宁超:乡村复兴丰富国家治理制度选择

[ 作者:宁超  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-03-12  录入:王惠敏 ]

摘要:中国社会转型和国家治理正逐步趋于理性现代化。随着基层治理的协商民主普及和地方行政精细化的扩张,地方治理被赋予更多内容,“行政发包制”的拓展进一步压缩了地方自主性因素成长,表现为“政府强力,民众无力,社会乏力”基层治理现状。论文以佛山市HL社区的“社区营造”为案例,分析对比中国大陆的社区营造在机制、理念和实践中与日本和台湾地区的结构性区别,着重分析社区社会资本因素、自组织管理因素和社区精英因素的差异化影响。研究发现社区营造作为社区治理升级媒介,可以有效地实现乡土社会的复兴,益于传统社会资本的恢复,基于社区营造的“社区治理”完善可以改善基层治理的不良困局,同时丰富国家治理的制度选择。

一、问题的提出

中国的国家治理能力的现代化建设是新时期共产党人实现“两个百年梦想”及中华民族伟大复兴的必然选择,而治理能力的现代化体系建设却是任重道远。现有的研究集中于依托“国家能力”进行治理现代化体系的建设,[1] 倡导回顾社会,实现国家治理和社会调试的结合,[2] 倡导草根动员以补充国家治理体系的选择,[3] 基于财政的演变结合正式制度与非正式制度的转化提升的选择,[4] 提升官僚主体的行政能力促进国家治理现代化,[5] 多元主体间的互动实现公共资源配置的高效化实现治理的提升,[6] 国家审计的科学规范化提升国家治理的现代化,[7] 国家治理商数的精细科学化实现国家治理水平的提升,[8] 推动民主行政实现国家治理现代化,[9] 民主改革建设责任型政府促进国家治理的提升[10] 等多种营造国家治理的现代化建设的政策创设。剖析发现现有的构建路径大都从宏观的制度视角进行设想和规划及微观的官僚个体技术化和治理手段的科学化推动治理水平的提升,对于依托基层的治理改革的实践来源解释相对欠缺。本文希望通过研究基层治理中的“社区营造”的典型治理举措,丰富宏观架构上国家治理的制度选择。

二、理论基础

自哈丁提出“公地悲剧”解释框架以来,如何促使组织中的个体互惠合作,防止“搭便车”行为产生,一直是学术研究的重镇。新制度主义基于“经济人”提出在多次博弈中参与行为者察觉长期合作带来的收益远大于一次性欺诈带来的收益权衡会促进合作。当多次博弈运作,假如行动者可以凭借后面博弈场次中惩罚违规者来杜绝搭便车行为,更容易出现群体性合作的结果。[11] 但理性选择学派假设的多次重复博弈的领导指令方向、博弈监督和利益分配的解释不足,奥斯特罗姆在研究“公共资源”中,提出自治理的治理结构需要一套基于信任、声誉和互惠机制来作为长期合作的结论是一个新的有充分解释力的对群体行为解释的推进。[12]

梳理发现,人群关系中会产生社会资本,社会资本是由于社群中人员之间的互动,在互动中产生信任和理解,[13] 社会资本由于在互动中产生,所以信任是居民合作的关键。信任的作用恰似一种润滑剂,它能促进一个群体或组织的运作更加有效。[14] 普特南论道“社会资本为何可促进经济社会的进步,呈现繁荣稳定的状态”时指出,社区的社群联系网络催生了普遍的居民间的合作互惠机制,频繁交流和社区活动可培养人们的信任、联系和交往,基于信任的交互联系可以影响他人,产生辐射的联动效应;社区活动的互动、交流、互惠体现了协同式成功,为引入公民参与的培养、民主绩效的提升提供了充足的理论支撑。[15]社区联系,互动的主体是“人”,人居于“社区”之中,因此,稳定的社区是促进社区发展的关键。

由于社区管理中“社会资本”的巨大能效,需对“社会资本”进行回溯梳理。“社会资本”理论最早由布尔迪厄提出,经过科尔曼、普特南等人发展,日益成为人文社科的主流分析框架。布尔迪厄认为社会资本是“与集体成员相联系的实际或潜在资源的总和,其可为群体的每个成员提供集体共有的资本支持”[16] ;科尔曼则认为“一种责任与期许、信息传递方式及一套规范与有效的制约体系,它们可以鼓励或者惩戒某些行为”[17] ;普特南则解释道“社会组织的特征,例如网络、规范和信任,它们有助于人们为了共同的利益进行协调与合作”[18] 。

