余孝东:村民自治三十年:从基层实践到政治制度的发展之路

[ 作者:余孝东  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-02-10  录入:王惠敏 ]

2017年,正值《村委会组织法(试行)》颁行进入而立,作为基层群众自治制度重要内容的村民自治已然取得了丰硕的成果,但在继续前行的同时我们更不能忘却起点。在“纪念《村委会组织法(试行)》颁布30周年暨深化村民自治研讨会”上,参与该法起草全过程的民政部基层政权和社区建设司原司长白益华,广西壮族自治区宜州区(时为宜山县)合寨村第一任村委会主任韦焕能,村民自治第一批研究者代表、长江学者、华中师范大学中国农村研究院徐勇教授等汇聚武汉,对村民自治的发展历程、价值和意义、创新及前景展望进行了回顾、探讨。

村民自治的发轫与缘起

自治总是相对他治而言的,是个人或群体对于自身事务的处理并对其行为负责的一种制度和行为。我国乡村社会有着悠久的自治基因和传统,内附着丰富的治理内涵。传统中国乡村社会的自治结构是在历史的磨合中被优选出来的产物,它既奠定了中国传统社会走向世界农业文明巅峰的基础,也内含有不少人类所有成功文明不可或缺的共性要素。晚清以后,与国家政权建设相伴,中央权力开始向基层渗透,但至民国时期,也并未从根本上改变乡村自治的事实状态。建国后,乡村治理历经波折,终于在上世纪八十年代,主要以村民自治的形式重新被注入了鲜活的生命力。

1978年冬,安徽省凤阳县小岗村18位农民以“托孤”的方式按下红手印,冒着彼时巨大的政治风险实施“大包干”,揭开了包产大户改革的序幕。个体经营的重新出现从根本上动摇了以集体化为核心的人民公社体制,生产活动不再需要统一的组织和安排,旧有的人民公社“三级所有,队为基础”的农村基层管理体制已经不再适应形势发展需要,在制度转型中出现了治理真空和无序状态,公共事务和群众生产生活日渐涣散,不正之风盛行,引发了一系列社会问题和矛盾。

为改变村内无秩序的混乱局面,广西壮族自治区宜州区合寨村在村党支部的牵头下,召集全体村民召开群众大会,以无记名投票和差额选举的方式成立了我国首个村民自治组织,并参照“街委会”将其命名为“村委会”。随后,村委会又通过群众表决通过了村规民约,这也是后来认定合寨村为“中国第一个村民委员会”诞生地的重要历史证据。

在此之后,成立村民委员会、制定村规民约迅速在中国农村大地得到推广,村民委员会这一群众自治组织也得到了党中央的高度重视。1982年8月,中共中央36号文件要求各地有计划地进行试点;1982年12月颁布的《宪法》第111条,明确规定村民委员会“基层群众性自治组织”的性质和地位;1983年10月,中共中央、国务院下发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》,明确要求在农村建立由村民选举产生的村民委员会。1987年,全国人大六届五次会议时,彭真委员长提出把《村民委员会组织条例》上升为《中华人民共和国村民委员会组织法》。在分组审议时,代表们在村委会性质、村委会与乡政府之间的关系等方面意见不一。经过多方努力与多次修改,《村委会组织法(试行)》终于在全国人大常委会第23次会议时表决通过。

村民自治的发展与嬗变

从合寨村成立村民委会员到1987年《村委会组织法(试行)》的颁布,可以看作村民自治的从无到有的萌发和推广阶段。此后一直到1998年,去掉试行二字的《村民委员会组织法》颁行,是为村民自治意涵日渐丰富的发展阶段。

1988年6月,民政部开始在全国范围内组织乡村选举,村民自治开始进入制度化运作阶段。然而,新生的村民自治制度在推行中并非一帆风顺,一些地方的少数人认为:第一,村民自治是资产阶级自由化的产物,提出废止村委会组织法,建立村政权。第二,把村委会定为群众性自治组织脱离了我国农村的实际,主张设立村公所,实行村公所和村委会两块牌子、一套人马。第三,村委会协助乡政府开展工作行不通,要求修改村委会组织法,把乡政府同村委会的关系由指导关系改为领导关系。时任民政部基层政权建设司(基层政权和社区建设司历史用名)司长李学举等经过实地调研后,提出了三点意见,一是村委会组织法应当继续试行,不能废止;二是村民委员会组织性质不能改变,不能设置村公所或村政权;三是乡政府同村委会的指导关系也不能变。这三条意见获得民政部时任部长崔乃夫的认可后,以民政部的名义上报中央,捍卫了宪法的规定,使村民自治在紧要关头得到了坚持和发展。

1990年8月,中组部、民政部等五部委联合在青岛莱西召开了全国村级组织建设工作座谈会,对以党支部为核心的村级组织配套建设的经验进行了总结,从理论、政策和制度上,确立了以党支部为领导核心的村级组织建设工作格局。此后,民政部加强了对村民自治工作的指导,在当年下发的《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》中指出,建立村民会议或村民代表会议制度、制定必要的规章制度和村规民约是村民自治示范活动的侧重点。1994年2月,民政部又发布了《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》,对村民自治示范活动的目标、任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规定,并第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等四项民主制度。1997年,民政部在《关于进一步建立健全村务公开制度,深化农村村民自治工作的通知》中进一步指出建立健全村务公开制度是加强农村村委会建设的重要内容。要求注重实效,努力实现村务公开的规范化、制度化。1998年,经九届人大常委会第五次会议通过的新的《村民委员会组织法》于当年11月4日正式颁布实施。

