刘勇等:中国城镇化发展历程和未来战略构想

[ 作者:刘勇 李仙   文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-03-12  录入:王惠敏 ]

摘要:全面系统地回顾和总结了新中国建国以来中国城镇化的历程、取得的成就和面临的问题;深入探讨了中国城镇化未来发展的几个趋势,如继续保持快速增长,中小城市成为主力军和中西部成为主战场;全面分析了新型城镇化的基本内涵,如建立满足高度城镇化水平要求的完善的城镇体系、重点发展100—200万人口的中间规模城市、以城市群为主要的人口集中方式、集约化和紧凑型城镇建设模式等;系统地提出了促进新型城镇化健康发展的若干政策建议,如改变现行的城乡治理模式、改变现行的开发区设置模式、重新启动正常的设市进程、建立和完善相关政策体系等。

党的18大突出地提出了积极稳妥地推进城镇化发展进程的战略任务,其内在逻辑在于有效解决我国经济结构中出现的内外关系失衡的最大问题,通过实施城镇化战略,有效扩大内需,确保我国经济继续保持长期稳定快速发展的良好态势。改革开放以来,我国经济发展取得巨大成就,形成了积极参与全球化进程、充分融入国际分工体系的外向型开放式经济体系,国民经济对外依存度不断提高。这一方面有效地促进了我国经济前所未有的长达30多年的高速增长,另一方面也带来了后续增长乏力、受国际经济形势影响大等问题,也就是内外关系失衡问题。事实上,对一个发展中的大国而言,保持经济长期稳定快速增长必然要求外需和内需都能发挥应有的作用,做到双轮驱动,通过内外需求互补稳定总需求水平才能达到上述目的。当前,在越来越严峻的世界经济形势下,在把“稳增长”放在更加重要位子的宏观政策的要求下,迫切需要将扩大内需放在更加重要的关键的位子上。人们普遍认为,在所有的扩大内需的措施中推进城镇化发展进程最具促进经济增长的潜力和动力,因此进一步加速城镇化进程具有十分重要的现实意义。众所周知,我国经济社会发展已经进入了工业化城镇化快速发展的中期阶段,加快城镇化进程是确保未来我国经济社会全面、协调和可持续发展的一个关键措施和有力抓手:一是有利于扩大内需,确保我国经济继续保持快速增长势头;二是有利于加快发展方式转变,促进经济结构和布局优化调整;三是有利于改善民生,大规模普遍提高人民生活水平,促进城市文明的普及、人口素质的提高社会和谐进步;四是有利于促进人与自然的和谐发展,促进资源集约高效利用,减少对生态环境的不利影响,确保生态环境的可持续发展。总之,加快城镇化进程是解决我国经济社会发展和生态环境保护面临的一系列近期和中长期问题的基本手段和灵丹妙药,实现70%以上的高度城镇化水平也是全面建设小康社会和基本实现现代化的重要标志之一。

一、中国城镇化发展的历史进程、成就和问题

新中国成立60多年以来,我国城镇化发展经历了三个阶段,取得了较大的成就(文献1)。

(一)中国城镇化发展的三个阶段

从总体上看,我国城镇化进程呈现`出不断加快发展的基本态势,当然也有过不少和不小的挫折,大体上经历了以下三个时段。

1.新中国建立到改革开放前我国城镇化发展阶段。建国初城镇化水平只有10.64%,经历了三年恢复和“一五”时期平稳发展、大起大落的“大跃进”与调整时期、以及文革“三线”建设的停滞发展等阶段,到1978年29年我国城镇化水平只提高到17.92%,年均增加只有0.25个百分点,仅为60年平均值的三分之一;设市城市由132个增至193个,仅增加61个。这与我国选择的重化工业化道路、户籍制度的建立以及城镇化水平起点低等因素有关。这一时期重点建设城市,“一五”时期除北京外有工业建设重点城市如太原、包头、西安、武汉、大同、成都和洛阳等7座,重点扩建城市如鞍山、沈阳、吉林、长春、哈尔滨等20多座,局部扩建城市如南京、济南、杭州、昆明、唐山等15座左右;“三线”建设时期有十偃、成都、兰州、宝鸡、西宁、汉中等(文献1)。

「原创」中国城镇化发展历程和未来战略构想

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3.城镇布局日趋合理,人均建设用地远低于世界平均水平。从宏观空间看,我国城镇空间合理布局的“大分散、小集中”格局正在形成,表现为与我国地理环境资源条件基本相协调的“东密、中散、西稀”的总体态势。从微观看,中心城区、近郊区以及远郊县的城镇空间结构层次日益显现。2008年我国建设用地达33.07万平方公里,占全国面积的比重达3.4%,人均建设用地只有249.0平方米,远低于世界平均水平,表明我国建设用地是比较集约的(建设用地每平方公里人口达4016人)。

