霍宪森:“四三三三”权力结构是我国行政村领导体制优选模式

[ 作者:霍宪森  文章来源:中国乡村发现(授权发布)  点击数:  更新时间:2018-02-27  录入:吴玲香 ]

——对推进村级治理体系现代化建设的思考

这里所说行政村领导体制是指行政村内部公共权力主体的结构方式和具体组织形式。它是对行政村内部几个不同公共权力主体各自在行政村一级公共权力结构体系中所应具有的地位、职能作用,以及对它们相互之间关系的具体定性和定位,同时也是不同社会国家政治制度和政治体制在行政村内部的具体表现形式。所以,我国农村行政村一级能否切实按照现代社会主义国家政权建设规律和共产党执政规律的内在要求,恰当选择和采取一种科学的现代社会主义国家行政村的领导体制和权力结构形式,对于我们当前和今后能否稳步推进我国社会主义市场经济体制和基层单位社会主义民主政治体制建设,对于能否进一步巩固和完善我国的社会主义政治制度,具有至关重要的意义。

我认为,与我国所要实行的社会主义市场经济体制和社会主义民主政治制度相适应,当前我国行政村领导体制形式的最佳模式,应该是选择和采取一种“四三三三”权力结构方式的领导体制形式。

这里所说我国行政村的领导体制,是指在当代中国国家和社会范围内,除港澳台等几个现阶段仍然实行资本主义制度的特殊地区之外的,所有我国基层农村行政村一级的领导体制和公共权力结构方式。

这里所说的“四三三三”权力结构,就是指那种由社会主义行政村内部的权力机构、常设决策机构、常设执行机构、常设监督机构等四个机构所形成的明显具有着三权分离、三层定位、三级负责和相互制衡与合作关系特征的公共权力结构方式和权力组织形式。

具体来说,所谓社会主义行政村内部的四个机构,第一是指由行政村内部的村民代表大会和行政村的上一级党委双方联合,共同作为行政村领导体制中的一个非常设的最高权力机构,由双方联合共同行使行政村的最高公共政治权力;第二是指由行政村内部的党支部(包括行政村一级的农村党委,以下简称党支部)单独作为行政村领导体制中的一个常设政治决策机构,由其在行政村内部相对独立地集中行使对村级所有重大事项的日常政治决策权;第三是指由行政村内部的村委会或行政组织,单独作为行政村领导体制中的一个常设政治执行机构,由其在行政村内部相对独立地集中掌握和行使对村级所有具体公共事务的日常行政指挥权与直接管理权;第四是指由行政村内部的村务监督委员会,单独作为行政村领导体制中的一个常设政治监督和民主监督机构,由其在行政村内部相对独立地集中行使对村级所有重大事项和所有具体公共事务的日常政治监督权和民主监督权。

所谓社会主义行政村内部的三权分离,第一是指由作为行政村领导体制中常设政治决策机构的行政村党支部(执政党组织)在权力机构闭会期间,代表权力机构对行政村内部所有重大事项相对独立地拥有日常政治决策权。第二是指由作为行政村领导体制中常设政治执行机构的村委会(行政组织),在行政村内部对生产经营等所有村级具体公共事务相对独立地拥有日常直接行政管理与指挥权。第三是指由作为行政村领导体制中常设政治监督和民主监督机构的村务监督委员会,在权力机构闭会期间,代表权力机构对行政村内部的所有村级重大事项和所有公共具体事务相对独立地拥有日常民主监督权和政治监督权。    

所谓社会主义行政村内部的三层定位,第一是指由作为行政村领导体制中最高权力机构的人民代表大会和行政村的上一级党委双方,在行政村领导体制和权力结构体系中,位居于第一层或最高层权力主体。第二是指由作为行政村领导体制中常设政治决策机构的村党支部(党组织),在村级权力结构体系中位居于第二层权力主体。同时,作为行政村领导体制中常设政治监督和民主监督机构的村务监督委员会,与同级党支部(党组织)双方并列,位居于权力结构体系中的第二层权力主体。第三是指由作为行政村领导体制中常设政治执行机构的村委会(行政组织),在村级权力结构体系中,位居于第三层权力主体。

