张国磊等:制度嵌入、精英下沉与基层社会治理

[ 作者:张国磊 张新文   文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-03-12  录入:王惠敏 ]

 ——基于桂南Q市“联镇包村”的个案考察

摘要:基层社会治理创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。基于"归纳-演绎-实证"的分析框架,对桂南Q市"联镇包村"研究发现:驻村干部不完全局限于完成"包发展、包党建、包稳定"任务,也包括落实地方政府的各项制度安排;由高度组织化动员所形成资源吸纳作用,使得"条块"部门主动跟进,形成一种集中力量办大事的态势;"坐班式"驻村突破了传统的"运动式"治理困境,尤其在绩效考核、晋升激励与委派单位协助下,精英治村的效果超越以往。但由于基层社会环境的异质性,各村庄的治理呈现出明显的差异性。因此,地方政府应加强制度的顶层设计与政策的底层实践,使联镇包村制度可持续化。本研究的创新在于以制度嵌入与精英下沉两个维度诠释地方政府如何依赖科层制路径,体制内精英如何反科层化运作,推动联镇包村制度来提升基层治理能力。

1、问题的提出

农村税费改革后, 在一定程度上减轻了农民的负担, 缓和了基层政府与社会之间的冲突。但由于上级均衡性转移支付资金的不足, 以及基层财政供给能力的弱化, 使得基层政府在农村公共服务供给上奉行“不作为”, 在一些社会治理的“硬指标”上“少作为”, 甚至“不在场”。而现行基层社会治理所呈现出村民自治、村社一体、组织封闭和城乡分离的特点, 导致了管理真空、服务差别、民主局限的后果, 使得基层社会治理难度加大。

中央政府通过科层制体系将政令传递至基层, 但在实际中, 经由各层级人员的策略性变通和选择性处置, 使得中央权威难以辐射到基层。而由基层自治所形成的地方权威, 在一定程度上抵御了中央权威嵌入基层的意图。中央与地方各自形成的权威中心, 都相互默认并谨慎对待各自管制领域的边界, 除非是基层无法处理的事务才上达至更高层级[1]。因此, 在基层社会治理上, 中央与地方呈现出明显的差异性:以中央为权威中心的官僚领域, 对社会的整合是象征性的;以地方为权威中心的基层政权, 对社会的治理是实质性的。

国家通过“委托-代理”的方式授权地方权威治理基层社会, 地方权威替代了国家所不能完成的基层社会整合作用, 因而显现出费孝通所言的“双轨政治”[2], 即传统社会治理是通过自上而下的中央集权[3]与自下而上的基层自治[4]的两个平行轨道来完成的。不同的制度运作体系影响着基层社会治理的行动策略的选择和有效性, 但传统以“控制资源”扩充权力的方式, 难以解决基层权威的社会授权问题, 使得基层政权与其治理对象严重脱节。加上“逐利型”的基层组织非但不能起到连接国家体制与基层社会的作用, 反而扩大了两者的区隔, 催生出更多的社会不稳定因素。为谋求经济发展, 基层政权向社会所摄取资源远大于公共服务的供给, 使得国家权力 (政策) 的渗透遭到了基层群众的抵制, 政策执行“最后一公里”的问题凸显。以理诉求、以法抗争等群体事件更是充斥着基层社会, 使得巩固基层政权、加强基层社会治理的国家意图变得难以实现。

在此背景下, 党的十八届三中全会以“社会治理”取代了“社会管理”一词, 并通过完善制度的顶层设计, 将基层社会治理纳入国家治理体系和治理能力现代化的总目标。以何种方式践行基层社会治理成为各级政府亟需探索的话题。因而, 作为一种治理模式的联镇包村制度, 正是地方政府回应党中央提出的“坚持系统治理、综合治理、源头治理和依法治理, 改进社会治理方式”而做出的一项制度安排。

2、文献回顾

在基层社会治理的农村场域中, 以“枫桥经验”[5]为代表的“综治模式”影响到全国各地, 逐渐演变为“纵向到底、横向到边”的“网格化治理、组团式服务”[6]模式。在推动基层社会治理的实践上, 干部包村、部门帮扶等驻村制度成为学术界讨论的话题, 具体如下:

首先, 从生成背景来看, 制度的变迁与社会的转型改变了驻村制的承载范畴。驻村制由解放初期的农村“工作队”演变而成, 是中共“走群众路线”的制度化运作机制[7]。随着计划经济体制的消解, 驻村制逐渐淡出人们的视野, 但新一届中央政府对群众路线的强调, 权力部门政绩竞赛的冲突, 使得驻村制得到复兴[8]。80年代的驻村工作队伍代表的是国家与政府的主导角色, 而如今他们已从“全能的主角”转变为“有限的配角”, 影响力相对减弱[9]。可见, 驻村制虽然有助于实现国家权力与基层社会的对接, 但随着制度的变迁, 驻村制已逐渐由“走群众路线”的治理方式演变成为与科层化运作高度契合、各级政府进行制度安排的一种载体。

