史啸虎:农村宅基地和农民住宅产权制度的改革

[ 作者:史啸虎  文章来源:中国乡村发现  点击数:  更新时间:2018-01-29  录入:王惠敏 ]

——农村集体土地产权制度改革路径之三

前注:从本月中旬起,本公众号连续发表了谈论农村集体土地产权制度改革系列文章之一《农村经营性土地产权制度改革》(经营性土地指一般集体建设用地)、之二《农村农业土地产权制度改革》(农业用地指农民现有承包土地),今天拟发表系列文章之三《农村宅基地和农民住宅产权制度改革》,专谈农民住宅的产权制度改革。值得注意的是,所有这三种农村集体土地产权制度改革都没有离开合作社这种农村合作经济组织形式。这也是确保农村集体土地产权制度改革成功的关键。

去年11月,中央深改组会议提出“不得以买卖宅基地为出发点,不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件”的改革意见被业内人士解读为:宅基地改革有望引入更为市场化的机制。那么怎样才能在遵循这两个策略性改革原则基础上以市场化方式改革现行农村宅基地制度呢?下面是我的看法。

农村的住宅土地其实就是指农村宅基地。由于农村宅基地与农户的房产财产权密不可分,再加上其不属于生产资料而属于生活资料的属性,农村的宅基地与农村其它集体土地相比,显然是一种比较特殊的土地产权。

1982年以前上溯几千年,我国农村宅基地从来都是归农民私人所有,农民拥有宅基地和房屋的所有权,农民宅基地和房屋都属于农民私有财产,宅基地所有权与房屋所有权两权主体合一,宅基地及地上房屋可自由买卖、出租、赠与、典当及继承等。即便是1956年我国确定走社会主义道路,在农村强力推行土地集体化时,农民也仍然拥有农村宅基地的所有权。

比如,1956年全国人大通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定,“人社的农民必须把私有的土地……等主要生产资料转为合作社集体所有”,但明确规定:“社员原有的坟地、房屋地基不入社”。

后到了1982年,《宪法》才首次规定,“宅基地和自留地、自留山,也属集体所有”。不过其后很长一段时间,一直到1998年,宅基地管理还比较人性化和市场化,农民可原始取得宅基地使用权,房屋还可自由买卖。但这一切在政府经营城市卖地大搞房地产开发并尝到土地利益甜头之后,情况开始变化了。

如1998年第二次修订后颁行的《土地管理法》开始对农村宅基地进行了严格地管理和约束。后来,因可能对政府垄断商品房开发市场产生威胁,各地政府又颁行了一系列法规对农村宅基地进行了严密的控制。

但是,这种集体产权不明的农村宅基地制度和政策显然是错误和扭曲的,不仅在全国造成了数十亿平方米产权残缺的所谓小产权房,也使得农村宅基地成为各方蚕食集体和农民利益的重灾区。

按人头无偿分配宅基地制度极大地刺激了一户多宅和宅基地超标占用现象发生,土地资源浪费极度严重。过去许多年,这种宅基地制度甚至成为鼓励农民过多生育的一种制度源头。

随着大量农民进城打工,各地农村宅基地及其房屋空置率极高,而现有制度又阻碍了农村宅基地及其房产产权的市场流动,造成了很大的土地浪费。宅基地产权制度改革势在必行。那么应该如何改革现行的农村宅基地产权制度呢?我的意见是:

1,以村现有农户宅基地资产以及农地发展规划中确定的潜在宅基地块资产为基础,组建农村住宅合作社。农户与合作社按照按份共有原则分别享有村所有宅基地的所有权。住房合作社所有的规划中宅基地以及村社住宅区内道路、绿化和其它辅助性居住设施用地,也即用于农村住宅使用的那部分集体建设用地,与农户现有宅基地产权,根据按份共有原则,分别确权给住房合作社和农户。具体确权登记方式可同农业土地产权制度改革。

2.住房合作社在国际上很盛行,但在中国却是一种新型的集体经济组织,是指一种由合作社及其社员即村社居民在各自按份享有自住房产宅基地所有权基础上进行自主管理的社区合作社。