4.城镇建设成效明显,有效扩大了城镇人口容量、促进了城镇现代化水平。城镇建设成效明显,城市建成区面积扩大,住房条件改善,城市交通、供水、热电、绿化、环境卫生、电信等基础设施体系不断完善,扩大了城镇人口容量,提高了城镇现代化水平。2010年我国城市建成区面积达4.1万平方公里,比1981年增加了3.4万平方公里;城市人均住房建筑面积达27.1平方米,比1978年增加了20.4平方米;城市用水普及率达93.8%,城市燃气普及率87.4%,分别比1981年增加了40.1个百分点和75.8个百分点,每万人拥有公共交通车辆10.2标台,比1986年增加了7.7标台。

(三)面临的主要问题

一是城镇化水平不高、质量较差。虽然我国城镇化水平与经济发展水平基本适应,但与工业化水平相比则明显滞后,与世界发达国家相比距离仍然十分明显;更为严重的是,由于城镇大量农民工难以落户,使我国城镇化质量不高,实际城镇化水平还很低,据统计,2011年我国按户籍人口计算的城镇化水平仅为31.7%,比公布数低19.6个百分点。另外,我国城镇化质量不高还突出表现在“城中村”、工矿棚户区和小城镇破败等方面。其中,各城市中大量存在的“城中村”现象被认为是中国式的“贫民窟”,反映了我国城市发展模式粗放、可持续性差,表明我国城镇化进程在城市规划的刚性上、城市规划的执行力度上、以及城市建设管理上等方面都存在很多问题。工矿棚户区是计划经济时期“先生产、后生活”的产物,在改革开放的年代,由于种种原因,这些地区发展晚了一拍半拍,致使问题遗留下来。至于小城镇破败问题,主要与发展阶段有关,城镇化早期一般都注重大中城市的发展,对小城镇发展重视不够,我国虽然很早就提出了“小城镇、大战略”的思路,并且也重点突出了小城镇的设置工作,但毕竟经济实力和发展阶段未到,因此许多小城镇基础设施差,城镇功能弱,城镇建设质量不高(文献12)。

二是城镇规模结构不合理。主要问题是“大的太大、小的太小、缺乏中间环节”,大城镇对外辐射能力还比较弱。中国不乏500万人,乃至上千万人口的超大规模城市,这些城市都已经面临着严重 “城市病”的困扰;而众多的建制镇和集镇规模太小,不具备独立和“棘轮”式发展所需要的所谓“门槛”人口规模,显示出破败的态势;中间规模的城镇数量严重缺乏,人口从农村向城市转移缺乏所需要的选择和过度环节。大城镇对外辐射能力还比较弱是因为大城市人口比重仍然偏低。与国际普遍规律相比,我国大中城市特别是大型城市集中的人口比例明显偏低。以100万及以上规模城市的人口占全部城市人口的比重来看,2005年中国大城市人口的比重不仅低于美国、英国和法国等发达国家的水平,而且也低于巴西、墨西哥和阿根廷等国家的水平(不过,目前国家有关部门正在准备调整城镇人口规模标准,这有可能在一定的程度上改变这个结论)。城镇群发展刚刚起步,城镇之间联系交往程度还不高,城镇聚集程度还较低,人口总规模还比较小,人口吸纳能力还不强。目前,我国城镇一般都还处于人口和产业的集聚阶段,对外辐射能力还比较差,郊区化和分散化的趋势虽然也存在(如产业和人口转移等),但还不十分明显。

三是城镇宏观区域布局和城镇内部空间布局存在不少问题。主要表现在城乡数目结构不合理、实体城镇空间范围模糊等方面。在城镇的宏观区域布局上表现为城市数目太少、乡村数量太多、建制镇规模太小,难以形成高效的城镇群空间布局。据统计,2010年我国城市数目只有657座,而乡镇数为3.3270万个,行政村达56.35万个,自然村更多达272.98万个,大城市和城镇群还不能覆盖全部国土。在城市范围和功能分区上表现为模糊和混乱,致使城市盲目外扩,摊大饼,成为诸多“城市病”现象发生的重要原因之一。

四是城乡差距调控不力。城乡差距扩大,关系不顺,城乡“二元结构”依然突出。居民点基础设施、基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及城乡人口,城乡没有形成良性互动的格局,城镇化推进未能有效地、稳定地减少依赖土地的农业人口。城镇化过程中,在征地、拆迁、旧城改造等方面存在有法不依、执法不严、工作方法简单粗暴等问题,造成了一些社会矛盾,影响了社会稳定(文献13)。