其次, 从运行逻辑来看, 自上而下的科层化运作方式, 推动驻村制嵌入基层社会治理。具有浓厚“国家色彩”的驻村制, 偏重于国家和政府主导、注重外部力量的嵌入, 以一定的“政府强度”实现较高的治理绩效, 进而缓解基层社会治理压力[10]。驻村干部的介入, 既加强基层组织建设, 也在一定程度上增强基层组织的号召力和凝聚力[11]。尤其是政府部门选派“第一书记”驻村, 为新农村建设注入了新的活力, 由此形成“国家支持、村委主导、村民参与”的村庄治理格局[12]。然而, 在村庄治理的主体缺失的情况下, 未能被纳入科层制体系的基层组织, 需要借助“联村制度”来完成村庄治理[13]。综上, 驻村制是依赖科层制的运作方式而进行的, 地方政府通过制度化手段选派干部到基层驻村, 以期达到巩固基层政权的目的。

最后, 从制度困境来看, 外部力量的嵌入遭遇基层社会的抵御, 使得该项制度难以突破科层制的层级束缚。驻村制能够在源头上化解基层社会矛盾, 但这种政绩竞赛可能会导致普通的物质性寻租升级为炫耀性寻租, 造成政府权力的恶性膨胀, 资源配置扭曲[14]。在“分利秩序”的基层社会, 驻村干部已逐渐由国家代理人角色演变为“精致的利己主义者”, 他们善于利用职务之便和体制漏洞来实现自身的利益最大化[15]。由于受到目标设置权责与原单位资源的条件限制, 以及乡镇干部与村干部之间“共谋”与“乡-村”关系的闭合等结构性排斥, 驻村干部逐渐演变为“依附型行动者”, 使得国家政策难以落实[16]。可见, 基层社会的剧烈变迁和利益结构的持续分化, 导致基层社会治理陷入形势复杂性、关系多元性和内容繁杂性等“现代性困境”[17], 使得驻村制难以摆脱科层制的路径依赖。

总体来看, 作为一种治理工具, 驻村制类似于“攻坚战”、“大会战”式的社会动员被地方政府推崇, 很明显, 这是政府对体制外社会资源以及治理客体的作用方向。对科层组织的内部来说, “蹲点”、“挂职”、“驻派”等形式的体制内创新也逐渐成为时髦的治理技术。既有驻村制的研究, 侧重于从历史发展脉络考究其行动逻辑, 以及制度环境变迁对其应然的影响, 并未对其背后的运行逻辑进行探讨, 或是尚未回应地方政府如此依赖这种治理工具的原因何在。有鉴于此, 本研究以桂南Q市联镇包村制度为样本, 采取“归纳-演绎-实证”的分析路径:首先, 以制度嵌入分析地方政府如何将制度嵌入到基层社会治理, 及其背后运行的逻辑;其次, 以精英下沉探讨体制内干部如何自上而下的推进该制度;最后, 在阐述联镇包村的制度困境的基础上, 提出思考性建议。

3、案例描述与理论基础

3.1 案例描述

Q市位于广西南部, 区域面积10842平方公里, 人口约380万, 下辖两县两区 (P县、L县、N区、B区) 。为加强基层社会治理, 将国家各项制度安排进行整合与贯彻, 2012年, Q市实行联镇包村制度, 即建立“一竿子插到底”的直接联系群众制度, 要求每名市厅级领导分别联系1~2个镇, 1个贫困村、1个示范村、5户联系户, 并实行包发展、包党建、包稳定的“三包”责任制。具体而言, 联镇包村是党的群众路线教育实践活动工作的延伸, 将经济发展、组织建设和基层稳定与联系工作进行有效融合。要求驻村干部不仅做好经济发展的服务员、组织建设的指导员和矛盾纠纷的调解员, 更要扎根基层, 着力解决群众的实际问题。随着该项制度的深入推进, Q市在扶贫攻坚、美丽乡村建设和基层党建等领域成效显著, 并成为其他地区借鉴的经验样本。

