王思博:现阶段中国乡村发展中的若干问题及振兴建议

[ 作者:王思博  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-02-28  录入:王惠敏 ]

——2017—2018年度中央一号文件地方贯彻落实情况第三方评估调研思考

摘要:乡村振兴战略为我国乡村发展绘制了新蓝图、提出了新要求。我国政府历来重视“三农”问题,2004—2017年连续发布以“三农”为主题的中央一号文件。我国幅员辽阔,各地乡村的人文、历史、经济等因素复杂多样,相关政策难以周全,影响到中央政策在基层的实施效果。在2017—2018年度中央一号文件地方贯彻落实情况第三方评估调研中,发现调研区域的乡村发展在基础设施建设(乡村公路和自来水)、人居环境(污水和垃圾处理)、公共服务(教育和医疗)、民生事业(扶贫和低保)和农业生产(农业补贴和承包地调整)等方面还存在一些问题。在乡村振兴战略实施过程中,各地要积极应对存在的问题,努力实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

关键词:乡村振兴战略;乡村发展;乡村基础设施建设;乡村人居环境;公共服务;农村扶贫;农村低保政策;农业补贴政策;承包地调整

一、引言

2020年全面建成小康社会是中国社会主义建设“两个一百年”奋斗目标中的“第一个百年”奋斗目标,当前中国经济社会发展处于承上启下的关键阶段,既是全面建成小康社会的决胜阶段,亦是衔接“第一个百年”奋斗目标与“第二个百年”奋斗目标的关键时刻。党的十九大报告指出,“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”。当前中国城乡发展存在一定的差距,二元经济结构矛盾相对突出,乡村发展相对缓慢。为了更多地将改革发展成果惠及乡村,针对乡村发展存在的问题,党的十九大报告首次提出了“乡村振兴战略”,并强调“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。可见,乡村发展是中国现在与未来改革与发展的重心。

2004—2017年,中央连续十四年发布以“三农”为主题的一号文件,充分体现了“三农”问题在中国特色社会主义现代化建设中“重中之重”的地位。为了及时了解中央一号文件在各地的贯彻落实情况,并为制定2018年中央一号文件提供经验借鉴和理论支撑,中央农村工作领导小组办公室委托国务院发展研究中心和中国社会科学院农村发展研究所,针对现阶段我国乡村发展面临的突出问题、中央农业政策基层落实情况等方面进行深入调研。在2017—2018年度中央一号文件地方贯彻落实情况第三方评估中,中国社会科学院农村发展研究所承担人居环境、基本公共服务、基层治理、移风易俗等方面的评估任务,调研区域主要是湖南、云南、江苏三省。调研对象和内容包括四个层面:一是省、县有关部门为贯彻落实中央一号文件出台的政策、文件和措施,中央一号文件贯彻落实进展、困难及建议的总结材料;二是邀请省发展和改革委员会、农业厅、教育厅、经济和信息化委员会、民政厅、财政厅、人力资源和社会保障厅等20余个省级职能部门进行座谈,了解中一号文件在省域范围落实情况及乡村发展情况;三是根据实际情况选取调研样本村,并与样本村所在县一级政府主要职能部门人员座谈,了解县域乡村发展状况;四是到样本村进行入户问卷访谈,并到样本村所在乡(镇)的初中、小学和卫生院以及村卫生室进行访谈和调研。

调研过程中发现,调研区域乡村发展在基础设施建设(乡村公路和自来水)、人居环境(污水和垃圾处理)、公共服务(教育和医疗)、民生事业(扶贫和低保)和农业生产(农业补贴和承包地调整)等方面还存在一些问题,需要积极应对。现归纳如下,并提出相应建议,以期为乡村振兴战略的实施提供经验参考。

