中共中央提出将县域作为城乡融合发展的重要切入点，缩小城乡收入差距更是共同富裕的内在要求。针对县域内城乡融合发展究竟如何起步以及不同地区要重点解决的问题尚待厘清这一现实需要，通过总结全国五个地区的城乡要素配置、产业互动发展和公共服务供给三大领域值得推广的发展经验，可以看出县域内城乡融合具有广阔的发展前景。但是，当前发展仍面临着人口持续流出、人力资源稀缺，财政基础薄弱、有效投入不足，土地改革滞后、要素流动受阻等问题。为此，应顺应人口流动趋势，推动人才要素下乡，完善财政管理体制，吸引资本要素投入以及健全城乡土地要素市场化配置的体制机制和政策体系。
中共十九大报告提出2035年和本世纪中叶两个阶段的发展目标，即到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化，全体人民共同富裕迈出坚实步伐；到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，全体人民共同富裕基本实现。实施乡村振兴战略以来，我国在重塑城乡关系、推进城乡融合发展方面已取得重要进展。2019年4月，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），全面部署了城乡融合发展的目标和重点任务。2021年中央一号文件提出，“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道”，从而找到了我国城乡融合发展的现实途径。2021年5月20日，中共中央、国务院发布《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，明确提出“深入探索破解城乡二元结构、缩小城乡差距、健全城乡融合发展的体制机制”，“推进以县城为重要载体的城镇化建设，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，赋予县级更多资源整合使用的自主权”等任务。那么，在县域内城乡融合发展究竟如何起步？经济发展水平不同地区需要解决的关键问题都有哪些？回答上述问题，对于探寻具有中国特色的城乡融合发展和共同富裕道路，促进乡村振兴和农业农村现代化具有重要的现实意义。本文结合2021年5—7月中国人民大学农业与农村发展学院课题组在山东省德州市（主要是平原县、禹城市、陵城区）和诸城市、四川省成都市郫都区、江苏省宜兴市、安徽省桐城市等地的专题调研成果，探讨县域内城乡融合发展的现实路径。应该说，此次调研地点既反映了全国最为发达的长三角地区，也反映了中西部区域中心城市近郊区、东部农业产业化强市、中部地区普通县域城市和华北平原地区的城乡融合发展情况，具有较鲜明的代表性。
一、要素配置与城乡融合
城乡融合发展的重点是要素的市场化配置。《意见》强调，要坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，形成人才、土地、资金、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。长期以来，由于城市的收益率远远大于乡村，因而各种资源、要素都是从乡村到城镇的单向净流动。据测算，1978—2012年间，通过财政、金融机构和工农产品价格剪刀差等途径，农村地区向城市地区大约净流入资金26.66万亿元（以2012年价格计算）。其中，2008—2012年内约51.26%的资金通过金融机构从农村净流入城市，资金总规模为28706.68亿元。2019年，全国农民工总量达到29077万人，其中流入到城镇的大多为文化水平较高的中青年劳动力。2019年，农村居民家庭户主文化程度为：未上过学占3.6%，小学程度占32.5%，初中程度占50.8%，高中程度占11.2%，大学专科程度占1.7%，大学本科以上占0.3%，而且近10年来未发生大的变化，其根本原因就是青壮年劳动力离开农村，到城镇就业和居住。这一状况使得乡村振兴缺乏必要的资源支撑，造成“巧妇难为无米之炊”的尴尬局面。在这次调研中发现，各地在促进各项要素从城到乡的“逆流动”中均作了大量有益的探索。
（一）人力资源“城—乡”流动
在农村人才极度短缺的大背景下，各地都基于当下的户籍制度，采取措施积极吸引各类人才参与乡村振兴，实现人才由过去的“乡—城”流动转变为“城—乡”反向流动。这些探索具有广泛的推广价值，以及深远的理论和现实意义。