3.2 理论基础

治理是一种由共同目标支持的活动[18], 也是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作互动[19], 旨在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动, 以最大限度地增进公共利益[20]。社会治理是指在执政党领导下, 由政府组织主导, 吸纳社会组织等多方面治理主体参与, 对社会公共事务进行的治理活动[21]。然而, 在市场化冲击下, 以德治和礼制为主的传统乡绅治理模式逐渐解体, 乡土中国在城镇化过程中逐渐走向离土中国, 依靠血缘和地缘构建的乡村社会“差序格局”[22]逐渐被打破。快速发展的城镇化加剧了农村的“空心化”, 以及基层社会治理的“无主体化”, 使得一些再好的惠农政策只能停留在制度文本, 难以落实。在基层社会治理过程中, 基层政府总会遵循科层体系中的权力结构, 以习惯的选择性策略进行落实, 由此形成“碎片化”的组织偏好和资源配置[23], 使得国家权力难以渗透到基层社会, “最后一公里”问题突出。

为加强基层社会治理, 缓和基层社会矛盾, 驻村制度逐渐兴起。从传统驻村制与联镇包村制度的共性来看:首先, 在形式上具有反科层化倾向, 即地方政府试图突破科层制的运行困境, 直接选派干部下沉进行社会治理, 由此规避政策执行偏差。其次, 在内容上都属于嵌入式治理, 地方政府将各种制度安排 (中央与地方政策) 嵌入到驻村工作范畴。最后, 在身份上, 驻村干部在原单位的干部身份、编制性质、政治待遇、工资发放不变。从两者的区别来看, 传统驻村制是乡镇政府根据国家制度下派 (强制性) 普遍干部到基层, 以“走读式”的形式辅助村支两委开展征税、维稳和监管等工作。由于权威和资源的双重匮乏, 以及单一的考核方式, 驻村干部的治村效果不明显, 因而在驻村结束后难以突破晋升的“天花板效应”。联镇包村制度主要从市县两级选派 (激励性) 部门“一把手”担任“第一书记”进行“坐班式”治村。在考核机制、晋升激励与单位协助的共同作用下, 驻村干部能够较好地完成任务, 因而在任期结束后得到相应的晋升, 如表1所示。

总体来看, 在联镇包村制度嵌入基层社会治理过程中, 显现出极强的科层制路径依赖, 但在体制内精英下沉过程中, 却有意识地突破科层制的层级约束, 使得该项制度得以延续, 并成为地方政府推动其他社会政策的主要载体。由“条条”与“块块”部门衔接跟进而形成“集中力量办大事”的资源吸纳模式, 使得基层社会治理的各项工作得以顺利推进。

4、联镇包村的制度嵌入:科层制路径依赖下的基层社会治理

制度指的是由人制定的规制、法规和条例[24]。制度嵌入源于卡尔·波兰尼提出的嵌入性概念, 即经济行为嵌入在社会关系中并与其它非经济因素融为一体, 社会关系被嵌入经济体系中[25]。质言之, 制度嵌入是指制度环境对个体行为的影响, 制度的运转是以嵌入在更大的制度、系统和文化背景之中为基础的[26]。一项制度被选择和运行, 说明在当下的社会环境中, 其效果得到地方政府的认可, 因而将联镇包村制度嵌入到基层社会治理, 是地方政府进行制度创新的一个过程, 如图1所示。

表1 传统驻村制与联镇包村制度的共性与区别

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4.1 以科层制的路径依赖推动联镇包村落实

制度主义认为, 政策是制度的输出, 一项政策只有被政府机构采纳、实施和执行才能成为公共政策[27]。国家试图通过机构设置和人员委任, 将地方权威变为其在基层的政权分支, 使其成为服务国家目标 (加强基层社会治理) 的组织机构, 并进入国家管治的范畴。因而国家方针政策的执行和贯彻, 均要依靠科层体系下各级政府及其职能部门的推进, 联镇包村制度是地方政府回应国家加强基层社会治理的有效载体, 在制度嵌入过程中显现出极强的科层制路径依赖。

首先, 在高层干部的主导下, 党政组织触角不断延伸。国家政策的落实, 不仅需要党政“一把手”依靠个人权威进行高度组织化的动员, 更需要将他们的治村理念与公共利益进行关联, 由此形成顶层与基层良性互动的“利益共同体”。换言之, 在基层社会治理过程中, “悬浮型”的基层政权难以回应基层社会的各种诉求, 亟需通过官僚系统内部高度组织化的模式进行推动, 进而实现高层领导的治村理念与基层社会需求有效衔接。由于村民自治制度的局限性, 基层党组织力量涣散, 加速了基层政权与乡村社会关系的“离间化”, 使得基层社会治理主体长期“缺位”。因而, 联镇包村的制度嵌入, 是在Q市党政“一把手”的积极推动下, 将党政组织系统的触角进行延伸, 使主体“缺位”走向服务“在场”, 有效化解政策执行“最后一公里”的问题, 进而增强以党为核心领导的基层社会治理功能。