奥斯特罗姆论论证了重复的社区互动产生合作规范,即社会资本,主要指共享的规范、共同的知识以及正在使用的规则,而且着重强调为一种解决集体行动问题的方式。[19] 基于社会资本和“公共池塘资源”分析研究,她发现“自我组织的自治理(self-governance)模式是一种自下而上、有效率的自主行为,能直接体现合作群体的需求,并有效克服政府模式的低效率和市场模式的不公平现象”。自组织的自治理结构作为一种治理模式的选择核心包括:首先自治网络中成员的交互行为,对“公共资源”共享利益关联,在分享资源中的交换,频繁的沟通和基于信任的感知依赖;其次自组织团体的组织结构呈现纵横交错的网络化,凭借组织成员之间的交流、互动过程形成联系纽带,组成一个动态平衡的网络。

结构化组织中精英人物是组织网络中的关键节点,帕累托主张在特定利益集合体中,必然存在突出的行动者,由于其特有的差异性优势成为精英人物。[20] 组织动力学中主张“关键群体”的“示范”效应是对精英人物影响的解释补充。社区组织活动中观察其他行动者的行为,“关键群体”的先导行为会诱使集体产生示范及从众行为的发生,具体是:1、集体行为开展前期,关键群体主导着承担初始成本消耗;2、均质化差异显著的群体中,社会资本的非均等化配置可以激励关键群体发起集体行动的动机,获得超额的社会资本奖励;3、集体行动中后期以认同及荣誉称号等弥补关键群体在组织行动初期的成本消耗也是一种激励。[21]

奥斯特罗姆进一步挖掘了自组织治理研究,认为自组织可以有效地处理社会事务,在社区事务中催生很多联系并保存互动的联系网络,组织行动者的共同行为规范也被复制保留。[22] 共享“公共资源”的利益相关者可促成组织行动者形成信任的集体行动,由于社会资本以互惠,信任和联系为核心的互联式行为模式,可凭借交流,交换等途径实现组织冲突解决和集体矛盾化解,实现组织成员的行为调节和自我纠正,达成集体和解稳定。

三、研究案例的引入

论文选取顺德区HL社区作为调研对象。主要是HL社区在2013年作为顺德区“全区农村综合体制改革试点”,成立了全区第一个社区营造协会;顺德“大部制改革”深入攻坚中,社区的自组织“社区营造”是承接职能转移的需要;HL社区新时期经济转型和产业升级的背景下再次腾飞的必然选择;由于HL社区的外来人口激增,社区人员的复杂异质化,社区认同不足;HL经济股份社和社区居住人口的身份的“双向背离”等产生了大量的社区问题,需要完善基层治理。

HL“社区营造”的最大特点就是充分利用社区的社会资本,激发社区居民的主动性和积极性,采用自下而上的方式创建了一大批的社区协会作为社区营造的关键主体。社区营造协会可以依托“非正式”的社会网络与社会关系可以起到填补正式制度真空的作用[23] 。HL社区13个社区协会中,其中绝大多数都是“自下而上”建立的,Sheng发现社区参与由草根性的组织团体采取由下而上的运作逻辑,而非由官方或专业人员主导或介入执行。[24] 此外以”象棋协会“及”社区大学“等协会将固定活动场所安排在地方宗祠场所,实现了协会活动开展和宗祠文化的保护的双赢。利用宗祠产业场域的基于血缘和地缘的社会资本可以实现社区管理的进步,农村公共产品的提供可以利用宗祠、宗法制度的补充,社会资本发挥了重要的激励和影响的作用[25] 。

