王晓毅:引入协议机制:落实农村人居环境整治责任

[ 作者:王晓毅  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-02-28  录入:王惠敏 ]

乡村振兴,改善农村人居环境是一项重要的任务。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》作为2018年一号文件发布以后,中共中央办公厅和国务院办公厅迅速印发《农村人居环境整治三年行动方案》,可见中央对于农村人居环境的重视。方案中对整治农村环境提出了许多具体意见,对东部地区、中西部城市近郊区等有基础、有条件的地区、中西部有较好基础、基本具备条件的地区和地处偏远、经济欠发达等地区提出了不同的目标。

到2020年要实现农村人居环境改善的目标,重在责任落实,如果责任不能落到实处,那么再好的行动方案也无法落地。我认为改善农村人居环境,不妨引入政府与农民协议的方式,将行动方案落实到中国数十万个村庄。作为协议的责任方,基层政府与村庄就人居环境整治的目标、责任达成共识,采取协同的行动。

协议机制可以避免政府的单方行动。我们大多数的责任制是针对政府而言的,下级政府向上级政府承担责任,通过检查、奖惩等,调动政府的积极性,推动工作进行。但是这也往往会带来农民参与不足的问题,有时候这种责任压力越大,基层政府越要保证在规定时间内完成任务,就会更加采取行政命令的方式,这反而会造成农民的参与更加不足。协议机制是政府与农民之间的协议,协议目标的实现是以双方共同积极参与为条件的,一个良好的协议机制将有助于实现政府和农民的共同参与。

协议机制可以最大程度反映农民的需求,避免一刀切。传统的责任制往往只强调下级政府对上级政府的负责,为了便于检查和评比,上级往往会制定出具体的指标用以检查下级的工作,工作中“一刀切”的现象经常发生。而协议机制是针对村庄的具体问题提出行动方案,针对行动方案的内容,确定政府和农民的责任,以及行动可实现的目标。协议机制可以使村庄层面的整治工作具有更高的可行性,真正因地制宜地制定人居环境治理行动方案,而不是简单地停留在村庄分类和分类指导。分类指导尽管已经有所进步,但是面对不同村庄的差异,仅仅分类仍然不能有效解决村庄的实际问题。

协议机制可以强化基层政府与农民的相互监督。改善农村人居环境工作中经常会遇到如何考核和评估的问题,如果按照统一标准来考核和评估往往会带来一刀切的问题,不能很好地适应当地需求,而如果没有统一标准又容易使考核和评估流于形式。协议机制形成了双向的考核和评估——政府考核农民是否完成了所承担的工作,而农民考核基层政府是否完成了协议的工作。双方的协商、支持和监督,乃至于双方的讨价还价会构成一个正向激励机制,促使政府和农民都积极参与到农村人居环境整治的行动上来。

环境治理和环境保护中的协议机制已经有一些成功的经验可供参考,如一些公益机构在生态脆弱地区实施的“协议保护”计划,通过对农民提供小额资金支持和农民的环境保护能力建设,制定村一级的环境保护行动方案,组建由当地农民和专家学者共同组成的环境保护队伍,实施一系列的环境保护行动,并取得了保护的成绩。在协议机制中,首先要分析清楚当地的环境问题,以及可能采取的行动,然后执行可实现的行动目标,并基于行动目标制定行动方案。在行动方案中要清楚地说明双方的责任和义务,以及如何进行考核和评估。

建立协议机制以实施农村人居环境整治行动的目的在于实现政府与农民对等的权力和责任,避免整治行动变成政府的行动,避免整治行动走过场。协议机制可以避免将落实整治行动的责任变成单一政府的责任,但是这并不意味着政府不承担主导责任,也不意味着政府可以以协议为理由逃避责任。改善农村人居环境应该成为政府的基本社会服务职责之一,任何乡村社区不能自行解决的问题都要由政府来兜底。比如农村越来越多的那些不可降解垃圾是乡村社区根本没有办法解决的,政府必须要提供这些垃圾的解决方案,否则农村人居环境问题不能解决。

农村社会的快速转型所带来的环境问题既是乡村振兴的一个重点,也是一个难点,重点是因为这是全面建成小康社会的一个短板,急需补齐;难点是因为中国农村的情况千差万别,不能用一个方案去解决环境问题,所以将农民和政府的优势结合起来,在责权利清楚的背景下,通过协议方式,是解决农村人居环境问题可供选择的方案之一。

作者系中国社会科学院社会学研究所研究员


中国乡村发现网转自:北京青年报


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