其次, 在政治吸纳的作用下, “条块”部门主动跟进。从社会层面看, 国家试图通过设置结构相当的各类机构, 并授权其行使职能, 以此强化基层权威, 从而加强对基层社会的控制。随着社会的发展和管理水平的提高, 科层制逐渐取代了家长制, 成为绝大多数领域和国家普遍的管理组织结构[28]。出于管理的便利性, 我国在职能部门的设置上注重对口原则, 即各“条块”部门既要执行本级政府的指令, 也要接受上级对口部门的业务指导。因而联镇包村制度能否落地, 很大程度取决于各“条块”部门的协同配合程度。在此过程中, Q市四大班子领导依靠行政级别所形成的政治吸纳作用, 促使其管辖的职能部门主动跟进, 由此形成“市厅级领导-县处级干部-乡科级职员”的垂直状“条条”包村模式。虽然从“条条”系统内部选派干部进行包村, 能够确保各层级政令畅通, 但各部门处于互不干涉的平行治村状态。部门“碎片化”的治村方式, 使得各村庄发展呈现出明显的差异性。从深层次看, 这种以“条块”部门“集中力量办大事”的治村模式, 是在高层领导的政治吸纳作用的推动下, 使联镇包村从制度文本走向基层落实。

最后, 在两委干部的配合下, 制度运行得到衔接。农村税费改革后所形成的转移支付财政体制, 弱化了基层政府的财政汲取能力, 以致基层社会治理陷入“悬浮”状态[29]。虽然“政党下乡”和“政权下乡”, 将“一盘散沙”的基层社会整合为高度组织化的政治社会[30]。但各利益相关主体诉求呈现多元化, 使得基层社会治理面临巨大挑战。虽然, 两委干部游离在体制外, 但他们“上接县乡政府, 下联本村村民”, 既是国家政权的代理人, 也是村务管理的执行人, 乡村秩序的维持与联镇包村的各项工作离不开他们的衔接和跟进。然而, 随着国家加大对农村发展的支持力度, 各种项目接踵而来, 村干部既要落实党和国家的各项方针政策, 又要完成驻村干部所交办的应急性任务, 因而他们常常处于两难的境地:当国家政策与地方政令不一致时, 村干部难以抉择, 只能因事而异, 不断补救两者之间出现的冲突。

图1 联镇包村制度嵌入基层社会治理的路径图

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4.2 以任务型治理的方式衔接联镇包村工作

长期以来, 各级职能部门在基层社会治理过程中权责不清、部门职能分割与交叉并存, 除一些涉农部门外, 其他部门对农村基层治理的支持严重缺位[31]。因此, 联镇包村制度通过将经济发展、组织巩固和社会稳定纳入行政职能体系, 以制度规范各职能部门的责任和义务, 呈现出任务型治理的趋势。

首先, 经济发展优先排序。随着我国经济进入“新常态”, 各地区所面临的经济下行压力超出以往, 使得地方政府再度回归“以GDP增长论英雄”的发展理念, 对基层诉求难以回应。质言之, 单兵突进式的经济发展方式对构建良好社会秩序的边际效用在逐渐递减, 由此导致的社会问题逐渐增多。联镇包村将“包发展”优先排序, 旨在通过发展经济来增进政治支持网络, 增强以己为中心的基层秩序控制, 因为该制度显现出地方政府高度的自利性。但制度的嵌入, 在加快Q市经济发展速度的同时, 也为联镇包村的可持续运行提供了财力保障。从深层次看, 联镇包村制度将经济发展进行优先排序, 彰显了基层社会治理仍从属于经济发展, 地方政府难以摆脱政治锦标赛体制的束缚。

其次, 巩固基层组织建设。随着农村提留统筹款收缴等工作的剥离, 基层组织的工作重心逐渐向公共服务供给和集体资源管理回归。联镇包村的“包党建”旨在科层体制框架下建立领导挂点、部门包村、干部驻村的联系制度, 形成了一级抓一级、层层抓落实的工作格局。同时以基层党建工作为切入点, 通过构建“书记抓、抓书记”责任主体链, 推动联镇包村的各项工作开展。从侧面看, 联镇包村作为一种地方政府主导、注重外部资源嵌入基层治理的制度, 虽然能够加强地方党委与基层组织的良性互动。但由于驻村干部身份的特殊性, 为各项工作的具体操作都保留了灵活的弹性空间, 呈现出非制度化、非正式化、非科层化运作态势[32]。