五是城乡生态环境建设问题多。城市向农村转嫁环境污染,农村向城市提供有害食品等问题时有发生。尤其“城中村”往往成为城市环境卫生的死角和隐患,不仅影响市容,而且更严重的是可能会对整个城市卫生带来很大的威胁,可能成为城市流行病的发源地。

二、中国城镇化发展基本趋势

未来20年我国城镇化将仍然处在快速发展时期,城市的数量、城镇面积、城镇人口以及城镇建设都还将有较大的发展。由于中国人多、地少、资源环境约束大的特殊国情,走出一条充分发挥后发优势的、具有中国特色新型城镇化道路是必然的选择,这条道路的基本趋势表现在以下方面(文献16)。

(一)中国城镇化将继续保持快速发展态势

理论和经验都表明, 30%—70%之间是城镇化发展最快的阶段,50%左右是城镇化速度的峰值点。据此,可以把城镇化快速发展时期再细分为两个阶段:30%—50%为快速发展前期阶段,表现为快速加速增长态势;50%-70%为快速发展后期阶段,表现为快速减速增长态势。因此,未来20年我国城镇化将继续处于快速发展阶段,但增长速度将不断趋缓,并逐步接近拐点;估计中国城镇化将在2030年左右接近拐点,拐点范围在65%—75%之间;未来我国城镇化的目标是,争取在20年内完成城市化的历史任务,在赶上并超过世界城市化平均水平的基础上,实现高质量现代化城镇建设目标。

根据城镇化发展阶段和目标, 选择中偏下的方案对未来20年我国城镇化进程作如下预测:到2030年我国城镇化水平,按每年提高0.8个百分点的速度提高,将从2009年的46.59%提高到63.52%(世界银行预测的是2030年中国城镇化水平将达到68%,OECD的预测是到2025年中国城镇化水平将达到66%,这些预测都显得比较乐观)。分阶段预测为:从2009年到2020年为实现全面小康社会阶段,我国城镇化水平将每年提高0.9个百分点,2020年将达到56.43%左右;从2021年到2030年为实现更加宽裕社会阶段,我国城镇化每年提高0.7个百分点,2030年城镇化水平同总体预测;2050年城镇化进一步完善和提高阶段(见表5)。

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众多(城乡聚落中城镇聚落比重高)、大中小和小城镇结构合理(基本上是1:10:100:1000的金字塔结构),空间分布均衡(能有效地辐射整个国土面积),形成了以人类城镇聚落为中心完整的区域经济社会发展体系。事实上,城镇体系建设是百年大计,未来中国的高度城市化,首先就需要这样的顶层设计,建立完善的城镇体系,明确城镇化和城镇建设的总体方向和目标。一个体系健全、结构合理、布局均衡、大中小与小城镇协调发展的完善的城镇体系,对促进我国工业化健康发展,国土资源的高效利用和开发、以及生态环境建设将具有举足轻重的长远的作用,可以有效地促进城镇化和城镇建设与经济社会发展、国土开发和生态环境之间共同、协调和可持续地发展。

目前,我国城镇体系的空间框架基本拉开,初步形成了“657+20000(城市和建制镇)”的布局框架,大体上是符合“大分散、小集中”的城镇布局原则。但与建立满足高度城市化水平要求的完善的城镇体系完善城镇体系的要求相比,尚有很大的距离,具体说来,城镇以及整体城镇的集合还没有完全成为区域经济的中心,表现在城市数量太少、城市人口比重还比较低、农业的比重还比较高、城镇结构还不健全、以及城市功能尚没有覆盖全国国土等等。许多研究分析表明,在我国仅靠这655座成市,特别是其中300多座地级市,是难以或无法满足工业化和城镇化发展的要求的,必须在坚持大力发展地级市的基础上,积极发展近3000多个县地域的县城,才能有效地解决我国工业化和城镇化对城市数量和空间范围的合理要求。