二、基础设施建设投入不足、标准滞后,无法满足现实乡村发展需求

1.乡村公路建设财政支持不够,建设标准滞后

“十五”“十一五”和“十二五”期间,中国政府逐步加大对乡村公路建设的投入,乡村公路状况得到了显著改善(参见表1)。现阶段中国乡村公路建设存在的问题主要体现在以下两个方面:一是公路建设成本较高,财政补贴比例较小,村民资金筹措压力较大。以湖南省湘潭市云湖桥村为例,修路成本约为32万/公里,政府补贴12万/公里,村民需要自筹20万/公里,自筹数额较大,村民难以承担。同时,公路具有公共物品属性,消费者具有隐瞒需求偏好的倾向,导致市场失灵,资金筹措难度较大,难以形成有效供给。二是公路建设标准滞后。近10年,我国乡村经济发展速度较快,村民生活水平显著提升,随着乡村产销方式的转变、村民物质文化需求的提高,部分地区乡村公路无法满足现实生产和发展的需求,公路建设落后成为制约乡村发展主要瓶颈之一。目前,大部分地区乡村公路建设标准是依据自行车、手扶拖拉机等传统交通工具使用的需求来制定的,随着汽车、大型农业机械在乡村的普及,道路无法满足现实需要。同时,路灯、减速带等基础设施不足,交通安全无法得到保障。因此,亟待提高建设标准,并对乡村公路进行全面升级改造。

建议:提高两个标准,激发一个动力。即提高乡村公路建设财政补贴标准,提高乡村公路建设标准,激发乡村公路建设的内在动力。调查结果显示,村民对公路的需求程度较水利灌溉、农家书屋等其他公共设施高,经济发展较快村庄的需求尤为显著。现阶段,乡村公路建设是乡村发展和村民收入增长的关键。首先,要依据当地乡村经济状况,制定乡村公路建设弹性补贴制度,加大对乡村公路建设维护等项目的财政转移支付力度,有效减轻乡村公路修建给村民造成的经济负担,从而提高村民修建公路的积极性。其次,在“十三五”期间,乡村公路需要大规模升级改造。应根据地区实际需求情况,提高乡村公路宽度、硬化率、路灯、减速带等建设标准。最后,要积极促进乡村产业发展,使公路建设与经济发展相互促进,激发村民自发修建公路的需求和积极性,形成“路能致富,以富养路”的良性循环。

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2.乡村居民饮水集中处理设施普及率较低,部分地区用水安全难以保障

近年来,化肥、农药大量使用,乡镇企业、工厂迅速发展,生产生活垃圾无法及时得到妥善处理,给乡村环境带来了巨大负担,环境自我修复能力难以应对现代化生产、生活方式的冲击,乡村生态环境面临着严重污染。其中,水资源污染较为严重,而且集中供水设施在乡村普及率较低。在部分地区,饮用水检测、净化等工作实施难度较大,用水安全难以得到保障。用水安全直接关系乡村居民的身体健康、生活质量,中国政府对乡村饮水安全十分重视,2005年启动了乡村饮水安全应急工程,经过不断努力,乡村用水安全问题得到了显著改善。然而,部分乡村用水安全问题仍十分严峻,调研地区23.4%的农民对用水现状并不满意,自来水设施普及率仅为54.3%,且地域差异较为明显。自来水设施落后的地区,村民用水来源多为地下水、山泉水,缺少集中检测、处理等必要环节,水质安全难以得到保障。在点、面、源污染严重地区,存在的用水安全隐患也未能受到特别关注,极易造成地下水污染,威胁用水安全。例如,湖南长株潭地区土壤重金属污染情况较为严重,虽已于2014年开始重金属治理研究,但至今尚未查明污染来源,污染治理缺乏科学意识且进展缓慢。

建议:关注乡村饮水安全,扩大乡村饮用水集中处理设施覆盖范围。暂时无法实现饮用水集中处理的村庄,政府相关部门要引导、帮助村民对饮用水进行科学检测和处理。点、面、源污染区严重的地区,切忌盲目治理,要积极发挥高校、科研单位的作用,促进政、校、研、企合作,科学、客观地评估污染现状,集中力量厘清和治理污染源头,保障村民用水安全。