最后, 促进社会和谐稳定。随着现代化进程的不断推进, 阶层分化过程中的社会异质性逐渐增加[33]。由基层社会矛盾而引发的群体性事件频发, 使得基层政府的“维稳”压力巨大。因而, 联镇包村强调“包稳定”, 意味着“维稳”仍为基层政府的常规性工作。Q市通过构建矛盾综合协调机制, 将综治工作站、调解室、警务室进行全覆盖, 并以制度化手段督促各驻村干部下基层调处群众矛盾纠纷, 将矛盾化解在基层, 切实维护基层社会稳定。可见, 驻村干部“包稳定”能够维护基层社会稳定, 也是联镇包村制度持续化运行的关键。

4.3 以监督考核机制提升联镇包村主体责任

考核是一项“政治技术”, 通过考核明确目标责任制, 上级政府可以把政策执行的责任移交至下级政府及其工作人员, 以使自己摆脱政策执行的事务性工作, 而专事对考核结果的监督。尽管上级政府未能时刻亲临现场指导, 但他们可以使用考核这种“远程”工具来加大对下级领导干部的监管力度[34]。一项好的政策不仅需要执行机构的贯彻落实, 更需要考核机制的督促, 使各主体履职到位。

首先, 以动态调整的方式规避运动式治理。在联镇包村过程中, 委派单位和驻村干部并非一成不变, 而是按照科层制运行逻辑进行动态调整, 即各部门的联系点会随着高层领导岗位的调整而变化, 进而有效地规避运动式治理的弊端。如2015年Q市市委书记将L县S村作为联镇包村的联系点, 经2016年调整后, 其所管辖的市直部门的联系点跟随变更。在此过程中, 高层领导能够依托个人权威, 对所管辖的职能部门进行调遣, 使体制内资源不断向村庄下移, 因而他们的治村效果远大于基层驻村干部。

其次, 以过程管理的手段防止干部不作为。从考核的方式来看, 组织部门抽调各职能部门责任人组成考核小组, 以交叉考核的方式对各委派单位的联系点进行督查。通过加大对落实领导责任、落实组织保障、实施精准帮扶等指标的权重, 督促各委派单位和驻村干部履职到位。同时, 考核小组采取不定期突击检查的方式, 对发现的问题及时研究解决, 防止各责任主体不落实, 帮扶单位不作为, 驻村干部不履职, 扶贫资金出现挪用浪费、中途截留、跑冒滴漏及贪腐现象, 真正使项目资金安全高效运行。

最后, 以双重考核的措施增强主体责任意识。从考核客体来看, 传统驻村只局限于驻村干部, 而联镇包村制度不仅细化到驻村干部, 更是对委派单位进行全面考核。根据《Q市帮扶单位和“联镇包村”单位工作绩效考核评分细则》要求, 联镇包村的考核内容、标准和办法分为7个方面, 细化到县、乡和村三级责任主体。组织部门以结果为导向, 在审阅相关佐证材料的基础上, 下沉到基层听取群众的评价进行求证。这种双重考核方式不仅避免驻村干部因运动式治理而做出的应付性“做作业”, 也在一定程度上提高委派单位的重视程度, 毕竟任务完成与否将会影响到单位的年终绩效奖励, 以及个人的政治前途。

总体来看, 农村税费改革在一定程度上弱化了基层政权的资源汲取能力, 由此导致政权“悬浮化”、人员“边缘化”、管理“不在场”等问题, 亟需党政组织嵌入, 才能化解基层经济发展滞后、组织涣散、社会不稳定的困境。联镇包村采取“一竿子插到底”联系群众的制度, 旨在依赖科层制运作体系, 将“包发展、包党建、包稳定”嵌入基层社会治理, 既践行了中央加强基层社会治理的治国理念, 又回应了地方治理制度供给不足的诉求。在高层领导的权威吸纳资源的作用下, 体制内资源得到有效整合, 并直接输送至村庄, 因而呈现出行政级别越高, 资源吸附能力越强, 治村效果越显著的特征。反之, 行政级别越低, 资源获取渠道越窄, 治村效果越不明显。在部门配合与基层衔接下, 以及对委派单位和驻村干部的考核下, 该制度得以可持续运行。

然而, 将经济发展进行优先排序, 实际上又回到了传统发展路径, 即依靠官僚制运作体系进行推动。虽然短期内地方经济发展较为显著, 但这种运作难以适应各地区资源禀赋条件的差异性, 更难调动基层自主发展的积极性, 因而在调研中发现:

(1) 高层领导的权威性, 加剧了两委干部的边缘化。在联镇包村过程中, 高层领导依托个人权威, 将体制内资源进行整合, 并输送至村庄。或是通过高度组织动员模式将治村任务分解至各职能部门, 但在此过程中却弱化了两委干部的基层社会治理主体角色, 使得其“等靠要”思想突出。