所谓社会主义行政村内部的三级负责,第一是指村民个人要对作为村级领导体制中常设政治执行机构的村委会(行政组织)直接负责,并服从其直接管理。第二是指作为行政村领导体制中常设政治执行机构的村委会(行政组织),要对作为行政村领导体制中常设政治决策机构的村党支部(党组织)直接负责,并服从其直接领导和管理。第三是指作为行政村领导体制中常设政治决策机构的村级党支部和作为行政村领导体制中常设政治监督和民主监督机构的村务监督委员会,二者要同时对作为行政村领导体制中最高权力机构的同级人民代表大会和行政村的上一级党委直接负责,并要认真贯彻执行它们双方就有关行政村内部的所有重大事项所作出的一切决定。

所谓社会主义行政村内部的相互制衡与合作,主要是指位居于第二层权力主体中的那个作为行政村领导体制中常设政治监督和民主监督机构并具有相对独立地位的村务监督委员会,同作为行政村领导体制中常设政治决策机构的村级党支部之间,以及村务监督委员会同作为行政村领导体制中常设政治执行机构的村委会(行政组织)之间,所要形成的那样一种彼此相互制约制衡与合作的关系。因为只有在它们三者之间真正形成一种相互制约制衡与合作关系,才能确保在行政村内部真正建立起一种以权力制约权力,以权力制衡权力的有效的政治监督和民主监督制约机制,从而确保使社会主义的人民民主在我国行政村内部得到日常的真正充分地体现出来。

我国行政村之所以应该实行上述“四三三三”权力结构的领导体制形式,是因为实行“四三三三”权力结构的领导体制形式,有以下几个主要方面的好处:

1.实行“四三三三”权力结构的领导体制形式,有利于我国行政村党支部(党组织)按照现代民主政治条件下执政党活动规律的一般要求,进一步改进和完善党支部(党组织)的领导方式和执政方式,从而确保使其真正实现科学执政的目标。

根据民主政治条件下执政党活动的一般规律,我们知道,从一般意义上来说,所谓执政党的执政,其含义就是指由执政党受人民授权委托,来代表人民对其各自特定范围内所有公共社会事务所直接从事的一些行政管理活动。所以,所谓执政党就是指由其受人民授权委托,来代表人民对其各自特定范围内所有公共社会事务所直接从事行政管理活动的那样一种政党组织。所以,如何来科学认识和正确处理人民(村民代表大会)、执政党(村党支部或党组织)、政府(村委会或行政组织)三者之间的关系,以及执政党组织在它们三者之间如何给自己科学定位,如何使执政党(村党支部或党组织)成为人民(村民代表大会)控制政府(村委会或行政组织)的工具,是建立任何形式的民主政治都必须处理的基本问题。从这个意义上说,我国行政村领导体制中过去之所以存在着或者由于村党支部(或党组织)直接代替人民(村民代表大会)当家做主,而完全否定和取消了人民(村民代表大会)自身所应具有的主人翁地位和作用;或者由于实行党(党支部或党组织)政(村委会或行政组织)分开而导致党(党支部或党组织)政(村委会或行政组织)分离,完全否定和取消了党组织(党支部)自身所应有的领导地位和作用,结果使党组织(村党支部)在人民(村民)群众中的威信下降,使党群关系受到严重损害。主要就是因为我国行政村党组织(村党支部)在人民(村民代表大会)、执政党(党支部或党组织)、政府(村委会或行政组织)三者之间未能给自己找准正确位置,因而未能在新的历史条件下正确处理好党(村党支部或党组织)同人民群众(村民代表大会)之间的关系,党(村党支部或党组织)同政府(村委会或行政组织)之间的关系。所以,当前我国村级党组织(党支部)改进和完善党的领导方式和执政方式,也就是党组织(党支部)如何适应我国发展社会主义市场经济和民主政治的需要,按照现代执政党活动规律的一般要求,在人民(村民代表大会)、执政党(村党支部或党组织)、政府组织(村委会或行政组织)三者之间给自己重新科学定位的问题。“四三三三”权力结构的领导体制形式,按照现代科学公共权力结构体系中关于不同权力主体之间职能分工与合作的一般要求,同时根据民主政治条件下执政党活动规律关于在人民(村民代表大会)、执政党(村党支部)、政府(村委会或行政组织)三者之间关系中执政党如何给自己科学定位的一般原理,通过对行政村领导体制和公共权力结构体系中关于权力机构、常设政治决策机构、常设政治执行机构分别相应由行政村村民代表大会、村党支部(党组织)、村委会(行政组织)直接充当,并由这三个不同的权力主体在行政村内部权力运行过程中实际形成一种三权分离,三层定位,三级负责关系的科学设计,对村党支部(党组织)在行政村内部的人民(村民代表大会)、执政党(村党支部或党组织)、政府(村委会或行政组织)三者之间所应有的具体位置及其职能作用,给予了科学确定和重新定位。这样就确保使党组织(村党支部)既能真正做到不再直接代替人民(村民代表大会)当家做主,同时,又能彻底避免由于实行党(村党支部)政(村委会或行政组织)分开而导致出现党(村党支部)政(村委会或行政组织)分离,从根本上否定和取消党组织(村党支部)所应有的领导地位和作用的错误倾向,从而较好地确保了只有村级党组织(村党支部)才能真正成为由其受人民(村民代表大会) 授权委托,来代表人民(村民代表大会)对其各自特定行政村范围内所有重大公共社会事务直接从事行政管理活动的那样一种政党组织。同时确保只有村级党组织(村党支部)才能真正具有受人民(村民代表大会) 授权委托,来代表人民(村民代表大会)对其各自特定行政村范围内所有重大公共社会事务实行全面领导和管理的稳固的政治领导地位和执政地位。所以,只有实行“四三三三”权力结构的领导体制形式,才能有利于使我国行政村党组织(党支部)真正实现其领导方式和执政方式的改进和完善,使其尽快在人民(村民代表大会)、政党(村党支部)、政府(村委会或行政组织)三者之间重新找准并科学确定自己在新的历史时期所应有的执政位置和执政方式,重新找准在现代共产党执政的新的历史条件下正确处理好党(村党支部)同人民(村民代表大会)之间的关系,党同政府(村委会或行政组织)之间关系,从而充分发挥党组织(村党支部)自身应有的职能作用,以更好地适应我国所要发展社会主义市场经济和社会主义民主政治建设的迫切需要。