三、乡村人居环境治理机制有待改善,村民环保意识薄弱

1.乡村生活垃圾和污水成分复杂化,处理设施建设滞后

习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”,强调可持续发展的重要意义;十九大结束不久,习近平总书记又针对乡村人居生态环境提出了“厕所革命”。现阶段,中国乡村可持续发展的首要任务就是妥善处理好生活垃圾和污水,避免其对环境造成破坏。在化肥、农药生产加工行业尚未成熟时,相应产品供应有限,农民通过搜集残羹剩饭、粪便等有机质生活垃圾沤肥,变废为宝,辅助农业产活动,生活垃圾和污水成分简单且均可降解,它们与乡村人居环境间的矛盾并不突出。随着化肥、农药等产业的迅速发展,化肥和农药以方便、高效等优势迅速替代有机肥的使用,有机质垃圾的利用率显著下降。加上塑料等难以降解材料的普及,生活垃圾成分更为复杂。目前,我国乡村垃圾处理设施建设落后,垃圾得不到及时妥善处理,大多采取填埋、焚烧等方式处理,对环境危害极大。20世纪90年代,随着洗衣粉、洗衣皂等使用的不断普及,生活污水含有大量N、P、K等元素的化学物质,而卫生厕所等集中排污设施普及率较低,污水处理不当,极易造成富营养化、地下水污染等问题,威胁村庄自然生态环境。总而言之,乡村生活垃圾和污水处理设施建设滞后于经济发展水平,是造成乡村人居环境污染的主要原因之一。

建议:建立和完善垃圾分类回收机制,推进污水集中处理设施建设。充分利用生活垃圾不但可以改善乡村人居环境,也能创造经济效益。厨余垃圾通过沤制成为有机肥,能够替代化肥,节省种植成本,同时还可以改善土壤质量,有利于乡村和农业可持续发展。垃圾分类回收是较为科学高效的垃圾处理办法,其益处显而易见。然而,垃圾分类处理行为具有正外部性,而具有正外部性的行为会导致个人边际收益小于社会边际收益。因此,在缺乏政府监管的市场机制中,经济行为人会依据个人边际收益曲线与总成本曲线的交点采取行动,导致垃圾分类回收无法得到有效实施。政府应更好地发挥公共治理作用,并充分发挥村民自治作用,还可引入第三方服务机构,探索政府与社会资本合作(PPP)治理乡村垃圾的新模式。要建立健全自治、法治、德治相结合的乡村生态环境治理体系,规范垃圾分类登记监督机制,可采取第三方机构上门回收、定点垃圾分类处理等垃圾处理新模式。同时,要加快乡村污水处理设施建设,推进卫生厕所等公共排污治污设施普及进程,升级、改造化粪池,实现污水集中处理排放,有效降低生活污水对乡村生态环境的破环。

2.村民环保意识薄弱,缺少完善的乡村环境治理机制

入户调查发现,村民环保意识较弱,对垃圾焚烧填埋、污水排放等行为可能对环境造成的负面影响认识模糊。多数村民会以自家垃圾、污水量少为由,拒绝承认其污染行为会对环境造成影响。污染行为具有负外部性,个人边际成本小于社会边际成本,利益相关方会依据个人边际成本曲线与总收益曲线的交点进行行为选择,如果缺少监管,极易造成“公地悲剧”,最终导致污染排放超过环境自我修复能力的阈值。现阶段,我国在乡村环境治理方面缺少健全的监督、管理机制,垃圾分类处理措施难以实施,垃圾焚烧、污水乱排的负外部性难以内部化,环境污染行为不能得到有效控制。

建议:从外因和内因两个层面提高村民环保意识。外因层面,政、企、研、校合作,共同承担环保知识普及责任,定点责任制具体到单位部门。各单位部门组织资源定期对所负责的村庄进行环保公益宣传和环境评估,提高村民环保意识。创新监督制度,探索奖惩机制,激励村民自觉遵守相关行为规范,保护乡村人居生态环境。内因层面,促进村民环保意识自觉的认识过程。环保意识与经济社会发展阶段具有极强的相关性,“绿水青山就是金山银山”的重要性会随着经济社会发展水平的提高不断凸显。应积极推进美丽乡村建设、农业供给侧结构性改革,提高农业产业竞争力,加快进乡村现代化进程,增强村民强化环保意识的内在动力。