(2) 职能部门的异质性, 使得联镇包村效果呈现差异性。具有实权或财权的领导干部推进工作相对容易, 而对于“吃财政饭”的单位和普通干部却是举步维艰。尤其是被下派到贫困村的驻村干部, 他们面临着村庄的内生资源不足和外部资源供给缺乏的双重困境, 其治村效果并不显著。

(3) 驻村干部任期的有限性, 致使联镇包村陷入“人走政息”的困境。当高层领导职务变动时 (如干部调任, 或因故停止职务而无法继续包村) , 其治村理念可能遭到新的驻村干部否决, 由此导致执行滞后, 或任务中断等治理失灵的风险, 引发群众对新任驻村干部的不满, 进而影响到基层政府的信任度。

(4) 驻村干部可能会以“政治权力寻租”或“社会权力寻租”来实现自身利益最大化。在联镇包村过程中, 由于缺乏必要的权力制衡, 导致一些驻村干部独揽大权, 以权谋私, 损害群众的利益, 进而引发村庄治理危机。

可见, 秉持制度主义理念的国家只有强调领导干部的官德和官责, 重视基层社会的民声和民意, 以图解决基层社会治理失灵的困境。虽然联镇包村具有一定的局限性, 但在国家主导的社会治理背景下, 该制度正是党的群众路线工作的延伸, 也是结合中央提出要搞好党群关系, 加强经济建设、党的组织建设和平安建设背景下一个应然的制度安排。

5、联镇包村的精英下沉:反科层化推动基层社会治理触底实践

中国村庄权力结构的人格化代表主要有:体制内精英、非体制精英与普通群众[35]。在联镇包村过程中, 地方政府通过制度化手段派出的体制内精英主要有:第一书记和扶贫工作队。在韦伯看来, 通过科层制来协调专门化的权限和行动, 强调非人格化的特殊品格以及服从于科层权威, 组织成员按照既定规则才能顺利实现组织目标[36], 意味着体制内精英唯有照章办事才能完成联镇包村的各项任务。但科层制运作体系的层级束缚并不利于体制内精英治村。尤其在一些“硬指标”考核的“一票否决”压力下, 体制内精英不仅要依赖科层制的权威吸纳体制内资源, 更需要打破科层制 (反科层化) 的条条框框, 获取体制外资源来实现个人利益最大化。

5.1 以行政能力整合体制内外资源

(1) 借助委派单位力量, 整合体制内资源。在联镇包村过程中, 体制内精英依托委派单位的资源, 在一些项目的资金配套上“开绿灯”, 并投入所驻村庄的各项建设。如2013年L县选派到各村的“第一书记”在任期间, 通过积极争取, 依托体制内资源, 向省市对口单位逐级申请, 共修建桥梁15座、修建村级道路105.3公里、解决安全饮水源13个。可见, 官僚系统 (委派单位) 的支持力度将会影响到驻村干部的工作绩效。从资源输入的角度来看, 驻村干部行政级别的高低决定了体制内资源获取量的多寡, 高层领导承包的村庄所获取的体制内资源远大于中层和基层干部, 因而Q市各县区的村庄治理效果呈现出明显的差异化。

图2 精英下沉推动联镇包村制度触底实践路径图

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(2) 能人积极“争资跑项”, 获取体制外资源。能人是既有经济资源, 又有人力资源, 还有社会资源的“村庄精英”型人物[37]。囿于村庄资源禀赋不足, 单靠驻村干部发动群众进行基层社会治理是不够的, 因而通过“争资跑项”获取体制外资源是他们惯习的做法。毕竟项目进村既可以缓解村庄财力投入不足的困境, 也可以缓解驻村干部在承担公共服务供给以及农村基础设施建设的压力, 但项目进村的多寡取决于驻村干部的“能人效应”。在科层制内部, 驻村干部的社会关系网络不仅对体制内资源具有吸附力, 也对体制外的社会资本具有号召力, 因而其获取外部资源的机会远大于村支两委干部。

5.2 以行政包干代理基层事务

(1) 驻村干部主动服务, 确保村事不出村。为破解群众办事难的问题, 联镇包村制度将“包党建”纳入到驻村干部的工作范畴, 并任命驻村干部为村务代办员, 驻扎在“一办三中心”、“农事村办”等党群服务站为群众办理事务。体制内精英将服务下沉到基层代办群众事务, 有效地将“被动受理”变为“主动服务”, 改变了群众来回跑多趟的现象。如2015年B区11个镇级“一办三中心”为群众提供社会事务类服务8.6万多人次, “农事村办”服务站服务群众共计1万多人次, 在便利了群众的同时, 也为联镇包村工作的开展提供群众基础。实际上, 群众事务代办制彰显出一种代理治理模式[38], 即基层政府代表国家治理基层社会。因而, 联镇包村制度正是地方政府转变职能, 积极回应群众诉求, 加强公共服务供给力度的有效载体。