按照顶层设计的要求,未来我国高度城市化水平条件下的完善的城镇体系将为如下总体格局:首先,城镇化水平将达70%以上,城镇人口达10.5亿人(按最新的中国人口高峰15亿人计算),按农村达到现代化所需人口,中国城镇化水平应当达到80%左右,城镇人口12亿人,农村人口则保持3亿人。其次,逐步形成一个“2000+18000(城市与建制镇)” 的城镇体系,其中大城市(城市人口大于500万人以上的城市,按整个设市地区和上述发达国家城镇规模结构适当调整计算,下同)35座左右,中等规模城市(城市人口在500-100万之间的城市)200座左右,小城市(城市人口在100-20万之间的城市)1800座左右。第三,具体的城镇布局和城镇人口分布如下:以现有31个省会城市和沿海大型港口城市(也就是统计年鉴中所列的35个城市)为基础,将这些城市都建设成城市人口达500万人左右的大城市,可容纳1.7亿城市人口;以现有300多个地级市和地区行署镇为基础,将这些城市和建制镇都建设成城市人口达100万人左右的城市,可容纳3.0亿城市人口;以现有的2000多个县级市和县城为基础,将这些城市和建制镇都建设成城市人口达20万人左右的城市,可容纳4.0亿城市人口;剩下的建制镇城市人口要达到1万人左右,可以容纳1.8亿左右的城镇人口。由此形成“2000+18000(城市和建制镇)”的城镇体系,能基本满足我国高度城镇化、集约城镇化的要求(文献12)。

(二)重点发展100—200万人口的中间规模城市

与发达国家相比,我国城镇体系的一个突出问题是位于中间层次的城市数目和人口都比较少,中间层次的城市功能不足,严重影响了整个城镇体系正常功能的发挥。未来重点之一就是要大力发展这类城市,同时也可以为大中小和小城镇协调发展找到一个具体的抓手和突破口。

根据众多的关于城市人口规模与经济社会效益关系的研究成果,考虑到城市人口规模过大和过小都有可能存在的明显弊端,结合我国的具体国情,建议今后我国城镇化和城镇建设应当主要以100-200万人的大城市和特大城市为发展和建设重点,对该范围以上和以下的城市则采取一定的限制发展的措施,其中限制规模以上的城市发展目的在于防止所谓“大城市病”;限制规模以下城镇的发展目的在于节约宝贵的土地资源。按照这个思路,特提出如下未来一段时期内我国拟重点建设的城市建议名单(见表7)。从表7中可以看出:未来我国拟重点建设的100万人-200万人的城市共计196座,其中城市人口增加到200万人的城市有36座,城市人口增加到100万人的城市有160座;这些重点发展城市主要分布在新东部和大中部,远西部较少,基本符合我国人口和自然环境分布状态;伴随着这些重点城市的建设和发展,我国和人口空间布局也将发生明显的优化,我国新东部人口将继续增加,东部人口比重将由2008年45%提高到55%左右,新中部人口将有所下降,人口压力将明显减少,中部人口比重由2008年51%下降到40%左右,而远西部可能会大致保持不变,或略微下降。

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(三)以城市群为主要的人口集中方式

大中小和小城镇协调发展战略落实在空间上就是大力发展各种各样的城市群。城市群是城市化的高级形势,也是城乡一体化、郊区化和中心城区改造有机结合和中心城区人口有机疏散的最佳地域组织形式,既能有利于人口的集中,有助于“三农”问题的解决,又有利于疏散大城市的人口压力,有助于“大城市病”的缓解。事实上,城市与其腹地之间、城市与城市之间是密切地相互联系的,这种紧密的联系关系可以用城市圈(城市与其近腹地之间的关系)和城市群(在中国是由若干相临的地级组成)来描述。从上世纪70年代以来,世界各国城市群发展十分迅速,已经成为世界城市化的主要形式之一。在美国,城市群被称为联合大都市区,通常为几个大都市区的集群,城市群能够覆盖更多的国土面积,有利于国土的全面开发。目前,我国城市群已经开始起步,未来发展将会越来越快,成为推进城镇化和集中人口的主要方式。

从空间组织结构来看,城市群相当于我国区域经济中的特色(或功能)经济区。根据这个思路,并按照尊重地带、综合经济区以及行政区划边界(个别除外),地域相临、经济联系密切并具有共同的发展方向(分工及功能近似),自然条件和自然资源相似,和国土全覆盖(与美国不同)等原则,特提出我国城市群和功能经济区以下划分方案,并指出了各个城市群未来可能发展的方向和程度。

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根据以上划分方案,目前中国共有城市群74个(未包括台湾)。从类型上看(不包括台湾),按发展状态和成熟程度可将城市群分为成熟的、半成熟、成长中的、正在形成中的、尚未形成的城镇群等类型。我国成熟的城市群有辽中城市群、京津冀北城市群、长三角城市群和珠三角城市群等4个,半成熟的城市群有吉中城市群、鲁北城市群、鲁东市群、宁绍舟城市群、海峡西岸城市群、粤东城市群、中原城市群、武汉城市群、长株潭城市群、关中城市群和成渝城市群等11个,两者加起来共15个(见表4)。其他类型的城市群共59个,其中成长中的城市群和尚未形成的城市群各28个。

