李克军:不要把发展集体经济的着眼点放到村两委有钱办事上

[ 作者:李克军  文章来源:中国乡村发现(授权发布)  点击数:  更新时间:2018-04-10  录入:吴玲香 ]

近年来,一些地方以“发展壮大集体经济”和“强化基层党建工作”为名,号召、推动甚至强制村级“两委”(党支委、村委会)大上经营类项目或采取各种办法创收。有的制定指令性计划,提出消灭“空壳村”和村级积累年增10%(也有的地方提出年增10——20万元)的目标;有的安排巨额财政资金支持村级“两委”上项目;有的把发展村级“集体经济”工作纳入县乡村三级领导班子政绩考核内容,实行高压紧逼。这些做法,可能对个别村庄的“集体经济”发展起到一定的促进作用,但从总体上看,既不符合农村实际,也不符合中央相关文件精神。如不及时刹车转向,将对农民增收、农村发展和乡村治理带着诸多消极后果。

1、村级“两委”掌控的经济不等于“集体经济”

尽管到目前为止,我国《宪法》、《农民专业合作社法》、《物权法》等各项法律及党和政府的相关文件,对农村“集体经济”的表述仍存在差异,甚至互相抵牾.但综合马克思有关农业合作的论述及这些年来国内经济学著作的阐释,“集体经济”应该具备四大特征:一是生产资料归一部分劳动者共同所有,所有者应该清晰明确。二是由这些劳动者自愿组织起来,用马克思的话来说,就是“让农民自己通过经济道路来实现这种过渡”,“不能采取得罪农民的措施”。三是“集体经济”组织内的成员共同劳动或合作经营。四是实行按劳分配,至少要以按劳分配为主体。

按这四条来衡量,我国的农业合作社、人民公社,是在强大的政治压力下,按行政区域仓促建立起来的,缺乏农民自愿的基础;“社员”们的生产资料是奉命献出来交给“集体”的;中央政府、地方政府和“集体组织”的领导人掌握着“集体资产”的占有权、使用权、处分权、收益分配权;在“共产风”盛行年代,国家不但通过“一平二调”随意改变 “集体所有”、“集体劳动”和经济核算的区域界限,随意决定“集体”的劳动组织形式乃至消费形式(大办公共食堂),还通过“粮食统购”支配着相当一部分“集体”劳动成果。也就是说,除了“集体劳动”这一点外,其它各方面都不符合“集体经济”的标准。人民公社解体以后的家庭联产承包,实际上早已演变成分田单干。土地的所有权,名义上归“集体”,但这个“集体”是“村”还是“组”?成员是分田当时那些“村民”或“屯民”,还是现在的“村民”或“屯民”?作为产权主体的“村民”或“屯民”,有没有可靠的渠道来共同行使“所有权”?名为“集体所有”的土地,如何承包、如何流转,号称为“集体组织”代表的村委会和村民们有没有权决定?这些,都是不清晰的。至于共同劳动或经营、按劳分配这两大要素,当然更不可能实现。所以,说“统分结合的双层经营体制”仍属于“集体经济”,是很勉强的说法。

至于在原来人民公社制度基础上保留“集体所有制”的华西、南街、大寨等明星村,表面看“集体经济”的色彩很浓。但如深入分析,就不难发现,由于种种原因,“集体经济组织”成员既没有对资产进行过问和管理的动力和要求,也没有这样的渠道,权力完全掌握在“村庄领袖”的手中,“劳动群众共同所有”这一基本特征,同样处于“虚置”状态;在村里工厂、公司劳动或就业的员工大部分是雇佣劳动者,他们是“劳动群众”,但却不是本村集体资产的所有者;从分配方式看,村庄内少数原来的社员,现在的“集体经济组织”成员,享受着丰厚的分红或公共福利,而占比重较大雇佣劳动者,却只能出卖劳动力获取报酬。“按劳分配”并不居于主体地位。

最后,我们再来看看本文所要讨论的经济板块:村委会掌控的经济实体。通常情况下,人们把村里的公共设施、村级积累、村办企业和机动资源,看成是“集体经济”,这不能说没有一点道理。因为这些东西看得见、摸得着,而且弄好了,确实可以给村民们带来实际利益。但是,就多数地方的实际状态看,民主管理并不到位,村民“共同所有”的权利没有充分体现。正常运营的企业,有的已经进行股份制改造,并非全体村民共有;有的承包给个人了,谈不上共同劳动和经营。另外,这些资产或资源的经营所得,一般用于积累或公共福利,不可能实行“按劳分配”。所以,这个经济板块同样不是名副其实的“集体经济”。有的学者认为,以村委会面目出现的“集体”,可以而且应该有资产(服务于农民的公共设施),不宜有“经济”(经营性的资源或实体),不能说没道理。