住房合作社可以在村社内部自筹资金或者通过获得政府对农村住房事业的财政支持或用自有资产抵押获取外部金融支持等方式来经营运作。而住房合作社社员,即农户则因对自住房屋及其宅基地享有按份共有的所有权、居住权、收益权和处置权,也有了根据自由意愿和市场获利需要经营自有宅基地及其房屋产权的自由选择权。住房合作社的建立还将为农村新增居民买房或买地建房提供了获得低价高质房屋的可能。

3.根据《物权法》第101条“按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额。其他共有人在同等条件下享有优先购买的权利”的规定,农户有权按照市场价值自行卖掉和处置自己享有所有权的自住房屋及其宅基地产权。鉴于宅基地的集体土地性质,合作社与农户按份共有宅基地完整产权的比例,与农村集体建设用地和农业用地(承包土地)产权制度改革一样,也应为3:7。

在农村组建住房合作社,以《物权法》按份共有原则在农户和合作社之间分配并持有宅基地的完整产权,这为农村宅基地及其住宅最终(这是作为这一农村土地产权制度改革的最终目的,而非其出发点——作者注)可以作为固定资产商品进入房地产市场交易提供了法律依据,也为计划迁居城镇的农户的自由迁徙提供了经济物质上的条件保障(这里的宅基地退出以迁徙城镇居住是市场化条件下农户自愿的,而非其先决条件——作者注)。农村宅基地的市场化自由流动将促进农村房地产业的恢复和发展。

住房合作社在我国并不是一个陌生的制度。1992年国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局曾颁发了《城镇住宅合作社管理暂行办法的通知》,专门强调“组织住宅合作社,合作建房,是一项有重大意义的改革。充分体现了国家、集体、个人共同负担解决住房问题的原则,有利于吸收个人资金,加快住宅建设。”在这项政策激励下,到上世纪末全国最多时曾涌现了5000多个住房合作社。

后因各地政府卷入了城市土地市场,这项利国利民的好政策便无疾而终。但这个经验发生在城市,建政以来广大农村从未有过这方面的实践。现在是到了通过宅基地产权制度改革来发展农村住房合作社的时候了。

综上所述,我们在设计农村集体土地产权制度改革的方案时概无例外地提出了组建三种合作社作为集体土地产权改革的按份共有所有权载体,即此系列文章之一提出的针对一般集体建设用地(经营性土地)建立“土地股份合作社”、之二提出的针对承包土地(农业土地)建立“土地利用合作社”以及本文提出的针对农村宅基地和农村住宅建立的“住房合作社”。

此文还根据不同类型土地资产的属性和产权关系,依托合作社这一新型合作经济组织形式,提出了根据《物权法》确认广大农民按份享有共有土地所有权的法律依据和改革模式。

我认为,这种改革路径设计不仅符合中央关于“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”的改革原则,也符合现有法律有关不动产(土地)财产权的规定。更重要的是,这种全新的集体土地产权制度的建立可最终将一直埋藏在不合理的产权制度下的那些市场价值高达数以百万亿元人民币计的集体土地资源资本化和财富化,促使农村市场经济必将进入一个大发展时期。

而广大农民土地产权的确认和明晰化又可在保障广大农民土地权益基础上,有力地造福农民,促进农村市场经济的恢复与发展,从制度根本上弥合一直在不断增大的城乡和贫富之间的差距。

需要注意的是,以上三种不同类型的合作社,如土地开发合作社、土地利用合作社和住房合作社,都属于社区型合作社。我国现只有《农民专业合作社法》。现有法律还没有对社区合作社的约定。这种法律滞后的状况显然不利于这次农村集体土地产权制度的改革。

为此,我们建议今年即将颁发的中央一号文件能重视这一问题并希望请中央政府尽快出台政府规章《社区合作社暂行条例》,以让即将大量出现各种类型的社区型合作社有法可依,有章可循,为这次农村集体土地产权制度改革提供有效的法律依据。 


中国乡村发现网转自:史啸虎杂谈 微信公众号(原创)


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