HL社区的一个主导“社区营造”的民间力量是社区大学,而社区大学的校长是原佛山市的党校副校长H先生,其领导的社区大学是“社区营造”的核心精英,主持了社区营造的公民文化教育、社区协商的意识培养和社区规则的实践倡导,是社区的“示范性”关键主体。Schafft与Brown研究表明,自治组织的领导者处于地方政府的人际网络中,能策略性地利用其中的各种资源,并在地方政府与社区成员之间扮演“过渡性联系”的角色,地方政府对该社区成员的动员能力就会增加,在该社区中的行政效率会更好。[26] 社区大学扮演了这种“中间人”角色。Plummer&Taylor对中国社区参与的研究指出社区居民教育程度与社区参与程度都呈正相关关系。[27] 社区大学为了提高社区居民的教育文化认知,开展了“全员”、“全专业”和“全免费”的课程培训,此外每周四晚上进行了针对社区居民的不同类型的培训和知识的讲座,以增益居民的教育和认知能力,提高社区的动员能力。

四、HL社区治理结构性解释

社区治理是国家治理能力和治理体系现代化的制度性基础,社区建设和发展是影响社区治理的关键因素,为了加速社区治理的升级,需选取更高效地社区资源配置方式,激发社区居民的主动性和创造性。社区治理显示了“社区自治”的诉求,社区治理需要充分发挥政府、党团组织、社区协会、社区居民的多元互动。Uphoff发现社区成员对于其所在社区的认同感和归属感是一种认知型社会资本,它引导人们走向共享收益的集体行动。[28] 虽然在台湾的“社区营造”中也出现了正式组织的弱化,社会组织的乏力,党员作用的下降,政府从直接干预中退出,社区发展协会成为社区治理的关键主体。吴晓林[29] 提出了台湾模式的“去代理化”分析逻辑,但是HL社区的“社区营造”呈现出了不同的组织结构性特征,主要表现如下:

(一)治理模式由“政府统管”到“多元自治”

社区治理的关键在于社区资源的配置方式。原来的HL社区的治理是基层政府的“家长制”模式,基层政府掌控着社区治理的关键性资源。但在引入“社区营造”计划之后,HL社区的治理逐步从政府的“一言堂”到社区多元治理的“议事堂”发展。在HL社区营造中充分发扬了“多元主体协商治理的互动治理模式,民主制度下的公民参与、社区整合为框架”,[30] 充分明确了社区居民,街道和社区的党组织,街道办,居委会和社会组织等不同主体的职责所在。“社区营造”中的HL社区的主要特征是社区的某些公共服务的供给通过经费支持和服务购买的方式向居民提供,社区的社会组织地位提升,党政机构的作用由“控制”到“引导”,一切事宜以社区居民的利益诉求为基准进行。尤其是HL社区大学中,专门开设议事厅,定期开展涉及社区管理的民主恳谈会和议事协商会,社区大学议事厅活动的开展充分发挥社区居民和社区协会的自主性和自治性,议事内容不限定,议事规则明确。通过充裕社区的居民教育、增加社会资本的方式,充分发扬主人翁的精神,进行社区自治的社区治理模式。

(二)行动参与由“被动接纳”到“主动参与”

HL社区营造的亮点在于是转变原来的主体的参与性。由于中国社会长期存在的“政治冷漠”,中国社会科学院的对全国“中国公民政策参与”问卷调查得知:11.65%的男性表示参加过政策听证会或政策咨询会,9.60%的女性被试参与政策听证会或政策咨询会,而被参与政策咨询的比例更小,男性是11.34%,女性低至8.83%。[31] 尤其是基层社会治理的“人治”色彩浓厚,基层政府威权化的进一步强化,底层社会的维稳任务重,导致大量的社区管理事务由基层政府垄断管理执行。

目前,从决策过程到项目实践,再到利益分配,作为城市和乡村主体的居民的“低参与”状况在各地文化发展中都不同程度地存在[32] 。但在开展“社区营造”中,HL社区成立了社区营造协会,组织39名HL本地的乡贤进行倡导和管理。HL社区营造协会秉持开发和利用“吾土吾民”的原生力量,对HL的历史传承,民俗保护,社区环境提出具体的政策建议,并发挥社会组织孵化器的重要作用,积极参与社区自治事务。在社区营造协会中,充分发挥社区居民的社区治理的积极性,同社区干部进行交流和反馈。

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图1 HL的社区治理结构改革示意图

美国的城市管理发展进入到21世纪后,提出公民治理的文化与民主实践,公民的角色要从政府服务的被动消费者变为社区治理的主动参与者[33] 。可见21世纪是公民参与治理的时代,社区大学每周四晚上进行社区议事会议,议事的内容是社区居民自选的社区治理问题。社区大学完善的社区公民教育,对于社区居民的参与社区治理的问题意识、参与意识和参与途径的宣讲,也在激发着社区居民的参政议政的自主性和能动性,社区活动变得丰富多彩。