(2) 借助服务平台, 提升群众满意度。地方政府选派干部进行联镇包村的目的在于指导基层工作、巩固基层组织、强化基层综合服务管理平台建设。在联镇包村过程中, 驻村干部以村级公共服务中心为服务平台, 通过“一站式”的供给公共服务方式化解群众办事难的问题, 不仅有效地改善了基层组织涣散、凝聚力不足的局面, 也在一定程度上提升了基层组织的服务意识, 进而增强了群众对地方政府的信任度和满意度。

5.3 以职责延伸化解基层矛盾纠纷

(1) 延伸司法职能, 提升司法服务水平。国家作为一种将社会冲突限制在一定秩序内或使社会得以合作共处的政治共同体, 通常要使用法律规范人的行为, 对社会成员进行法律整合, 形成一体化的国家权威和法律秩序[39]。联镇包村制度中的“包稳定”强调基层稳定的重要性, 要求司法部门下沉, 将法律服务嵌入到基层。因而在联镇包村过程中, 将司法职能进行延伸, 不仅能够将矛盾纠纷化解在基层, 也能提升群众对司法服务的满意度。可见, 司法职能渗透至基层是职能部门有效回应地方政府“包稳定”要求的主要方式。在加强司法部门与群众之间互动的同时, 也在一定程度上维护了基层社会稳定。

(2) 推动法律联村, 基层党员分区化解。作为联镇包村单位, 法院坚持能动司法, 主动延伸审判职能, 在解决群众诉求、帮扶困难群众中发挥了很好的作用。Q市以法官联镇包村, 旨在将法律服务下沉至基层, 形成司法部门主导、基层综治办配合、司法所衔接的多元化解矛盾纠纷机制, 进而有效缓解基层矛盾。同时, 把各村庄进行区域划分, 将法律宣传责任包干到驻村干部, 督促其深入基层走访和协调, 有效地把矛盾纠纷化解在萌芽状态, 避免矛盾升级。

总体来看, 在联镇包村过程中, 体制内精英不仅要依托个人权威吸纳体制内资源, 更需要依靠“能人效应”进行“争资跑项”来获取体制外资源。在“包发展、包党建、包稳定”的考核压力下, 体制内精英不仅要借助委派单位的力量发展基层经济, 以行政包干代理群众事务, 更要通过反科层化的方式突破层级束缚, 将司法服务下沉, 维护基层社会稳定。从政治学的视角看, 联镇包村制度是一种缓解城乡差距压力而在科层制内进行的资源支持与精英动员。

然而, 在科层制中, 上级部门只负责下达任务, 基层部门只能执行任务。除检查、督促和考核, 上级主管部门难以对驻村干部进行全程跟踪[40], 这就使得精英在下沉过程中, 选择性执行政策等情况难以避免, 在调研中发现:

(1) 精英利益俘获, 使得联镇包村任务与委派单位业务难以抉择。在晋升锦标赛体制下[41], 体制内精英出于获取基层工作经验的考虑, 而长时间扎根基层, 使得部门的业务难以兼顾, 可能会造成严重的后果 (轻则被约谈, 重则被问责) 。因而出现名义上的包村, 实际上挂点的情况, 即挂名而不作出实际行动, 将具体工作委托给村支两委干部。

(2) 职能部门采取“趋利选择性”策略下派驻村干部, 弱化了一些优秀的中年青年干部的积极性。在选派驻村干部的过程中, 单位与个人出现博弈, 但博弈的最终结果通常是由单位选择性的派出具有基层工作经验的老干部, 中青年干部得到的机会甚少。

(3) 基层社会的不确定性, 加剧了联镇包村的风险。在遭到地方黑恶势力阻挠而无法完成任务的情况下, 一些驻村干部通过改数据、突击造材料等方式应付考核, 出现假脱贫、被脱贫、数字脱贫等情况, 无形中加剧了群众对基层政府的不信任感。

(4) 由于农村地区资源禀赋条件不足, 社会组织发展相对滞后, 难以满足基层群众多元化、个性化的服务需求, 因而在联镇包村过程中, 社会组织处于长期的“缺位”状态, 使得治村团队疲惫。

可见, 在压力型体制下, 强调经济成绩和效益的管理方式, 使得地方政府借助联镇包村制度的强制性行政手段, 将体制内精英下沉到基层, 不仅实现了促进经济发展、稳固基层组织和维护社会秩序, 也在一定程度上缓解了地方政府的各类国家政策执行的压力。因而, 驻村制度得以在全国范围内沿用至今。