2、对现存的名不副实的“集体经济”首先要改造,然后才可以谈发展

我们通常所说的“村级集体经济”,从资源、资产看,大体由三大板块组成:第一板块是资源。包括土地、林地、草地、荒地、滩涂等等。在实际运行中,这个板块还可分为三部分:①承包到户的农田。按“文本”的说法,是集体所有、家庭经营。②宅基地。集体所有、农户使用。③机动耕地和其它可以由村级组织自主选择经营方式的资源。第二板块是非经营性资产。包括办公房屋、文体活动场所、公共福利设施等等。第三板块是经营性资产。包括村办工厂、林场、牧场,股份制企业、专业合作社中的“集体”股份等等。

居于主体地位的,当然是“集体所有家庭经营”的“承包田”。对这一部分,必须按照2015年11月中央“两办”下发的《深化农村改革综合性实施方案》(以下简称“方案”)和2016年12月中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称“意见”)精神,在坚持“集体所有权”不变的前提下,稳定家庭承包权、搞活经营权。在此基础上的形成的经济,虽然表现在农户家庭收入和财产积累上,但因为建立在土地资源的集体所有基础之上,所有,具有“集体经济”的因素。

由村两委掌控的机动资源和经营性资产,确实能够给所谓“村集体”带来收入,但是,从本质上讲,这部分资产是全体村民或屯民“共同所有”的。按“方案”和“意见”要求,应着重搞好确权到户和股份合作制改革。即:将这些资产“以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据”。“股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”。“改革后农村集体经济组织要完善治理机制,制定组织章程,涉及成员利益的重大事项实行民主决策,防止少数人操控”。“保障农民集体资产股份权利。组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”。在此基础上,“加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体,构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系,提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平”。

落实这些要求,应该因地制宜,由农民当家做主,不能由“官家”“代民做主”,更不能逆改革方向而行;应赋予农民更多的财产权利,而不是强化村级“两委”的控制权。

3、靠行政手段办起来的“集体经济”曾给农民、农业和基层治理带来累累伤痕

往远了说,我国参照苏联建立起来的“集体经济”,从高级合作社到人民公社,持续了20多年,虽然在支持国家工业化、开展农田基本建设方面取得了一些成就,但付出了高昂的代价,连农民的吃饭问题都没有得到很好解决。

家庭承包经营(实际上很快转变为分田单干),使亿万农民获得了生产经营自主权,短短几年,就实现了多年梦寐以求的温饱;整个农村经济,也呈现出勃勃生机。但由于我们对极左路线批判得不够彻底,有些人总是习惯性地夸大“小生产”的缺陷和所谓“统”的优越性,甚至企图把农民重新拉回到“一大二公”的老路上。

八十年代中期,“强化统的功能”是常见的口号,各种“经验”也常常见诸报端。但靠行政手段建立起来的所谓合作组织多数昙花一现,并留下一堆债务。在全国范围内红极一时的“合作基金会”达12万多个,1992年末筹集资金160多亿元,但只运行几年,大部分资金就成了呆账死账或无人说清的糊涂账,国务院不得不下来取缔这个组织。清理整顿过程中,县以上财政不得不拿出大笔资金补窟窿。

九十年代初,全国开展“农村社会主义思想教育”,在这样的背景下,乡村企业“大干快上”的态势很快形成,消灭“无企村”、“产值税收翻番”“村级集体经济跨越发展”等口号俯拾即是。结果除了少数基础好、条件好、干得好的地方(这些地方没有这样的行政推动也会照样发展甚至可能发展得更好)以外,绝大多数乡村“集体”上的项目都失败了。

进入新世纪以后,农民专业合作社开始兴起。这当然是好事。一些农民自愿组合、政府给予必要扶持的合作社健康运转,在促进规模经营、推动农业产业化方面发挥了积极作用。但由于很多地方把这项经济工作贴上了“XX主义”的政治标签,过分倚重行政推进,致使一哄而起、形式主义的老毛病随处可见。据多位“三农”学者考察,假合作社占八、九成。