如山东省诸城市探索建立城乡统一新型人口管理制度，全面放开落户限制，探索构建以“政策性落户为主体，引进人才落户为有效补充”的落户政策，推进人口一体化管理，实行政府、企业、社区三位一体的流动人口管理体系，通过配套就业培训、生活补助、困难救济等10条优惠政策招引“新诸城人”，自2018年以来，共引进各类人才超过1.9万人，其中为涉农企业招引8600多人，极大地缓解了企业结构性缺工需求的矛盾，保障当地就业形势持续稳定。此外，还加快培育新型职业农民力度，围绕粮食、蔬菜、果茶、畜牧等农产品生产，推行“百名家庭农场主学历提升”“千名青年农民技术培训”“万名本土人才培养”计划，每年以基层党组织为依托举办各类培训班120期，培训农民近2.5万人次。
为了有效解决农业农村发展人才的不足，诸城市开展了党支部联建工作，积极推动城市人才下沉。具体做法是：积极整合城乡之间、镇域之内的党建资源，本着“按需对接、优势互补、资源共享、互利共赢”的原则，引导各级各类党组织跨层级、跨区域、跨行业与农村社区网格党支部建立联建党总支。其联建方式：一是部门单位跨层级联建，比如政法部门重点与乱村联建，经济部门、城市社区重点与穷村联建；二是镇域内网格党支部跨地域联建，采取强强联合、强弱结对形式，鼓励镇域内强村与强村之间开展联建共建，共享发展资源，引导镇域内的党建强村、经济强村与班子软弱、经济薄弱村开展结对帮扶，增强发展后劲；三是企业和金融机构跨行业联建，充分发挥企业、金融机构在人才、市场、资金、信息等方面优势，引导171家企业和17家金融机构与农村网格党支部开展联建共建。联建党总支书记由城区党组织书记担任，副书记由农村党组织书记担任，委员由农村党组织其他班子成员担任。诸城市先后从联建的市直部门单位选派189名优秀党员干部担任农村党组织书记和第一书记，成立175支党员专业服务小分队，选派87名“金融顾问”、208名“发展顾问”在农村一线为乡村振兴提供精准服务。
再如四川省成都市郫都区实施“乡村振兴人才聚集工程”，吸引中心城区人口到近郊区居住、城市新增人口到近郊区就业，形成引人、聚财、活商的集聚效应。郫都区下有一个“明星村”叫战旗村，该村创办了四川战旗乡村振兴培训学院，聘任20名本地优秀村支部书记、致富能手在学院任教，制定“百名家庭农场主学历提升”“千名青年农民技术培训”“万名乡土人才培养”培训计划，实施“前厂后校”“田间课堂”“集体经济”等培训项目，为全区的乡村振兴培养了大批实用人才。郫都区还充分利用宅基地制度改革成果，利用置换出来的宅基地，向社会公开招募热爱并愿意传承乡村文化、有社会公共服务能力并愿意进村落户的各类人才，重点招引现代农业、乡村旅游等8类紧缺人才，赋予其新村民资格，通过有偿提供宅基地使用权使之能够扎根村中。如该区棋田村利用腾退的宅基地吸引城市居民下乡。在坚持集体土地有偿使用、提供驻村服务的基础上，第一批引进5名新村民，包括全国名老中医、文化培训师、园艺大师（有资格认证书），按照每平方米一次性支付1000元的价格有偿提供每人300平方米宅基地（其中200平米作为工作室）40年使用权。新村民担负提供公共服务或产业发展的责任，如老中医在村中定期开设义诊，文化培训师免费兴办书画幼儿培训等活动，园艺大师发展园艺产业等，促进了当地的乡村振兴。郫都区还积极吸引本地在外人才返乡，通过打造“创客郫都”归雁经济名片，建立在外人才信息库和人才返乡联络帮扶机制，在准入、税收、土地、融资等方面制定扶持措施，吸引曾经“走出去”的成功人士“走回来”。两年来，区级财政发放创业贷款近3亿元，吸引2万余人返乡创业，吸纳80余名返乡人才进入村（社区）后备干部队伍、36名复合型人才进入村“两委”班子。
（二）农村土地要素市场化配置
土地要素市场化配置主要包括农村宅基地制度和农村经营性建设用地制度改革，前者主要是探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，放活宅基地和农民房屋使用权，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋，从而提高农民的财产性收入；后者即探索村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性用地等转变为集体经营性建设用地入市，从而提高农村集体经济收入。
如山东省德州市陵城区积极争取棚户区改造、土地增减挂钩等扶持政策，以人口聚集度较高和商业基础较好的糜镇为中心开展农民社区建设。该区运用农村宅基地和集体经营性建设用地置换出960亩城镇建设用地，拆迁村庄11个，安置村民1.2万人，建设建筑面积为50万平方米的农民社区。农民住进小城镇后1万多人的社区需要服务，引发了第三产业，为住进社区的农民提供了就业岗位；原来耕种的土地入股到党支部领班的合作社，形成农业园区，促进了新型职业农民的诞生；农转居置换出的建设用地建成工业小区，吸引了大量外来企业和回乡创业人员在糜镇工业园区投资，陆续投资建成了纺织厂、制鞋厂、服装加工厂、木器加工厂、电动车加工厂等10余家劳动密集型企业，为转居农民提供了较充分的就业机会。农民社区、农业园区、工业小区“三区”建设，推进了农村城镇化、农民市民化、农业现代化和乡村振兴，农民社区建设起到了“四两拨千斤”的作用。
