宋志红:土地承包到期后再延长30年意味着什么

[ 作者:宋志红  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-02-05  录入:王惠敏 ]

    党的十九大报告指出:巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。这一关于完善土地承包制度的部署引起了社会的广泛关注,尤其是关于“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的表述在社会各界引起热议。随着第二轮农村土地承包期进入最后一个十年,社会各界对第二轮承包到期后新的承包期限设置存在不同主张,十九大报告的这一规定有定纷止争之效,有利于稳定家庭承包责任制度、保障农民土地承包权益。正确理解十九大报告中土地承包政策的含义对于正确贯彻落实十九大精神、推动《农村土地承包法》科学立法具有重要意义。然而,在对这一政策的解读宣传中,笔者注意到部分观点存在可商榷之处,例如将这一规定引申为“农户现有的具体承包关系再延长三十年”,甚至理解为“三十年到期后土地不调整继续由原承包人承包三十年”,有关专家对正在全国人大常委会审议的《农村土地承包法》修正案的解读也隐约指向这一内涵。笔者认为这种解读不符合十九大报告本意、也脱离了当前农村实际情况和相当农民群体的真实意愿,有过度引申乃至曲解之嫌,甚至会对《农村土地承包法》的修改产生不利影响。对十九大报告这一部署应结合我国国情做整体理解。

    再延长三十年意味着什么

  意味着坚持家庭承包责任制度不动摇

  “第二轮土地承包到期后再延长三十年”首先意味着要坚持家庭承包责任制不动摇。十九大报告指出要“巩固和完善农村基本经营制度”,而这一“农村基本经营制度”就是指家庭承包责任制。家庭承包责任制作为中国农民的伟大创造,在中国发展史上发挥了丰功伟绩,虽然近年来出现了不少对土地细碎化、分散经营、集体弱化的忧虑,由此也带来了一些对承包经营制度的质疑之声,但这些问题的出现恰好是对包括统分结合的双层经营机制在内的“家庭承包责任制”贯彻落实不全面所致。无论是对壮大集体经济的追求,还是对农业适度规模经营的追求,均不与家庭承包责任制相矛盾,也均不能否定家庭承包责任制作为农村基本经营制度的地位;农村各种形式的股份合作也均应以承认并保障个体农户基于家庭承包所取得的土地承包经营权为基础,如此才能做到“统分结合”,这与改革开放前“只统不分”的“大锅饭”是存在本质区别的。因此,十九大的这一部署有力地否定了一些“以否定农户个体权利为代价重走集体化”的主张。

  意味着新的承包期继续定为三十年

  从上世纪80年代初开始的第一轮承包设定的承包期是15年,1997年左右开始的第二轮承包期限延长为30年,目前处于第二轮承包的后半段时期。对于第二轮承包到期后的承包期限设定,理论界和实务界一直存在“长久说”、“70年说”、“30年说”等不同主张。其中“长久说”主张不再设定承包期限,由农户实行永久承包,以此一劳永逸地解决“到期后如何处理”的难题,其依据则是党的十七届三中全会首次提出的“长久不变”;“70年说”主张的理由则是与城市住宅土地使用权接轨;“30年说”的理由则是继续沿用第二轮承包的期限。十九大的这一部署彻底了却了对承包期限的纷争,也彻底解决了对“长久不变”之内涵理解的争议:“保持土地承包关系稳定并长久不变”是指“承包制度长久不变”,指“农民集体和农民成员之间整体的承包关系长久不变“,这是一种抽象的政治关系和经济关系,而非针对具体的单个承包法律关系。换言之,“长久不变”的是整体承包关系,而非单个具体的承包法律关系,更不是指向承包期。第二轮承包到期后集体有权利也有义务同其成员设定承包关系,但一次承包关系的存续期限只能是30年。