从空间分布看,新东部地带城市群有29个(包括台湾3个),其中成熟的城市群4个,也就是说我国目前成熟的城市群均分布在新东部,半成熟的城市群有6个,其他类型的城市群10个。大中部地带城市群有36个,其中没有成熟的城市群,半成熟的城市群有3个,其余均为成长中的或尚未形成的城市群。远西部地带城市群有12个,其中也没有成熟的城市群,半成熟的城市群有2个,其余为成长中的或尚未形成的城市群。

(四)集约化和紧凑型城镇建设模式

从资源利用效率的角度看,城镇化主要表现为居民点的规模化、集约化以及基础设施与公共服务的社会化,本质上是一个经济学现象。事实上,城市本身就是土地资源的一种集约利用方式,城镇化将有利于土地的集约利用。从一个地区来看,随着城镇化的发展,人类聚落数量将不断减少,当人口不断集中于城市,而人口增长放缓到人口集中速度以下时,该地区的土地资源就会随之大幅度节约出来。然而,由于世界人口仍然在不断增长,人类的建设用地又在不断扩张,并已经影响到了人类的可持续发展,另外,建设用地具有对生态环境不利的影响,因此,这些都要求我们的城市更加集约地利用建设土地。发达国家强调更加集约地利用土地,出发点可能主要在于保护生态环境,而中国则不仅如此,更重要的是要保护好13亿人口的粮食安全。

与发达国家相比,我国人多、地少、土地以山区为主的特征,经济社会发展又处在工业化城镇化快速发展阶段,工业化和城镇化的推进与保护18亿亩耕地之间的矛盾十分突出。处理好城镇用地和保护耕地之间的关系,就成为中国更加集约地推进工业化和城镇化发展的一个基本思考点。更加集约化和紧凑型城镇建设模式主要有以下方面。首先,是要严格控制城镇空间范围控制。每个城镇都应当有一个符合一定规模标准的法定的边界,不能随意突破,不能让城镇低成本地任意向四周无限扩张,摊大饼,这既浪费土地资源,同时又容易引起各种社会矛盾。其次,严格控制人均城镇用地水平。国家对各类城镇用地,包括对农村建设用地都有一定的标准要求,要严格按照这些标准要求建设城镇,推进城镇化进程。目前,我国各类规模的城镇和农村建设用地都不同程度地超过了国家有关用地标准,严格执行国家标准后,必将有利于大幅度提高城镇土地的集约利用水平,一方面满足城镇进一步扩张对土地资源的需要,另一方面还能节约出不少土地返回给耕地使用(文献14)。

第三,城镇建设扩张用地尽量选择非耕地土地资源。城镇土地扩张方向的一个比较好的选择就是要求城镇用地“上山下海”。“上山”也就是城镇用地尽量使用难以开辟为耕地的山地或荒地(当然,也可以选择耕地上山,那就需要大规模地建立梯田了,这可能是经济成本和生态成本更高的选择),发展工业和城市;“下海”就是充分利用沿海地区的非耕地滩涂土地资源和良好的海港交通枢纽资源,大力发展临海临港工业和城市。这一方面可以确保城镇用地的需要,另一方面将我国宝贵的平原土地,尽量地留作耕地。

五、促进新型城镇化发展的若干政策建议

(一)改变现行的城乡治理模式

目前,我国城乡治理模式主要为合治模式,也就是整体设市、以市带县或乡的模式,简称“市管县”和“市管乡镇”模式。应该说,整体设市模式的初衷是好的,是为促进城乡一体化发展而设计的区域性行政管理模式,在一些国家和地区也有采取类似的广域式模式的,如韩国、台湾、日本等,但一是不普遍二是不带县,仅为市与所在县的合并。由于城镇和乡村是两种完全不同的土地利用方式,统一治理势必造成各方利益难以兼顾和协调(人为放弃了正常的市场调节机制),因此这种设市模式的弊端也是显而易见的,从我国多年的实践来看,这种模式与其实施的初衷相差甚远,从总体上看明显地是弊大于利。