2.实行“四三三三”权力结构的领导体制形式,有利于我国行政村党支部(党组织)按照现代社会主义民主政治的要求,进一步改进和完善民主集中制的权力组织形式,从而确保使其真正实现民主执政的目标。

民主集中制是我们党和国家的一项根本组织制度,也是符合我国国情因而需要始终不渝坚持的一项基本政治制度。但由于民主集中制作为我国基层政权的组织形式,在实际运作中,还现实存在着诸如集中过度、缺乏民主,另外还有关于如何才能将坚持实行党组织(村党支部)的集中领导与坚持实行人民(村民代表大会)民主二者之间的关系,真正从领导体制和权力组织形式中予以具体体现出来,并使其逐步实现制度化和规范化等方面的一些与现代社会主义民主政治建设的要求不相适应的缺陷和不足,所以,还仍然需要我们根据新的情况对我国行政村现行民主集中制的权力组织形式,进一步加以改进和完善。“四三三三”权力结构的领导体制形式,通过将行政村内部的村民代表大会和行政村的上一级党委双方共同作为行政村领导体制形式中的一个非常设的最高权力机构,将行政村内部的党支部(党组织)单独作为行政村领导体制形式中的一个常设政治决策机构,将行政村内部的村委会(行政组织),单独作为行政村领导体制形式中的一个常设政治执行机构,将行政村内部的村务监督委员会,单独作为行政村领导体制形式中的一个常设政治监督和民主监督机构等四个机构的科学设计,以及对它们四者之间所具有的那种三权分离、三层定位、三级负责和相互制衡与合作关系的科学确定,使其既充分体现出了一般现代权力结构规律关于不同权力主体之间职能分工与合作的基本要求,较好地体现出了权力结构体系的完整性和科学性,同时又能充分体现出了民主集中制原则关于民主与集中之间关系的基本要求,使能够充分体现民主职能和体现集中职能、体现坚持实行党组织(村党支部)的集中领导和体现坚持实行人民(村民代表大会)民主的几个不同权力主体之间的关系都得到了较好地协调和处理,从而确保使民主和集中之间,坚持实行党(村党支部)的集中领导和坚持人民(村民代表大会)民主之间真正实现了紧密结合和有机的统一。因此,这种领导体制形式,既是民主的,又是集中的,就是说,它是在人民(村民代表大会)民主基础上的集中,又是在党组织(村党支部)集中指导下的民主,是高度民主和高度集中的有机结合和有机统一。所以,只有实行“四三三三”权力结构的领导体制形式,才能有利于使我国行政村党支部(党组织)按照现代社会主义民主政治的要求,进一步改进和完善民主集中制的权力组织形式,从而确保使其真正实现民主执政的目标。才能确保使行政村党支部(党组织)从领导体制形式和组织制度上更好地使民主与集中有机结合起来,使坚持实行党组织(党支部)的领导与坚持实行人民(村民代表大会)的民主有机结合起来,并在此基础上,确保使我国行政村尽快实现其内部权力结构方式、权力运行机制和权力运行程序的民主化,制度化和规范化。