(三)政党作用由“隐形党务”到“显性党员”

HL社区营造中,党员的作用越来越明显。虽然吴晓林在研究台湾的社区营造中发现了“党派、议员在社区治理中的影响力下降”的研究结论,但是大陆地区却呈现出完全不同的景象。[29] 中国目前有8800万左右的党员,充分发挥党员的带头示范效用是社会治理的可持续战略的关键。HL社区有党员380多名,其中在社区营造建设中,HL党支部充分发挥党员的主动性和积极性,充分发挥社区党员的精英身份,以群众路线为抓手,打造“一核心两队伍三机构”基层党务工作团队。以党代表工作室为基层党务核心履职载体,在区党代表工作机制的基础上,建立社区党代表和党员志愿者两支队伍,社区党代表入户家访,实行定向联系群众机制。推行基层党组织工作实务化,突出表现为“建立党员定向联系群众机制”确定80名社区党代表,每名定向联系40户群众,每月不低于一次家访;建立“一卡一簿”工作记录,听民意、解民困。党员定向联系群众的举措得到了社区居民的广泛好评,同时也充分实现了社区党员和居民的良性互动协同治理模式发展。同时,在党员队伍中,筛选了大量的“社区党员志愿者”,依托党员的代表性和服务性,及时有效地进行社区的治安的协查维护,社区环境的监督整治。

(四)发展理念由“政治经济第一”到“生态文化首要”

现有的社区建设很多是基层政府在“压力型体制”下的“政治锦标赛”及“项目制”下的“跑步”跟风的被动选择。而HL社区营造的整体战略规划和具体的社区营造规划中显示了“生态修复和文化保育第一”的理念。在HL社区营造进程中启动开展了社区重建和社区更新的项目,其中惠及HL绝大多数的居民的民生工程研究设计的初衷就保留了对历史的保护和对生态的修复的要求,改变现有的不合理的治理布局,逐步建立适应“社区营造”主题的功能区分布,逐步完善以河为界的“前店后居”的社区结构。推进HL旧区重建改造项目。恢复水乡生态环境,保育人文古迹。结合HL旧区重建规划,挖潜人文古迹魅力,使得生态、人文资源永续发展,以上种种显示了“社区营造”的本质追求,就是以地域社会现有的资源为基础,进行多样性的合作,改善周边的居住环境,进而激发社区的活力,为实现“提高生活质量”[34] 所做的一连串持续的活动。

五、HL社区治理的存留困局

在HL社区的“社区营造”活动中,虽然呈现了蓬勃发展的势头,但在发展理念、治理模式、基层政党的作用彰显和参与行动中呈现有利的因素,但是同时也存在着制约HL社区真正实现“自下而上多元共治”的善治局面的不利因素。通过深入分析和仔细观察发现主要的治理存留困局有:

(一)社区营造的主体构成不合理

HL社区的目前人口组成是社区本地户籍人口只有外来人口的一半,且大量的青壮年外出务工,参与社区营造和社区治理的主要是留守妇女。经济的回落导致了社区人口的外移,尤其是劳动力人口的青壮年“外逃”。虽然目前,HL社区在“社区营造”的整体规划中,突出“文化和生态保育首要”,但是不可过分忽视经济发展的考量,在文化生态的保护和重振当地的经济发展之中需要充分发掘文化的魅力,逐步构建“经济搭台,文化唱戏”的良性发展局面,留住社区的青壮年人群,依托社区大学进行专项的青壮年技能培训和职业技术训练,实现就业的当地化。同时HL社区所在地作为南粤商贸重地,需要恢复昔日的荣耀,发展地方特色的岭南经济,留住本地的劳动力人口,进而实现社区参与的全年龄段覆盖,形成人员结构健康合理化的社区治理主体架构,充分发挥社区居民参与社区营造的最强动力。