6、结论与讨论

本文以制度嵌入和精英下沉两个维度诠释联镇包村的运行逻辑:一方面, 在高层推动、中层介入和基层衔接的科层制路径依赖下, 联镇包村制度得以嵌入到基层社会治理。另一方面, 精英下沉不仅要依靠科层制权威所形成的吸纳资源作用, 将体制内资源进行有效整合, 更要通过反科层化的运作方式, 将体制外资源纳入治村范畴, 进而完成联镇包村的各项制度安排。在不破坏村民自治的基础上, 地方政府以制度嵌入和精英下沉的方式协助基层政府提升公共服务供给能力, 使高层领导下基层能“下得去”, 基层有问题能“上得来”, 以此增强高层与基层之间的良性互动。

首先, 地方政府借助联镇包村制度将上级下达的一些政治任务渗透到科层体制内部, 通过个人权威驱动所管辖干部在“科层化”与“反科层化”之间有机互动。换言之, 驻村干部进行联镇包村, 实际上发生了“反科层化”的状态变动;当驻村干部回到原属单位后, 其又重新回到“科层化”的状态。体制内精英从下沉到回归的过程中, 不仅完成了地方政府的各项制度安排, 使基层社会治理主体“缺位”走向“在场”, 也在一定程度上缓解了基层社会管理真空、村民办事难的局面。

其次, 以联镇包村的方式落实地方政府的各种制度安排, 有效缓解了其政策执行的压力, 使其从纷繁复杂的行政任务中抽身出来, 回归至基层公共服务的供给。这也符合中国自古以来的治理特征, 即通过科层体系把行政事务逐级往下发包, 通过层层分解至基层组织完成。然而, 科层制体系内各部门之间的目标、激励与约束存在差异性, 难免会陷入“运动式治理”;加上驻村干部任期的有限性与基层社会发展的可持续性之间的冲突, 使得选择性地执行政策成为可能。但联镇包村制度能够以动态调整驻村干部、强调体制内精英“能上能下”和注重单位与个人考核来规避“运动式治理”而造成的治理失灵困境。因而该项制度延续至今, 作为地方政府实行各种制度安排的有效载体, 逐渐成为基层社会治理不可或缺的工作机制。

最后, 联镇包村制度是地方政府回应中央加强治理体系和治理能力现代化的一个策略选择。但由于基层社会环境的差异性, 使得联镇包村制度存在一定的困境, 主要表现为: (1) 在高层领导的介入与职能部门包揽村务工作下, 基层组织逐渐被边缘化, “等靠要”思想突出。 (2) 精英的利益俘获与部门选择性下沉, 使得委派单位业务与联镇包村任务发生冲突时难以抉择, 一些驻村干部不得不采取改数据、突击造材料等非常规手段应付绩效考核。 (3) 驻村干部任期的有限性, 以及基层黑恶势力的抵制, 可能会导致任务中断, 加上社会组织和社会资本的缺乏, 使得部分地区联镇包村工作团队难以为继。 (4) 脱嵌于原属单位监督的驻村干部, 很可能在“争资跑项”的过程中以权谋私, 或是与基层干部形成“贪腐”的利益同盟, 加剧基层社会治理危机。

总体而言, 联镇包村制度来源于传统驻村制, 但却突破了传统驻村制的困境, 逐渐成为地方政府进行基层社会治理的一种不可或缺的工具。在基层社会治理体系中各个层级的主体因各自的价值取向和行动逻辑存在差异性, 尤其是自上而下的选择性执行政策和自下而上的基层低度回应, 使得“强动员、低成效”的手段不断被强化[42]。因此, 地方政府应因地制宜, 动态调整, 在联镇包村制度运行中渐进式地修正和完善, 进而规避因制度困境而造成的基层社会治理失灵。首先, 在党政组织嵌入基层的过程中, 应充分调动基层自治组织的积极性, 发挥其基层社会治理主体角色的作用, 使其从“边缘人”回归至“主导者”。其次, 驻村干部应权衡好驻村工作和单位业务, 切实将联镇包村的各项任务落实到位。职能部门在选派驻村干部时, 应给予中青年干部下沉到基层锻炼的机会。应加强对驻村干部的监督, 督促其摒弃功利化, 多为群众解决实际问题。再次, 地方政府应坚持依法治村, 加强对基层黑势力的打击力度, 确保和谐稳定。应注重社会组织的培育, 给予政策扶持和优惠倾斜, 吸纳其参与联镇包村工作。最后, 应采取部门交叉包村方式, 将财力充足与财力薄弱的单位进行合理搭配, 化解基层社会治理差异化的困境。


中国乡村发现网转自:公共管理学报2017年04期


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