四、公共服务水平城乡差距较大,教育、医疗制度改革需要进一步深化

1.乡村学校发展制约因素较多,留守儿童问题日益突出

国内外学者均充分肯定了人力资本积累在乡村发展过程中的重要作用,而教育是人力资本积累的关键途径。中国政府长期重视乡村义务教育落实情况,并及时给予必要的政策、资金支持,乡村教育水平、环境、质量得到了显著的改善,村民受教育水平得到显著提升。然而,我国乡村教育发展明显滞后于城市,在保障乡村教育“数量”的同时,更应关注乡村教育的“质量”提升。

调查发现,现阶段乡村教育主要存在以下几方面问题:(1)经费标准较低,可支配比例不高。乡村学校经费按学生数拨放,小学经费为600元/人·学期,初中经费为800元/人·学期,不满100人按100人标准拨放。由于教育经费过低,只能勉强满足学校日常管理开销。除去电教站、仪器站、少年儿童保健所、教师进修学校等机构代扣经费,学校实际可支配教育经费仅占总额的50%,而且日常生活垃圾处理、硬件设施维修等相关费用的负担也较重。(2)师资专业化程度较低、教师待遇城乡差距较大。据对中小学校长的访谈资料,乡村学校普遍存在编制短缺现象,学校通过雇佣临时代课师教满足日常教学需求,实际在编教师与学生比例普遍低于国家标准。乡村学校缺少音、体、美专业教师,师范类毕业生占比较少,教师专业化程度不高,教师性别比例失衡。工资待遇、职称晋升指标的城乡差距较为明显,乡村教师工作积极性不高。(3)留守儿童缺少关爱,影响教育质量。农村劳动力外出务工现象逐年增多,农村留守儿童现象较为普遍,该群体多由祖父母照料,老人精力有限,疏于管教,留守儿童难以养成良好的学习、生活习惯。调查了解到,小学厌学率约为5%,中学厌学率约为10%,厌学现象多发生于留守儿童群体。(4)乡村学校建设和发展的制约因素较多,教学条件的城乡差距过大。乡村学校扩建需要购买农用土地指标,土地指标价格昂贵,地方财政难以承担,规模效益较难实现。调研地区乡村学校的功能教室基本得到满足,硬件设施完善,但部分偏远地区学校缺少寄宿条件。青年教师公寓无法满足实际需求,加上地方偏僻、待遇较低,导致教师流动频繁,同时影响招生规模。此外,城乡学校的交流机会较少,相关机制尚未健全。

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建议:首先,推进定向培养模式。在乡村初中选拔学生,签订协议,免试进入师范类大学,毕业后回到本村中小学服务,提高乡村教师专业素养。其次,缩小城乡教师待遇差异。提高乡村教师工资待遇并给予一定的补贴,乡村教师工资可高于城市教师20%-30%;职称晋升指标在城乡合理分配,充分调动乡村教师工作积极性。再次,关爱留守儿童。学校、家庭和村委会协作,为其营造良好的学习、成长环境。最后,整合教育资源。目前,我国乡村教育资源规模小、较分散,应整合乡村教育资源,对规模较小的中小学进行合并,形成规模效益;同时,提高办学质量,改善乡村学校寄宿条件,满足在校学生寄宿需求。