江苏省宜兴市早在1990年代乡镇企业转轨改制时就开展了集体经营性建设用地入市探索，当时实行的是以“土地使用权上缴款”代替“企业经营上缴款”的农村集体建设用地管理模式，后来全面实施集体建设用地年租制，除了宅基地和公共设施、公益事业用地，各类镇村企业使用集体用地的，全部实行租赁供地。近年来，宜兴不断深化农村集体经营性建设用地租赁入市改革，明确了土地租赁范围、年限、租金标准和收缴管理，主要有三类做法：一是长租短约，即由农村集体经济组织与用地单位签订农村集体经营性建设用地使用权租赁合同，用地单位每年支付给村集体租金。具体租赁年限由市自然资源局、集体经济组织和用地者在租赁合同中约定，这一方式能够保证农民既不失去土地所有权，还能长期享受土地增值收益，也能够稳定企业家的投资信心。二是村账镇管，为防止村干部在集体经营性建设用地使用权对外租赁过程中可能产生的寻租行为，宜兴市规定农村集体经济组织的土地租赁资金须接受镇政府的监管，保障集体经济组织成员的权益，堵塞集体资产流失漏洞。三是先租后让，农村集体经营性建设用地目前只采用租赁的方式供地，但如果企业发展到一定阶段，能够按照前期合同约定建设和投产，则可以提出申请将其租赁农村集体经营性建设用地转为国有土地出让，经过自然资源、发改、环保等相关职能部门联合审批后办理国有土地出让手续。通过上述措施，既能够充分保证农民的合法权益、带动农民增收，又激活了城乡要素市场、提高了土地利用效率、促进了资源的优化配置。
二、产业发展与城乡融合
中共十九大提出乡村振兴战略。2019年6月，国务院发布《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，其核心思想就是突出优势特色，做强现代种养业，并在此基础上延长产业链，促进一、二、三产业融合发展。产业兴旺是乡村振兴和城乡融合的基础，在乡村振兴过程中如何提升农业发展质量，如何促进农村一、二、三产业融合发展，是两个必须要解决的问题。
（一）提升农业发展质量
农业高质量发展是产业兴旺的标志之一。从调研地区看，发达县市农业产业链完整，农产品质量高，农民职业化初步实现。如宜兴市由政府牵头，4家企业市场经营主体负责建设，打造健康稻米全产业链，种植端与江苏省农科院合作开展优质食味和功能性营养健康稻米品种，与南京农业大学、江苏省农科院等科研院校合作建设农业科技服务中心，发挥农业技术研发与转化、农产品质量检测、农业大数据收集处理等功能；加工端新建优质大米生产线项目，与江南大学等合作研发营养大米和功能性大米；销售端实施品牌战略，搭建专业线上线下营销团队，自建电商销售平台。总体来看，随着工业化、信息化、城镇化的不断发展，宜兴市将大量资本和技术要素投入到了农业产业之中，现代农业雏形基本形成，按照2021年中央一号文件的要求，完全能够在2025年率先基本实现农业现代化。
郫都区围绕发展都市型现代农业，积极发挥天府水源地、都江堰首灌区优势，坚持农产品的绿色、高端、高质、高效方向，大力发展绿色农业、有机农业。该区形成绿色食品原料标准化生产基地30万亩、有机农业基地1万亩，绿色有机农业覆盖面达到68%。同时，积极培育新型农业经营主体，拥有市级以上农业产业化企业36家、农民专业合作社343家、家庭农场133个，以“有机农场示范园（合作社/家庭农场）+小农户”“企业工厂化生产”“外贸出口公司+新型农业经营主体”等模式，培育唐元韭黄等优质农产品（冠军单品）6种，制定有机蔬菜生产技术规程4个，发布地方生产技术标准4个，提升主要农作物全程机械化水平达91.38%，建成农产品出口备案基地7个、6300亩（其中食用菌按1万袋折合1亩），推动绿色有机种植生产技术推广面达95%以上，韭黄、生菜、圆根萝卜等6类产品全部实现出口创汇。总体上看，郫都区农业发展主要围绕成都市区农产品的有效供给，属于典型的都市型农业发展模式，在率先基本实现农业现代化进程中走在前列。
（二）构建农村一、二、三产业融合发展体系