首先,是城区面积的盲目扩张,缺乏必要的和有效的制约机制,走上了分散式的城镇化道路,造成土地资源的严重浪费。由于“统筹”管理,城镇成为乡村的上级管理“机关”,乡村缺乏与城镇在土地利用市场上缺乏必要的搏弈的平台和实力,往往只能任由城镇不受限制的盲目扩张,从而形成城镇建设的遍地开花,农用土地大量被廉价占用。主要表现在大城市摊大饼式地空间扩张,中小城市的盲目扩容,以及小城镇的遍地开花等方面,带来了耕地资源的大量占用,直接威胁到了国家的粮食安全。在这里应该指出的是,城镇化一方面必然要占用一定的耕地,而且有时还是质量比较好的耕地(因为适宜做耕地的地块也一定比较适宜人类居住),这是不可避免的;另一方面,城镇化导致人口聚集也会有利于耕地的增加。但由于这“一进一退”在速度上不一致,在质量上有一定的差别,因此短期内还是会影响耕地的数量和质量,进而影响粮食安全。当然,这里有个价值判断的问题,是城镇化更重要一些呢,还是粮食安全重要些,在两者都重要的基础上,就需要把握一个度了。

其次,经济社会资源过度地向城镇集中,统筹城乡发展变成了只有城镇的发展,造成城乡关系紧张,与城乡一体化目标相背。在城乡建设关系的处理中,由于整体设市,乡村建设受到明显的影响,城乡建设差距不是缩小了,而是在扩大,这已是不争的事实。城镇为了加快发展往往采取节留上级政府和部门下拨的资源和政策,严重影响了受管辖乡村的正当权益。此外,在城镇外延扩张中经常发生的征地拆迁纠纷更是普遍存在,成为影响和谐社会建设的一个严重的不利因素。

第三,城市发展模式难以改进,建设质量难以提高。城镇发展绝不仅仅是数量的增加和空间的扩张,更重要的城镇质量的提高,城镇现代化水平的提升。美国纽约市100多年来,面积始终是那么大的面积(约800平方公里),行政区划也始终是那5个行政区划,城市建设不走外延的向四周扩张的模式,而是走内涵质量提高之路,最终成为人口不是世界最多,但质量最优的世界大都市。也就是说,一个城市的城区面积大小并不是衡量一个城市现代化水平的标志。城镇建设的钱应该怎样花,的确有一个体制机制的问题。

第四,是剥夺了县域内其它乡镇设市的机会,造成拥有上数万人、数十万人的人口大镇无法设立城市的现象,也造成了地级市市中套市(县级市)和市中多区不连续而是分散布局的不合理现象。

为避免以上问题,建议将目前的“城乡合治”模式改为(或恢复为)“城乡分治”模式,变“整体设市”模式为“划块设市”模式。这里的基本思路:一是继续放权,增加市场主体数量,进一步搞活地方经济和城乡建设。“划块设市”模式有利于城镇集约发展和耕地的保护,形成必要的城乡土地资源利用的博弈平台;有利于城乡各自独立平等地位的确定,促进城乡一体化沿着正确健康的轨道发展;有利于城市在更大的范围扩大其辐射能力,解决城市与其行政管辖下的县域关系太密切的问题;有利于提升城镇建设质量,促进城镇建设的现代化;还有利于新城镇利用非耕地,如荒坡地、废弃滩地等。相应地,对城镇的管理可采取中央、省级和县级三级直辖模式,将目前的郊区划归周边县乡(所谓县级市)管理。二是从国际上看“城乡分治”模式仍然是城乡治理的主流模式。实践表明,这种模式具有确保资源在空间上合理优化配置的作用。目前,一些发展发达国家城市管理的级别有所变动或提高,如从原来的县管,提升为省(或州)管,甚至中央(或联邦)直辖,但是“划块设市”和“城乡分治”的模式并没有丝毫的改变。

(二)改变现行的开发区设置模式,提倡新城区模式

目前,我国开发区设置基本上都采取的是综合设置模式,有些在名称上虽然具有专业化和专门化的称谓,但是,不论是从面积和功能内容看都是综合性的开发区。应该说,借鉴国际经验的开发区的设置和快速发展极大地促进了我国工业化和城镇化进程,开发区也成为我国城区扩张的最重要形式之一,也是许多新城市建设的起点和雏形,在推进我国城镇化进程中功不可抹。但是,在开发区的发展中也出现了许多急待解决的迫切问题。

首先,是开发区功能太多,定位不清,影响了原有城市的健康发展。开发区既是工业区,又是商贸区、物流区、金融区,还有休闲娱乐区等,与原有城市功能联系弱,影响了城市整体功能的发挥。而且,开发区大多采取独立运行模式,造成机构重复建设,资源浪费,更有甚者往往还会造成原有城市有关功能区的衰退,或原有产业的消亡。