后续到2004年国家废除农业税的这一时段,是村民自治的全面推进和深入发展阶段,就如何将法律和制度付诸良好的实施,真正保障亿万农民当家作主的民主权利是这一时期的重点。2002年,中办、国办《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中明确指出,搞好村民委员会换届选举,必须充分发扬民主,切实保障广大村民在选举各环节中的权利,使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。2004年,中办、国办下发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》提出要切实保障农民的选举权、知情权、决策权、参与权和监督权。

2004年,温家宝总理宣布中国五年内取消农业税,要彻底终结延续两千余年来向农民征收的“皇粮国税”。政策得以迅速执行,至2005年,全国范围内绝大多数省份基本上全面取消了农业税。进入无税费时代后,农村发展环境尤其是农民与国家关系发生了深刻变化,村民自治也迎来了重大转折点,迎来了新的实践挑战。

村民自治的实践创新与研究转向

税费改革后,迫于财政压力和管理上的便利,全国不少地方推行合村并组,村组规模扩大导致直接参与性的自治变得愈加困难。由于多数村的集体经济较为薄弱,甚至本身就是空壳村,村民自治的运行经费和村庄公共服务都依赖政府提供,大量的行政事务也依靠村民委员会予以落实,村民委员会有泛行政化的趋势。但是,无税费时代为农村提供了宽松的发展环境,逐渐走向内生性发展的农村对自主、自为、自治仍然有着现实需求,一批勇于探索的改革者们立足地方实际,做出了富有成效的创新和实践。

湖北省秭归县是一个集山区、老区、库区、坝区于一体的农业大县,山大人稀,交通闭塞,不仅公共服务难以到位,村民自治也难以有效开展。针对这些情况,2012年,秭归县开始探索以以自然村落为自治单元,以村落的党小组理事会为载体,以村落的两长八员为骨干,从而实现以小村落自治推动整个行政村自治的村民自治新模式。

四川省都江堰市坚持以适度规模院落区为基本单元,通过重构自治单元,搭建平台,实现群众能自治,健全院落小区党组织和服务代表会,管委会等一组三会的支持架构,搭建起物业管理、矛盾调解等群众自治参与的平台;依需确定自治内容,激发活力,实现群众愿自治,结合群众需求,理清职责,有效激发群众自下而上的参与合力;强化制度保障,健全机制实现群众常自治,让群众充分参与。

随着农村经济社会发展,清远市在实践中以行政村为单元的村民自治模式因管辖半径过大,人口众多,利益关联缺失,村民小组一级没人管事、没人理事,造成村民自治流于形式,村民对自治没有参与的热情和动力。2012年,清远市开始以完善村民小组(自然村)基层组织、强化自治能力为突破重点,推动村民自治重心下移,将自治沉到村落。建立健全村民理事会组织,通过运用农村内部力量参与社会治理,提高村民自治水平;在村民小组建立健全经济合作社,把发展经济重心从原来的行政村下沉到村民小组,引导村集体经济组织统筹利用本村资源,发展壮大集体经济,从而提高村集体组织的凝聚力和办事能力。

村民自治在实践中的新发展也影响了村民自治研究的转向。上世纪八十年代中期,紧随村民自治在基层的发轫,围绕村民自治展开的理论研究也开始起步,以“价值—制度”研究范式聚焦村民自治民主价值的讨论,经历了较长时段的热潮。进入新世纪后,村民自治研究的主要着眼点开始转向有效治理层面,开始并逐渐注重对村民自治有效实现形式的讨论。代表者如华中师范大学中国农村研究院邓大才教授提出,利益相关、文化相连、地域相近、规模适宜、群众自愿等是村民自治有效实现的重要条件,建议基于地理居住特征,探索合适的自治单元,建构多元化、多层次、多样化的中国农村村民自治体系,真实有效地实现村民自治。

走过三十年,村民自治作为中国特色社会主义基本政治制度重要内容的这一地位已经得到确立;然而,这项制度仍然有完善空间,尤其是在剧烈的社会转型时期,村民自治的落地过程亦非一路坦途。但绝不可否认,在基层民主发展中,村民自治制度曾经,并且也将继续发挥着不可替代的作用。华中师范大学中国农村研究院徐勇教授认为,村民自治是一场伟大的实验,它不是历史的简单复归,而是经历了产权重大变革后新的制度设计。通过民主参与的方式重新建立起个人与集体的关系,以民主方式的把分散的农户重新组织起来,这就是民主化率先从农村开始的实践逻辑。村民自治的丰富实践还把政治学从殿堂引向了田野,为学术研究提供了丰富的问题来源。只有从不同情况出发才能选择最合适的村民自治形式。而村民自治面临的情况甚为复杂多变,更需要学界广泛调查,深入研究。纪念《村委会组织法(试行)》既是对历史的回顾,更是新的开始。

作者系华中师范大学中国农村研究院助理研究员 


中国乡村乡村发现网转自:社会科学报第1596期第2版


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