实践证明,靠行政推进的手段发展“集体经济”,在多数地方,都产生了南辕北辙的后果:一是乡村债务不断增加。2005年,全国乡村债务总计约有6000亿元。黑龙江省乡级债务72亿元,乡均810万元;村级债务132亿元,村均147万元。从本人走访的乡镇和村庄看,除了少数蜚声省内外的明星村外,都被债务压的透不过气来。从债务成因看,为发展“壮大集体经济”兴办企业造成的亏空,占债务总额50%以上。二是农民权益受侵害。很多地方以壮大“集体经济”为名超标准预留机动地。如H省M市预留机动地占总耕地面积的7%左右,超过国家5%的上限规定,达40余万亩;Q县S村有“两荒”机动地4000多亩,占全村耕地面积的20%,村里每年可以收取60万—80万承包费。2006年,村民人均收入虽然只有4000元,但作为省级新农村建设试点单位,却在非生产性基础建设上投入了800多万元。村干部的办公室和中心屯的休闲广场非常豪华气派。村主要领导属于强势干部,也是县里经常表扬并给予财政工资补助的先进典型。我想,如果让村民表决,可能不会同意村里留那么多机动地,也不会同意建设那么豪华的广场,也就是说,这里的民主管理可能形同虚设。一般情况下,机动地发包的价格都比较低,且不够公开和透明;村里的收入也容易躲避监管,变成小金库。三是大量“集体”财物被挪用、截留或贪占。基层干部常说,集体资产象“大酱缸”,谁都来“蘸酱”;也像无人看管或看管不严“菜地”,时时刻刻都有人惦着来“偷菜”。过去的“三乱”,受害者主要是农户,税费改革后主要是向“集体”伸手。2008年,全国检察机关共立案侦查涉农职务犯罪11712人,其中农村基层组织人员4968人,占42.4%。某些经济发达的“明星村”,村党支部书记头上挂满各种先进模范的光环,但却大肆敛财,有的贪污挪用几千万元,有的把上亿“集体”资产挥霍掉。为什么近年来村委会选举中出现花几万元甚至上百万元买选票的乱象呢?恐怕与“村集体”这块肥肉的诱惑有关。

4、“两委”上项目的前景并不乐观

现实条件下,要增加村级“两委”的收入,主要途径是三条:一是增收机动资源承包费,二是提高现有企业效益,三是新上项目。

收取机动地和荒山、荒地的承包费,确实没什么风险。但是,如果严格执行国家政策,机动地不得超过全部耕地的5%,收入极其有限;名为“两荒”实为熟地的土地,应该纳入“承包田”管理,无偿发包给本集体经济组织成员;其它机动资源的承包费,如果数量较多,也应该由村民决定如何分配。从落实政策和还利于民的角度看,这部分村级收入,总体上只应减少,不应增加。

从现有村办企业状态看,如前文所述,绝对大多数早已倒闭或卖给了个人。发达地区一些仍然挂着“集体”招牌的企业,已经或正在实行股份制改造。集体持股较多并能获取较高收益的,实属凤毛麟角。对多数村庄而言,靠现有企业增收的潜力同样微乎其微。

新上项目的风险,基层干部心知肚明,阻力当然很大。但在高压之下,少数地方可能“铤而走险”;有的地方可能通过领办合作社或参与股份制企业投资的办法,减少风险。根据以往经验和村级班子总体素质推测,新上项目成功率能达到三分之一,就算是奇迹了。

在成功增收的地方,也难免出现三种不同的情况:一是靠原有积累进行投资,并依靠较好的经营实现了增收,增加积累后又实行严格的民主管理,从而造福村民。这当然是最理想的结果,可惜只能是凤毛麟角。二是在上级政府支持下,将本应交给合作社或专业户使用的“三农”资金,交给村“两委”打捆使用或变成“集体”股金,从而实现了“集体”增收。这实际上是在与民争利。三是集体积累增加后,部分用于村民急需的公益事业,部分用于各种升级达标,部分被“蛀虫”侵吞。

5、靠什么解决“没钱办事”的问题? 

在很多人眼中,要提高基层组织的凝集力和战斗力,就必须增强其经济实力,让它们“有钱办事”;各地有关发展集体经济的文件、领导讲话、经验材料,几乎无一例外地强调这一点。应该说,这确实有一定道理。改革开放以来,村级集体组织债务不断增加,服务能力每况愈下,如果能通过发展“集体经济”解决这个问题,当然是好事。可是实践已经证明,这只是美好的愿望,结果往往事与愿违。

那么,基层组织的凝聚力要不要增强,农村的公共服务要不要提高呢?答案当然是肯定的。但是,按照治理体系和治理能力现代化的要求,应该以新的思维,着重解决以下四个方面问题:

——摒弃形式主义,大幅度减事减支。税费改革以来,国家安排给村里的转移支付资金虽然不多,但如果实行名副其实的村民自治,完全可以保证基层组织正常运转。之所以感到“没钱办事”,一个主要原因是上级部署的工作任务越来越多,达标竞赛、检查考核越来越严格,形式主义也越来越严重。村干部疲于奔命,工资尽管一增再增,也难以补偿越来越多的付出;行政经费也难免捉襟见肘。上级领导机关陶醉在各类总结材料的“显著成果”之中,却看不到很多自上而下的“惠民活动”是脱离群众的自拉自唱,甚至是劳民伤财的瞎折腾。比如基层党建,抓了多少年,党员队伍老化、外出党员管理困难甚至“失联”、“三会一课”活动坚持得不够经常、党员作用发挥得不够好、部分支部书记年龄大文化低等问题依然存在。其实,这些问题是市场经济条件下难以避免的,无论是对党的执政形象还是对百姓的生活,影响都不大,采取一些措施,减轻一些就可以了。最突出的问题,是部分(按正规说法是少数)村干部以权谋私、办事不公,解决这个问题的主要办法应该是健全村民自治制度。但由于我们没有摆脱单向管控的路径依赖,总是热衷于一些轰轰烈烈、便于检查的“活动”。于是,活动场所是否达标、党员教育设施是否齐全、各项规章制度是否上墙、党员活动次数是否达到要求并有记录、村支部书记或社区干部待遇是否落实、党员活动经费是否拨付等“有形”工作,便成了党建工作检查考核的硬指标。其结果是口号、标语、图板、表册泛滥,形式主义愈演愈烈。如,某地一个只有50多户的小村,迎检材料竟有57大本;某地村支部书记兼十多个工作组长;某乡镇对村“两委”的考核内容多达60多项,按百分分解,有的项目只有0.5分;有的地方应付考核仅做民意调查准备,乡镇就要花费30多万元,行政村花费数万元。可见,解决“没钱办事”的问题,应该立足于有多少钱办多少事,把功夫下到减事减支上。

——在继续增加财政对农村公共设施投入的同时,采取过硬措施杜绝资金跑冒滴漏,提高资金使用效益。近年来,国家财政对农村各类基础设施的投入逐年增加,农村的交通、水利、教育、卫生、文化等公益事业稳步发展,农民的生产生活环境逐步改善。按照基本公共服务均等化的要求,要继续加大财政资金在这些方面的投入,同时,要提高三农资金使用效益。从政府审计和学者调查的结果看,“三农”资金流失和使用效益低下的问题触目惊心。有的学者考证,这方面资金路损高达70%。所以,应在继续加大自上而下监督和违法违纪案件查处力度的同时,循序渐进地推进基层民主和自治,让“三农”资金的受益者参与决策、管理和监督,实现资金使用效益的最大化。只要把财政资金损失浪费的问题减轻一半,即使不增加投入,为农民办的实事也可以增加一倍左右。

 ——建立健全农民自我服务机制。应提高各类专业合作社的运行质量,积极发展家庭农场、专业大户和农村股份制企业,依靠这些市场经济主体完善公共服务体系。同时,应对症下药,提高“一事一议”成功率。现在,农民的集体和合作意识很淡薄,让农户出工、出力办大家的事很难。很多人以此为据,主张给乡村干部更多的权力。实际上,在高级社之前,我国农民本来有良好的合作传统,“被集体化”以后,“大帮哄”的生产和生活,反倒使农民的心越来越散(少数先进典型除外),出工不出力的现象非常普遍。承包制实行后十多年内,乡村干部还能够勉强“叫动号”。税费改革后,让村民出钱或出工,必须履行“一事一议”的程序,结果很多地方或“议不成”,或议成后难落实。解决这个问题,既不能重走误国害民的“大帮哄”老路,也不能轻易放松对“一事一议”的管控,因为那将导致乱摊派。只能在提高村干部素质和号召力、发扬议事民主、增强村民的主人翁意识和合作意识等方面,多下功夫慢慢来。有的地方,只需几万元的田间道路还没有整修,却花几十万元搞活动场所建设,再让农民出资或出劳,当然难度很大。所以,必须纠正“美丽乡村”建设中唯上级马首是瞻、热衷表面文章的倾向,把钱花在农民生产生活最急需的项目上。否则,不但“一事一议”越来越难,党和政府的公信力也将逐步丧失。

——强化村级“三资”的民主管理,还其“民有民享”的本来面目。近年来,多数地方都实行了村财乡管,有的地方还由纪委介入,搞所谓“三资”(资源、资产、资金)代理。在民主管理有名无实,村级财务管理混乱的情况下,这种办法可能产生一定的积极效果。但这并不符合村民自治法,也不可能杜绝各方向“集体”伸手的乱象。从根本上说,应该是谁的财产谁来管。村级“三资”,归全体村民所有,上级领导机关,应把“代管”的精力放到促进民主管理上;在民主管理难以到位的情况下,宁可减少村级积累,也不要人为制造任由他人蘸酱的“大酱缸”。

可以毫不夸张地说,以上四条措施真正落实一条,村级组织没钱办事的问题就可以大大缓解。

(作者系原中共黑龙江省巡视组副厅级巡视专员)


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