其次,开发区数量多,范围过大,影响了整个城市的合理布局和城市总体规划的实施。开发区遍地开花,国家级、省级、地市级、县市级、乡镇级、甚至村庄和一些企业也可以设置开发区,乱而无序、大而不当、集约与稀疏并存,土地撂荒严重。而且,开发区往往成为城市空间布局中的“区中区”,干扰了城市整体布局,造成区划上的混乱和城市总体规划的破坏。如果开发区规模足够设置一个新城区,则应该走正常的城区设置程序,并与现有的城市总体规划做好衔接工作,保证城市总体规划的完整性和一致性。

第三,开发区是城区盲目扩张的直接承担者,是城市建设诸多问题的焦点地区。特别是设在郊区的开发区,一方面要处理城市扩张区与原有郊区居民的关系和利益问题,另一方面又要处理开发区内部功能区分工问题以及依托城市的衔接问题,各种矛盾都集中在这些新开辟的城区中。

如何解决这些问题,本文认为思路应该回归到经典区域经济中关于工业点、工业区、工业枢纽和工业带的合理设置理论上来,也就是回归到所谓工业生产综合体的理论和实现上来(事实上,该理论就是目前比较流行的作为规模和集聚效应的具体形式的产业集群理论,在英国则是所谓只能在某些区域里发展工业的区域许可证制度)。具体建议就是,对目前开发区综合设置模式进行分解,将产业(或工业)园区的设置和新城区的设置分开,形成两个不同的设置体系。其中,产业(或工业)园区设置,将按照上述工业点、工业区、工业枢纽和工业带模式来设置,这样的产业(或工业)园区是功能十分明确的城市分工区域,具有功能明确、面积有限,节约土地,不干扰现有城镇系统,便于管理,是工业空间扩张的正确形态。工业集中布局是目前我国城市功能分布布局调整的一个基本方向,功能单一的产业(或工业)园区的设立将有利于对我国同样比较混乱的工业化进程给予必要的合理化调整和控制,实现产业向园区集中,整合以前工业不合理布局的目的。一般而言,产业园区可分为综合性产业园区和专业性产业园区2种,它们都是城市的主要功能区,功能单一,不会与居民区、商贸区和文化娱乐区混在一起。就发达国家避免工业化遍地开花的一般经验而言,大城市可设一个综合产业(或工业)园区,3-4个专业性产业园区,中小城市可设2-3个专业性产业园区,小城镇可设1-2个专业性产业园区,乡及乡以下则禁止设立产业园区。任何产业园区的面积都应该控制在1-2平方公里之内。这个方案加上综合经济区的划分可以替代主体功能区的作用。

关于新城区的设置,既可以在功能单一的产业(或工业)园区设置模式的基础上进行,也可以在新城区建设后,在内部设置某些产业(或工业)园区。新城区的设置要严格按照城镇总体规划进行,做到新城区的功能区既与整个城镇的布局相衔接和协调,又能满足区内产业(或工业)园区的新要求。因此,这两种区域设置的体系虽然应该分开,但在实施中,又要注意相互配合和衔接,以便取得相互合理分工和彼此促进的作用。

(三)重新启动正常的设市进程

目前,影响我国城镇体系建设和完善的一个重要原因就是,“十五”以来在实施加快城镇化发展战略的背景下,我国正常的设市程序却无故中断了长达10多年之久(其间,只允许建制镇的设置,即落实了小城镇发展战略),直到现在仍然处于冻结状态(其间,市的设置只允许松动改县级市为区)。为此,尽快重新开启设市程序,加速建制镇向城市转变步伐,就成为推动我国“2000+18000(城市和建制镇)”城镇体系的形成和越来越热的城市群的发展的关键性对策和措施。

(四)建立和完善相关政策体系

加快城镇化进程是转变发展方式,促进经济社会转型的客观要求。城镇化发展是一个十分复杂的经济社会发展的系统工程,涉及经济结构、产业布局和生活方式的巨大变化。为保障城镇化进程的顺利进行,作为后发国家要认真处理我国城镇化进程面临的主要问题,以制定相应的对策措施(文献17)。

一是建立有效推进城镇化的新体制与机制,探索城镇规划、建设和管理新模式。要在恢复和加快设市进程基础上,努力促进城市政府要从“经营城市”向“规划城市”并“监督规划实施”的理念转变,让市场去“经营城市”,营造一个市场化的推进城镇化的机制。在监督规划实施中,强化对“城中村”的及时和统一的改造;要提高城镇基础设施规划标准和建设水平,加强城镇基础设施建设力度,有效扩大城镇人口吸纳能力。目前,我国城市基础设施采取的基本上是政府直接经营管理的模式,城市基础设施的运行也主要由市政工程管理机构与其他专业公司(或局)直接经营管理。今后,应逐步加大城市基础设施社会化和市场化改革的力度,在统一的城市公共资产管理机构下,按照城市基础设施性质的不同,分别采用相应的不同的经营管理模式(文献5)。

