——专家解读乡村振兴责任制
“建设农业强国摆在乡村振兴责任内容的突出位置”；“县级党委政府是乡村振兴‘一线指挥部’，县级责任十分重要”；“乡村振兴考核指标体系中，县域产业建设应占有较大权重”。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《乡村振兴责任制实施办法》（下称《实施办法》），中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智接受南方农村报记者专访，围绕文件出台背景、部门责任、地方责任、考核评估等方面进行解读。
一、让责任落实有制可依
“五年来，乡村振兴顶层设计的‘四梁八柱’基本建成。”孔祥智指出，自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，乡村振兴制度框架和政策体系不断健全，其中最基础性的支撑包括《国家乡村振兴战略规划（2018－2022年）》《中国共产党农村工作条例》和《乡村振兴促进法》。
《国家乡村振兴战略规划（2018－2022年）》提出实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的乡村振兴工作机制，要求落实各方责任；《中国共产党农村工作条例》规定了各级党委在农村工作方面的职责任务；《乡村振兴促进法》规定了各级人民政府推动乡村振兴战略的职责任务，规定国家实行乡村振兴战略实施目标责任制和考核评价制度。
“基于整个制度框架和政策体系，《实施办法》的出台是必要的，它构建起了一套职责清晰、各负其责、合力推进的乡村振兴责任体系，能够更好推动各级各方全面落实乡村振兴责任。”孔祥智表示，责任主体、责任内容、责任要求的明确，让责任落实更加有制可依。
二、建设农业强国摆在突出位置
《实施办法》关于部门责任的第二条内容是“加快建设农业强国”，孔祥智认为，这是把建设农业强国摆在了乡村振兴责任内容的突出位置。
他指出，2017年中央农村工作会议就提出了“加快实现由农业大国向农业强国转变”，这在2018年中央一号文件即《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中得到进一步明确，今年党的二十大正式提出“加快建设农业强国”，可见这是中央谋划已久的一项工作。“因此，建设农业强国将是新一轮乡村振兴战略规划中一项至关重要的任务，未来五年内必须破题。”
关于部门责任的第三条内容要求，全方位夯实粮食安全根基，确保粮食和重要农产品有效供给。“总书记反复强调保障粮食安全，这是建设农业强国的重要内容和首要内容。”孔祥智表示，作为一个14亿人口大国，如果土地生产率还比较低、一些重要农产品还依赖海外进口，就无法称得上是农业强国。
“建设农业强国，牵涉面很广，绝不仅仅是农业农村部门的责任。”他对此进行了举例说明。比如要推动农业机械化全程全面发展，就涉及到农机产品研发制造，工业部门也要扛起责任。为什么中国农业无人机能处于世界领先地位？这得益于我国制造业发展的强劲动力。又比如航天育种、分子育种，如何把航天科技、生物科技应用到农业领域，也涉及到各行各业、多个部门。“实际上，这并非单靠政府部门协作就能解决的，而是需要形成一套良好的市场机制。”他强调，农业现代化需要市场化来牵引，市场在配置资源中起决定性作用。“比如种业本身是可盈利的一个产业，是鼓励投资的乡村振兴重点领域，那么就需要通过市场机制来引导资金、人才等要素向农业领域流动。”
三、推动“一线指挥部”权责匹配
“乡村振兴责任体系中，县一级的责任十分重要，县级党委和政府是乡村振兴‘一线指挥部’。”孔祥智指出。
关于地方责任，《实施办法》明确了省、市、县、镇、村五级的责任要求，其中关于县级的责任要求共有六条。在地方责任内容方面，第十一条提出，协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，以县域为重要切入点加快城乡融合发展，推进空间布局、产业发展、基础设施、基本公共服务等县域统筹。
“县域是统筹推进城乡融合发展的重要抓手。”孔祥智表示，2021年中央一号文件首次明确提出，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局；同年出台的《乡村振兴促进法》也规定，各级人民政府应当协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，加快县域城乡融合发展；今年进一步出台了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。
孔祥智认为，推进以县城为重要载体的城镇化建设，一般的县可以按照小城市或者中等城市标准来建设，通过城市化来带动乡村振兴。“要强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心。”
在他看来，以县域为切入点统筹城乡发展，首先是要统筹县域产业，形成主导产业。今年中央一号文件也提出，要推动形成“一县一业”发展格局。“实际上可以有不只一个主导产业，农业主导产业建设，关键是延长产业链，促进一二三产融合发展，带动当地更多老百姓进入产业链各个环节。”第二是统筹城乡基础设施建设，要立足全县发展统一规划，这也意味着要统筹好资金投入。“比如在县城主干道修1公里路，相当于在农村修20多公里路的成本，那么是优先修县城那1公里，还是农村的20多公里？这实际上是一个理念问题，关乎是否坚持农业农村优先发展。”第三是要统筹城乡基本公共服务，比如建立统一的城乡居民基本医疗保险，“并不是说西部偏远地区的农村要和东部城市的标准统一，而是首先实现县域范围内的城乡标准统一”。
那么，在沉甸甸的责任面前，现有县级行政权力是否与之匹配？孔祥智认为，从权责对等的角度，可以通过扩权赋能强县，促进要素向县级倾斜，调动县级发展积极性和主动权，从而促进县域经济高质量发展。“比如在资金统筹方面，目前县级统筹整合的空间还是很有限，真正整合起来非常困难。接下来应该要有相应的制度设计，给予‘一线指挥部’更多的权力。”
四、考核指标体系设计应系统科学
《实施办法》还明确，实行乡村振兴战略实绩考核制度。
“要推动责任落实，肯定少不了考核动作。”孔祥智表示，《国家乡村振兴战略规划（2018－2022年）》也提出，加强乡村振兴战略规划实施考核监督和激励约束，将规划实施成效纳入地方各级党委和政府及有关部门的年度绩效考评内容。“第一个五年规划期马上结束，意味着接下来中央很快会出台相应的考核办法。”
“考核评估，关键是要设计一套系统、科学、合理的考核指标体系。”孔祥智认为，考核指标体系设计非常重要，要考虑到不同区域之间的差异，也要能通过相对统一的指标来准确客观反映各地的实际情况。“这里面，权重处理很关键，哪些指标的权重大一点、哪些小一点，都要求非常细致的考量。比如县域主导产业建设是一项很重要的工作，在考核指标体系中就应该占有比较大的权重。”
（作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师；中国乡村发现网转自：《南方农村报》2022年12月21日）
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