2.村镇卫生所运营缺少内在激励,新型农村合作医疗缴费、报销制度亟待改革

村镇卫生所在基层乡村工作中责任重大,是村民生命健康的第一道防线;村医肩负着疫情监测、应急突发病情处理、村民常规身体检查等多项职能。近年来我国在农村医疗领域实施了中医体质识别、辅食营养包、家庭医生等多项制度创新,收效显著。然而,长期以来村医的编制、养老等问题无法得到妥善解决。财政无应急救助经费预算,应对一些突发事件村医只能自掏腰包,应急救助相当被动。虽然新农村合作医疗制度的实施效果显著,但仍需进一步完善:首先,农村合作医疗缴费从最初的20元/人·年提高到150元/人·年,缴费额度增长过快给村民带来较大的经济负担;报销门槛过高,基药短缺现象普遍,大病报销比例平均仅为30%,大病救助效果不佳。其次,新型农村合作医疗指定报销医院为本省、市、县定点医院,尚未制定针对外省务工人员突发疾病、事故等需要省外就医的具体适用条款。再次,新型农村合作医疗主要针对大病救助,对于减轻抵抗力低、年纪大等易病人群的经济压力效果甚微。最后,新型农村合作医疗改革方向尚不清晰,主要存在两种观点:一是免去新农合缴费,报销力度、范围维持现状;二是缴费适当增加,增强医保扶持力度,扩大医保报销范围。

建议:尽快制定村医考评制度,对考评合格村医予以必要的养老保障,妥善解决乡村医生的编制和养老问题。降低医疗保险缴费标准,扩大基药范围,保障基药供应,提高村民实际医疗报销比例。尽快制定、完善省外农村合作医疗实施方案,放宽新农村合作医疗定点医院范围,为外出务工人员提供必要的医疗保障。针对特殊群体增强农村医疗合作和医疗救助的扶持力度,改变农村合作医疗报销制度“一刀切”的现状,针对不同群体制定分层次医疗扶持政策,加强对老人、儿童、慢性病患者、残障人士等特殊群体的医疗扶持力度,有效抑制和消除因病致贫现象的发生。

五、扶贫措施浮于形式,低保政策弹性较小

扶贫和低保的目的是为由于客观原因无法获得生活来源的村民提供基本的生活保障,是维护乡村社会长治久安的重要保障。扶贫对象主要有两种:一是没有劳动能力的群体,二是摩擦性失业群体(虽然有劳动能力,但由于个体、家庭等复杂因素无法实现充分就业的致贫群体)。扶贫工作切忌混淆这两种群体,否则会对扶贫效果及目的造成严重的扭曲。我国的农村扶贫主要采用转移支付、直接补贴等方式,是最简单的扶贫形式。扶贫应分为“鱼”和“渔”两个层次,前者指采用补贴、转移支付等形式对目标群体进行扶持,适用于无劳动能力的贫困群体;后者指通过短期培训、小额贷款等激励措施,为有劳动能力的贫困群体创造充分就业的机会,充分发挥其自身生产潜力,激励其自发脱贫。我国的扶贫往往只关注“鱼”,而忽视了“渔”,扶贫方法与重点过于单一。扶贫不仅要让个体能够达到温饱水平,更应该实现劳动者的自我发展。

建议:应厘清扶贫层次,在扶贫过程中,不同贫困群体应区别对待。针对老、弱、病、残等无劳动能力群体,应提高社会保险替代率,通过直接补贴形式保障他们的生活水平;而对于摩擦性失业群体,应通过技能培训、项目扶持、产业结构调整等方式,为其创造劳动力就业机会,促进其事业发展。

我国农村低保目前主要存在两方面的问题:一是低保审核监管不力,滋生腐败现象;二是低保制度刚性条款过多,对低保群体的识别缺乏弹性。两个方面共同导致了“不应保有保,应保无保”的扭曲现象。这里以某典型农户为例说明制度的刚性在贫困群体识别过程中的局限性:该农户由一对成年父母和两个未成年子女组成,5年前夫妻两人均在城里打工,生活收入颇丰,生活较为富足,住房条件较好,子女在县城接受较为良好的教育;2013年丈夫在工地从高处不慎摔落,失去智力,仅能生活自理;2014年妻子因过度劳累罹患甲状腺肿瘤,全家四口仅靠6亩花生地收入为生。然而当地至今未为该户落实低保,通过询问了解到,未落实低保的理由是家庭住房条件超标以及子女在县城上学。但子女上学费用由父母姊妹帮衬,房屋是未发生事故前修建的,该家庭若想拿到低保必须将房屋拆掉并让子女退学。我国对农村低保资格的认定标准过于僵硬,制度的刚性使部分因突发事件致贫群体享受低保的成本过高。