  再延长三十年不意味什么

  不意味原人原地延包三十年

  不可将“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的部署僵化理解为“不调整原人原地承包“。“土地承包到期后再延长三十年”只是解决了第三轮承包的期限问题,并未对到期后是否调整后重新发包做出部署。我们认为,十九大报告不写明这一点是深思熟虑的安排,是十分明智的表现,而不能将此延伸曲解为“不调整延包”。近年来,学术界对第二轮承包期届满后的延包是否应当调整承包地块存在几种不同意见,“不调整原地延包说”的理由是稳定经营预期,避免到期前的短期行为,主要是基于效率的考量;“调整后重新承包说”的理由是三十年中人和地都因为自然生死、“农转非”等原因而发生了结构和数量的变化,再加上在第二轮承包期内实行“生不增、死不减”政策,第二轮承包期结束时农户间土地承包数量不均的矛盾已经积累到了一定程度,基于公平考虑延包时应当调整后重新分配。这两种观点很难说孰对孰错,体现的是基于效率需求的稳定农户土地承包经营权与基于公平需求的“平均地权”之间的博弈。事实上,由于各个地方人地关系变化的情况不尽一致,在承包地征收时补偿的对象和方式也存在很大差异,而且在第二轮承包期内是否严格执行中央“增人不增地、减人不减地”政策的情况也不尽相同,从第一轮承包到期后第二轮承包的实际情况来看,调整承包方案的集体也占大多数。有鉴于此,我们认为,对这一问题应当充分尊重农民集体的自主决策权,允许各农民集体根据实际情况民主决策到期后是“调还是不调”,“大调还是小调”,如此也顺应了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的要求。因此,党的十九大只明确承包期不明确是否调整的做法是符合我国现实国情的安排,有利于通过“农民当家作主”的方式因地制宜平衡效率与公平价值。

  如果将十九大的这一规定机械曲解为现有承包法律关系原户原地再延长三十年,则剥夺了第二轮承包期满后农民集体通过自决方式矫正累积的土地资源配置不公平状态的权利,也剥夺了现在无地农民成员的承包期待权,甚至形成“现在有地的非集体成员再继续承包三十年,现在无地的集体成员继续三十年无地”的局面。这显然不是这一规定的本意。

  对于一些人担心的到期后调整承包地可能会引起的“短期经营行为”问题,农民事实上自己能找到兼顾平衡和效率的方法。笔者调研发现,为了避免在土地承包到期前的“短期经营行为”,稳定经营者的经营预期,同时也为了较好平衡现在无承包地的农户权益,一些集体经济组织自发采用了“动账不动地”的形式,不调整承包地,但是在账面上调整农户之间的承包地权益,在集体经济组织的统筹下由地多的农户对无地或少地的农户给予适当补偿。因此,在第二轮承包到期时一方面应当允许农民集体自主决定是否调整承包地,不作统一硬性要求;另一方面可以鼓励农村集体经济组织在第二轮承包到期时不调整承包地,但采用“动账不动地”方式平衡好农户间的利益。将十九大报告的规定曲解为“一律不予调整承包地继续延包”显然脱离农村实际情况。

  不意味原有流转关系延长三十年

  对于已经流转的承包地,无论是以出租、转包方式还是以转让、入股方式流转,也无论流转时是否约定流转期限为剩余承包期,其流转法律关系的效力均不能及于二轮承包期限届满之后。《农村土地承包法》第三十三条明确规定“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”,这是强制性而非任意性规定。如果流转双方约定了比剩余承包期更短的流转期限,则适用这一约定期限;如果没有约定流转期限或者约定的期限比剩余期限长,则到剩余期限届满之时流转关系终止。因此,“土地承包到期后再延长三十年”绝非意味着“原有流转关系再延长三十年”,原有流转关系是否延长,既要取决于新的发包关系中人地关系是否调整,又要取决于新的土地承包经营权人和土地经营者的流转意愿,应当由土地经营者与新的土地承包经营权人平等自愿协商确定,实则是达成新的流转法律关系。因此,对现有流转关系的法律保护不能及于新一轮的承包期。当然,为了鼓励经营者的长期经营行为,可以在流转合同中对经营者的优先流转权作出约定。

    作者系国家行政学院法学教研部教授


    中国乡村发现网转自:法制日报


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