(二)社区营造的资源整合和利用欠佳

HL社区营造的大部分资金来源于上级政府的财政支持,但是HL社区自身的股份社和社区居民的捐赠资金利用很不充分。存在部分社区的股份社和宗祠的活动捐赠每年都有大量的结余,尤其是社区股份制的捐赠和宗祠的资金使用,严重滞后于使用规划,造成有的事项资金充裕,有的项目开展资金匮乏,项目开展分化严重。因此社区统筹的财务管理和收支制度有待优化,资金的配给方式有待提高。同时HL社区协会开展相应的社区服务的提供,虽然每个协会每年配给三万元的财政资金支持,但是社区协会也会因为自身的维持或活动的开支等陷入利用资金欠缺的困境,社区协会需要进行商演,“化缘”资金的筹集。再次,社区的文化活动室和露天的群众休闲场所的利用也不是很充分,现有的大量场域资源闲置,资源的利用率不高,社区服务中心的图书馆藏书种类不齐,且数量稀少等,为了实现社区营造的健康发展,需要充分发挥资源的潜力,开展丰富多层的群众活动。

(三)社区营造的社会资本仍有丰盈空间

HL社区的“社区营造”的民间主导力量是社区大学,社区大学作为社区治理的精英所在地,同时负责社区公民教育的培养,由于存在时间较短,尚未形成足够的社区权威,形成强大的社区信任。社区大学的教员皆是外聘的服务人员,依托社区大学相应的社区协会开展服务活动,非“熟人”的组成导致社区大学开展服务还需要通过居委会的“权威”引导进行宣讲和沟通,“送服务下乡”的“最后一公里”由于其社会资本的不充裕,尤其是社区信任的不足,导致依托社区大学的社区协会开展的活动不能直接递送到社区居民的手中,还需要凭借官方机构及其派出机构进行搭桥引荐。Abbott认为社区成员对其所处社区活动或组织的参与正是认同的实际行为呈现。[35] 社区认同源于社区社会资本的丰富,社区认同有助于社区成员之间情感联系的强化,可以为社区的集体行动提供动力,从而促进社区参与。加大社区的居民公民教育,促进社区的社会资本发展。日本的“社区营造”历程表明日本的社区营造从“官督民办”到“民推官办”,再到“官民协作”,自始至终发挥作用的主体是市民,体现了从“市民参与”到“市民主体”的过程。日本的“社区营造”历史就是一部市民参与的历史,[36] 而市民参与的关键就是社会资本的充裕,社区信任的广泛存在。

六、讨论与结论

在HL社区的社区营造中,按照“人,文,地,产,景”规划了社区生活和生产的管理模式,以当地一条河流自然为界,采用“前居后店”的规划模式,不仅继承了日本和台湾地区主导社区营造的“人,文,地,产,景”的建设思路,此外还发展了“神”(社区姓氏宗祠和仓沮神庙等利用式开发修缮保护),将社区营造和乡土的亲情传递和传统文化的保护结合在一起。

台湾的社区营造文化强调社区营造工作的本质是在造人。[37] 台湾“社区营造”在继承日本的“人,文,地,产,景”的核心理念基础上,开展了一系列的“新故乡社区营造计划”,“台湾健康社区六星计划”等并推出了“桃米社区”,“珍珠社区”等典型社区营造的成功案例,积累了大量的经验。鉴于东亚文化共同体的大背景,研读和借鉴日本及台湾地区的“社区营造”是对大陆地区的社区营造是有裨益的。“城市病”的很大一部分原因源自于“社区营造”、“社区建设”和“社区复兴”的匮乏,社区作为城市的基本组成单位,社区的状况直接影响到整体城市的健康,因此必须通过“社区营造”来改善和推动城市治理的水平和治理体系的现代化建设。而中国的HL社区营造中推广多元主体的协同治理,扩大居民的主动参与,坚持生态和文化的首要标准,强化党员的指引作用可以规避台湾在“社区营造”中出现的选举政治下的社区营造泛政治化,居民参与热情的下降等大量问题。[38]

乡村社区的复兴不仅需要经济的发展,社会的进步,城市更新的拉动,更需要进行适合当地的“社区营造”,“社区营造”不只追求一个简单的模仿,要结合实地的情况进行实施,创新运用社区的资源进行本土化的改造。中国的社区营造的前景广阔,因为社区营造是中国乡村社会的复兴的关键,通过社区营造升级社区治理是丰富国家治理制度选择的必然之路。


中国乡村发现网转自:学习与实践2016年11期


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