二是完善规划体制。要进一步强调城镇规划的硬约束,严格执行城乡规划法和有关法规和政策,搞好新一轮城镇规划并严格监督规划的实施。要加强城镇体系的规划工作,尽快制定我国重点城镇群的规划方案。大城市要防止“摊大饼”和“空洞化”;中小城市要防止盲目扩张;小城镇则避免遍地开花。城镇基础设施要统筹规划,地上地下基础设施要全面兼顾,少搞形象工程。城镇规划要强调各主体的参与,具体制定城镇规划和建设各阶段,社会主体参与的形式、范围和作用。要继续深化政府职能转变,完善土地征用和使用制度。

三是改革人口迁移体制。按照人口的自由流动和合法的迁徙的要求,改革人口迁移体制。首先,逐步取消户籍城乡分置制度,建立新型的按居民居住地登记及变更登记制度;其次,取消附加在户籍制度上的经济社会方面的规定,探索城乡社会保障、子女上学和升学、就业等方面一体化的具体途径,不断提高社会保障统筹的层次,优先在“城中村”推进这方面的改革;第三,在推进土地集约经营的基础上,逐步放弃“土地换城市户口、换社保”的思路,建立城乡居民身份自由相互转换的可行办法。

四是完善土地管理制度。建立城乡一体化的土地行政管理机制。我国国土资源管理部门是国家统一管理土地资源的行政机构,建设管理部门和农业管理部门分别是城乡土地开发利用和管理的具体执行部门,如何协调这三者之间的关系着未来我国土地资源全面、高效和集约的开发利用,满足“两个确保”的要求。基本思路是,强化国土资源部门对全国土地资源的统筹协调管理职能,建立城乡一体化的土地行政管理机制。具体内容包括,淡化土地所有权管理,突出土地利用权的确权、规范和管理,相应地进一步明确国土部门对土地使用权的行政管理职能,建设部门和农业部门以及其他部门只行使使用权;强化和改进土地用途管制,如划分土地利用功能区、明确城镇边界、划分各类农业用地(主要是耕地)基本保护范围、建立严格的土地用途变更审批制度等;建立各土地利用类型的、符合土地利用规划和城镇建设规划要求的、城乡统一的土地使用权市场,增加土地资源的流动性,扩大空间的范围,促进土地开发利用效率的提高;等等。

五是改革城市财税金融体制,变“卖地财政”为规范的“土地财政”。税收上,要在进一步明确土地产权基础上(或永久使用权),尽快及时地开征房地产税,有效控制土地出让价和房价,以改革土地利用的直接税和间接税比例关系,提高土地保有成本,降低土地交易成本,促进土地市场和房地市场健康发展。发达国家经验表明,房地产税可以明显地调控土地价格和房价,极端的例子是金融危机中一些业主1美元出售物业都没人要。也就是说,如果开征房地产税,只要税率合适,土地价格将应声而落;同时开征房地产税更为重要的意义在于有利于理顺土地所有者和土地行政管理者的关系:只要开征房地产税长期存在就会改变目前极不合理的(带有殖民地味道的)一次性收取多年土地出让金问题和土地出让年限问题(只要年年交税就不存在所谓年限问题),才能改变目前的所谓“卖地财政”为规范的“土地财政”;只要土地价格合适就会形成规范化的土地市场化,优化土地资源的配置,鼓励土地的经营开发(此外,国家税收主要从土地和物业中来也是孙中山先生的理想)。另外,财政上,建立城市财政与城镇基础设施之间的新型关系,财政资金(主要是未来的房地产税)只管基础设施的运行,而不管投资,城镇基础设施投资主要靠其它途径解决,如民间资本、信贷、外资等。金融体系上,建议开办土地银行,统筹经营管理与土地出让、交换和开发有关的所有资金来源和用途。近期应研究扩大城镇建设债券发行规模的可行性,以及进一步拓宽民间资本和国外资本进入城镇建设的渠道。

六是完善干部管理考核制度。在干部管理考核和任用制度中,要淡化经济发展的速度与规模指标,改革城镇建设主要靠土地财政的状况,强化对城镇所有居民的民生指标的考量,近期应当突出对“城中村”改造力度的考核,在干部制度上确保城镇化和城镇建设的健康发展。

参考文献:略

作者单位:国务院发展研究中心 刘勇 ,北京信息科技大学 李仙。


中国乡村发现网转自:中国经济学人 微信公众号(原创)


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