3、实行“四三三三”权力结构的领导体制形式,有利于我国行政村党支部(党组织)按照现代社会主义民主政治的要求,进一步完善自身的政治监督和民主监督制约机制,从而确保使其真正实现依法执政的目标。

缺少一个类似于西方议会机关的相对独立的统一的常设的政治监督和民主监督机构,是我国行政村现行政治体制的一个重大缺陷,也是我国行政村现行领导体制的一个严重弊端。“四三三三”权力结构的领导体制形式,根据现代科学权力结构体系中关于不同权力主体之间职能分工与合作的一般原理要求,通过在行政村内部公共权力结构体系和领导体制中,专门配置和增设了一个作为村级最高权力机构即村民代表大会机构常设政治监督和民主监督代表机构的村务监督委员会机构,并使其作为独立行使对村务实施日常政治监督和民主监督权力,同时使其同独立行使日常政治决策权力并作为村级领导体制中常设政治决策机构的村党支部(党组织)以及同在行政村领导体制中独立行使日常行政管理与指挥权力并作为常设政治执行机构的村委会(行政组织)这两个机构之间具有相对独立、完全平等的地位,从而使村务监督委员会与村党支部和村委会之间形成一种以权力制约权力,以权力制衡权力的日常的政治监督和民主监督制约机制的科学设计,这样就既能确保较好地体现出了新的权力结构体系的完整性和科学性,彻底避免和克服了我国行政村现行领导体制中存在着的缺陷和弊端,又能较好地确保真正解决了如何使村党支部(党组织)和村委会(行政组织)各自都能切实做到依法执政和依法行政的问题 ,同时也能较好地确保真正解决了如何使村党支部(或党组织)和村委会(行政组织)都应要在人民(村民代表大会及其所属常设政治监督和民主监督机构村务监督委员会)的直接监督之下正确行使人民(村民代表大会)授权委托其所行使的那一部分权力的问题。所以,只有实行“四三三三”权力结构的领导体制形式,在我国村级领导体制和权力结构体系中真正建立和配置起一个类似于西方议会机关的相对独立的统一的常设的政治监督和民主监督机构并使其充分发挥其所应有的政治监督和民主监督作用,才能从根本上使我国行政村内部的政治监督和民主监督制约机制和权力组织形式,得到切实改进、加强和完善,才能从根本上确保使村党支部(党组织)和村委会(行政组织)都能真正在人民(村民代表大会及其所属常设政治监督和民主监督机构村务监督委员会)的直接监督之下,正确行使各自手中被人民(村民代表大会)直接授权委托的那一部分权力,才能确保使我们真正走上一个不搞群众性的政治运动,只靠通过建立和完善起一种以权力制约权力,以权力制衡权力的有效的政治监督和民主监督制约机制的科学的公共权力组织形式的途径,来稳步推进我国基层行政村现代社会主义民主和法治政治建设的新路子。

4、实行“四三三三”权力结构的领导体制形式,有利于我国行政村按照现代社会主义民主政治和市场经济体制的要求,来稳步推进村级治理体系和治理能力现代化的建设。

推进国家和社会治理体系和治理能力的现代化建设,是全面推进我国社会主义现代化建设的一个重要内容,同时,推进基层农村村级治理体系和治理能力的现代化建设,又是推进我们国家和社会治理体系和治理能力现代化建设的一个重要组成部分。村级治理体系和治理能力的现代化建设能否在基层行政村内部真正推进,其关键在于我们能否真正找到一种既能确保使行政村与其上一级党委(政府)之间,行政村内部村党支部(执政党组织)同村民(村民代表大会机构)之间,村党支部(党组织)同村委会(行政组织)之间,村民代表大会同村委会(行政组织)之间等所有与行政村有关的具有相对独立性的权力主体之间的权力和权益关系,都能得到规范而有效的正确处理的具有科学权力结构的现代化的村级政治治理体系和领导体制形式。由于“四三三三”权力结构的领导体制形式,明显具有着上述几个方面的主要特点和优势,所以,只有实行“四三三三”权力结构的领导体制形式,才能有利于为从组织制度上确保使我国行政村来稳步全面推进其村级治理体系和治理能力的现代化建设,奠定一个坚实基础和提供一个必需的根本保证条件,才能有利于确保使其始终沿着正确的方向,稳妥而顺利地向前不断推进和发展。

(作者单位:中共山东省委党校省直分校)


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