建议:低保资格的认定要保证公平并具有一定弹性,不应该设置过多的刚性条件,而应以评估对象的现期收入能力为主要依据。同时,要对低保资格进行严格审查,对骗保行为进行追责,以避免“不应保有保,应保无保”等不公平现象的发生。

六、农业补贴政策激励效果欠佳,农村承包地调整政策亟待制定

合理的农业补贴政策能够提高农业生产利润、激励农业生产效率提高、改善人力资本结构,从而激发农业产业自发完善的内在潜力。2002年中国开始种粮补贴试点,目前已经形成较为完善的农业补贴体系,即包括农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴的农业“三项补贴”。但农业补贴制度尚未完善,存在数额小、发放形式单一等问题。原中国人民大学农业与农村发展学院副院长朱信凯教授曾表示,美国农民收入中40%来自政府补贴,中国的补贴收入仅占农民收入的4%,农业补贴数额较小,农业补贴发放方式较为单一。根据实地调研的情况,现阶段我国农业补贴主要依据农作物耕种面积发放,各地区补贴大概在90-10元/亩·年,农业补贴难以对农业生产形成良性激励,且部分地区存在农业补贴腐败现象。

建议:应保持农业补贴政策的连续性和稳定性,并创新农业补贴机制,释放农业产业内在自我完善潜力。具体而言:首先,调整改进“黄箱”支持政策,逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围,提高农业补贴政策效能。其次,推行市场定价、价补分离政策。政府应建立粮食生产者动态补贴制度,动态补贴机制有助于农业生产者免受市场波动的影响,从而保障其利益。再次,应依据产量、品种等因素制定有区别的农业政策;积极探索累进补贴机制,建立新型农业经营主体专项补贴基金,从而激励农业规模化生产。最后,还要提高农民农业保险意识,普及农业保险政策,保证农民合法权益。此外,也必须加强对农业补贴资金发放的监管力度,防止腐败贪污。

土地是农业生产的必要资本,威廉·配第曾形象地描述“劳动是财富之父,土地是财富之母”。土地相关政策的制定、实施关系到农业生产者的切身利益,更关系到乡村发展活力,农村土地制度亦是农村其他制度的基石。我国农村土地制度尚处于深化改革阶段,农村承包土地调整方式方法是目前农村土地制度改革探索的重点。20世纪80年代我国开始大范围推广家庭联产责任承包制,目前该政策实施已近40年。党的十九大报告明确提出,要保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长30年。当前,对承包地调整的周期、方法等还存在争议。调研发现,户人均土地拥有量为0.5-2亩不等,各地区以家庭为单位的人均耕地拥有量存在较大差异,土地拥有量较少的农户急切期待承包地调整,而土地拥有量较多的农户希望承包地永远不调整。总之,承包地调整相关政策的制定和实施,面临的问题是复杂而多面的,如何兼顾公平和效率以实现帕累托最优是承包地调整过程中亟待解决的关键问题。

建议:创新承包地调整模式,提高耕地资源配置效率。我国应逐步形成以国家宏观调控为主、村民自治局部微调为辅的承包地调整新模式,尽快制定关于村民自治调整承包地的法规和政策。村民自治局部微调能够弥补国家宏观调控无法克服的成本高、不及时、协商难度大等不足,并能够充分调动村民的主观能动性。将部分耕地调整权利赋权于村民,可以减少政府在信息不对称情形下进行干预而造成的配置扭曲,提高资源分配效率,同时还能够针对出生、分家、死亡、外迁等动态生产条件变化做出及时的反应和调整,公平、合理分配土地资源,进而释放农业生产潜力。

作者系中国社会科学院研究生院博士研究生


    中国乡村发现网转自:《西部论坛》2018年第1期 


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