1元钱“确权”的现象,这就不可能达到本轮土地确权的根本目的。

通过测算南昌县涉农改革资金的收入与支出,可以了解南昌县的财政压力。2014年上半年,南昌县完成财政总收入44.24亿元。2014年南昌县通过汇报、沟通和争取,江西省、南昌市有关部门在土地整治、城镇联动建设、特色乡镇建设、“空心村”整治、“五化”综合整治、新农村建设、水利建设等众多涉农项目的资金都向南昌县给予了倾斜, 南昌县整合了各类项目资金近50亿元,但是按照2014年初南昌县《政府工作报告》和南昌县2014年上半年农村改革试验区工作总结,全县在2014年预期支付的涉农改革资金近69亿元, 其中还不包括土地流转、土地整治、农业保险等其他农村改革所需资金,县、乡镇(区)政府事业单位人员开支和工作经费,以及其他产业发展、部门、城镇发展所需经费,南昌县政府支出压力由此可见。

南昌县政府预算的土地确权登记颁证工作经费是3500余万元,目前看,如要更深、更细、更严谨地推进这项工作,还需要追加投入。

(七)乡镇、村土地确权工作人员不足

乡镇、村“可以工作的工作人员”不多。一个全员百余人的镇政府, 能够适应和满足当前行政和业务性政府工作要求的可能不足半数,往往一个有学历的年轻人身兼数个部门。在确权一事上,投入的精力和时间必然有限。村委会或村民小组也要安排人员配合政府完成确权工作, 虽然按照南昌县农村土地承包经营确权登记颁证工作细化方案, 各行政村以村民理事会为基础, 确保村民小组成立3~5人组成的工作小组,负责制定实施办法、收集资料、确认地界、处理矛盾, 但南昌县平均每个行政村拥有8.5个自然村,有的行政村有20多个自然村,塔城乡东游村就有21个自然村,一个行政村3~5个人的工作组, 显得有点势单力薄。若从留存的“3860”部队中找寻更多合适的人加入这项工作也并不那么容易,农民自我意识越来越强,义务劳动可能性小,如果按日支付人工成本,按劳务费的市场价, 在塔城乡芳湖村大约是每日160元左右。2014年又值南昌县村级“两委”换届选举之际,加之村级财务管理审计,事情多、工作量大,人力更显不足,影响了土地确权的工作力度。

(八)操作层面有难题

在土地确权具体环节的工作上存在操作层面的问题,主要有:

1.江 西省和南昌市土地确权登记颁证工作实施方案中有些环节不够明确

如登记机关和发证部门不明确, 是否到不动产登记机构登记, 登记机关颁证还是农业行政主管部门代政府颁证,由哪一级负责印制,是补发还是全面换发,这些问题都不明确。合同完善不够明确, 农村集体土地所有权确权到了村民小组,但是签订土地承包时,发包方是确定为村民小组还是村民委员会? 航拍影像标准、勾图比例也没有明确,导致工作模糊、进程缓慢。

2.农户签字认可难

由于大部分承包农户(户主)外出务工,一般春节才回家,有的甚至一两年不回家,所以确权登记表难签字认可,承包合同难完善,影响工作进度。

四、推进土地确权的建议

土地确权工作具有复杂性和系统性。针对南昌县农村土地确权面临的实际问题, 这里提出以下建议。

(一)加强政策宣传

土地确权工作复杂,县、镇、村三级干部、技术人员、业务骨干和村民代表一般参加了动员会,但还需加强宣传,便于统一认识,加强动员。对普通农民的宣传尤需加强, 增进农民对政策的理解,可以减少纠纷和阻力,便于确权顺利开展。对农民开展宣传,需注意宣传方式,留守农民多妇、老,交流与讲解比张贴通知、告示、标语和发放宣传材料更有效。村委会和村小组中有威望、明事理、有思想的“能人”更适合宣传员角色,他们既能得到村民的信任,又能较好地理解和表达土地确权的意义与目的。宣传内容要全面、权威,对农民讲清政策、公开土地确权登记的内容与程序, 还要普及土地纠纷相关法律法规常识。

(二)灵活用人机制

面对全县2157个自然村的土地确权工作量,参加业务培训的人数略显单薄。可从高校、科研院所、专业机构借用或引进技术人员,从村中选聘能人作为这项工作的基层干事或专员,充实技术、协调、宣传人员队伍。同时增强政策、技术、法务培训,通过提高业务能力提高确权质量。

(三)增加资金支持

南昌县承担了五项农村改革试点, 由于资金压力,尚未全部推行。平均每公顷480余元的土地承包经营权确权颁证成本中, 南昌县级财政负担的更多,并且其中主要含测绘、造册制证和工作经费。加大宣传、增加人力,提高基层工作人员工资,保证土地纠纷及时调解处理,都需要追加资金投入。而乡镇政府除了工资支出和日常工作经费,可支配富裕资金很少,村级少有集体经营性收入, 少量的集体土地收入大多在村民小组一级,资金额度也不多,追加资金投入难以靠其自行解决。如果土地确权登记颁证是一项公共服务领域的基础性工作, 中央或省一级财政应统一并公开土地确权登记颁证经费测算公式,同时给予土地纠纷调处经费,保障资金支持。

(四)提高土地纠纷处理能力

一是健全土地纠纷相关法律法规, 减少因政策和法律变化引起的土地纠纷[5]。二是完善土地纠纷处理机制,赋予农民知情权,让农民知道土地纠纷调处标准,理解其要求是否正当,并保障农民申诉权和申辩权。三是培养具有独立地位、非官方的土地纠纷调处中介组织,鼓励开展法律援助,帮助农民提高博弈能力。四是加强对基层干部、土地纠纷调处机构人员的业务培训,开展地区间相关土地纠纷调处经验交流, 提高各方应对和处理土地纠纷的能力。

(五)完善相关法律法规,细化工作指导意见

土地确权登记相关法律法规间存在冲突的部分应予以修正, 各部门和各级政府相关政策应进行调整予以衔接, 例如明确土地确权登记的权利主体[6],明确承包期“30年不变”与“长久不变”衔接中关于重新调整土地的规定等;土地确权登记工作指导意见需要细化, 工作环节与流程须进一步明确,并加强针对性和可操作性。例如, 私自开垦占用的耕地经重新发包后可确权登记, 超标占用的宅基地经补缴费用后可登记等。要统一土地登记机构,明确发证部门,解决“多头登记、多头管理”的弊端。 [7]还需明确航拍影像标准、勾图比例,统一农村土地确权信息管理系统等。

 

中国乡村发现网转自:改革2015年03期


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