三产融合是适应城镇化水平不断提高、城乡居民恩格尔系数不断降低应运而生的新的产业发展形态，是农业发展方式转变的表现之一。2015年中央一号文件首次提出“推进农村一二三产业融合发展”，此后，这一政策成为农业农村政策的重要组成部分。《意见》也提出“构建农村一二三产业融合发展体系……健全乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制”。在一定程度上，三产融合已成为推动实现农业现代化的重要标志之一。本部分无暇归纳实践中三产融合的形态，仅就调研情况予以讨论。
郫都区面向成都这一中心城市对农村要素的需求开展农村一、二、三产业融合发展。首先，聚焦高端产品，高水平发展农副产品加工业。按照“集中、集聚、集群”的理念，以中国川菜产业化园区为载体，通过企业集群推进精深加工产业发展，构建以郫县豆瓣、复合调味品和川菜工业化产业为主的五大产业链，致力建设中国国际农产品加工产业园。截至2019年，全区实现农产品加工产值150亿元，市级以上龙头企业实现销售收入95亿元、利润4.5亿元、税收2.7亿元。其次，该区深入挖掘农村生态价值，充分整合低效农用地、闲置宅基地、荒滩地和水面，植入农业、文旅等产业项目，打造集“吃、购、娱、游”为一体的新型农家乐。再次，围绕投资修复林盘群落，引进“种业硅谷”等项目，建成袁隆平杂交水稻科技馆、水隐桑田等全国中小学生研学实践基地，营造研学游学新场景。该区还引入文旅公司，整合闲置农房、林盘等资源，打造共享农庄、共享田园，形成农科村、安龙村等5个民宿群落，打造林盘中的“川西民宿酒店”。由于优越的区位优势，郫都区的一、二、三产业融合发展水平在这次调研的县、市、区中最高。
诸城市是农业产业化发源地。21世纪以来，尤其是中共十八大以来，重点支持得利斯、佳士博、华昌、和生等农业产业化龙头企业延伸拓展产业链、价值链，规范提升农业专业合作社、家庭农场、种养大户，大力发展农业社会化服务组织，不断探索新型农业产业化经营模式。该市建成华山榛业、竹山生态谷、苹果乐园、东方田园、龙湖绿园、匠心谷等一批多业态、多功能的田园综合体，建设农业园区114个，农旅融合项目30个，形成涵盖肉食品、粮油、蔬菜、茶叶四大系列400多个品种的产业链。该市还重点探索了产业化模式中龙头企业和农户之间的利益关系。在种植业领域探索了“按揭经营”模式，即针对现代高效农业投入大、农民自身投资能力弱的现状，引导龙头企业和农户结成更加紧密的利益共同体。如该市以禾融公司为龙头，探索“企业投资、农户按揭经营”模式，2020年新发展大樱桃和矮化密植苹果2万亩。据测算，一个占地3亩的智能樱桃大棚，总投入30万元，农户只需交纳首付6万元即可使用，每亩收入10万元以上，扣除费用和成本，每亩纯收入6万元以上全部归承包农户所有。樱桃种植的品种、技术、品牌打造、产品销售等由企业负责。在养殖业中探索“拎包经营”模式，即由诸城市财政设立肉鸡产业发展基金，撬动龙头企业总投资30亿元，建设亿只肉鸡产业生态项目。由企业发挥资本市场渠道并配套银行贷款等间接融资工具，先期建设现代化养殖基地，由农户免费使用，并为农户提供全程技术指导、疫病防控、饲料供应、屠宰加工、粪污无害化处理等服务。按照“互利共赢、风险我担”的原则，实施“每出栏一只鸡最低净收入2元”的保价回收政策，让农户实现“零投资创业、零风险养殖、高收入发展”，带动养殖产业加快转型升级、提高养殖农户收入。初步估算，建设一个占地4亩的养殖场，鸡棚投资约100万元，由农户“零租金”使用。智能设备投资约100万元，由农户从出栏肉鸡的收入中按揭偿还，10年内还清后，设备产权归农户所有。养殖户投入使用后，年出栏肉鸡超过20万只，扣除设备租赁费及其他养殖费用后，每年可实现净收入30万元以上。总体而言，诸城市农业产业化水平在调研县、市、区中最高，在率先基本实现农业现代化进程中创造了独特的“诸城模式”。
宜兴市的三产融合具有明显的发达地区特征。该市重点发展乡村休闲旅游业，探索发展精品民宿、旅游休闲、文化创意等新产业、新模式，实现了由单一的观光游为主转变为观光、休闲、体验、度假兼具的全新业态。目前共有各类乡村旅游区（农家乐）800余家，其中星级乡村旅游点有217家，且涌现了一批有品牌有特色的乡村休闲度假综合体。其中，西渚镇白塔村以美丽乡村建设为契机，将生态资源和民俗资源融合，把发展生态农业园区、挖掘地方历史和名人文化有机融入乡村旅游发展中，形成了以生态文化旅游、田园观光采摘等三产为引领，以清洁、环保、亚麻、纺织等二产为抓手，以南天竹、特色瓜果种植等一产为基础的生态与产业融合发展模式。该村打造了白塔生态、白塔旅游、白塔文化、白塔农业和白塔味道等系列产品，形成了五大园区、七大展馆、八大高效农业（南天竹、樱花、茭白、特色瓜果、苗木、富硒大米、茶叶、芳香植物），积极推动农旅融合发展。白塔村利用丰厚的历史文化底蕴和生态资源吸引了3.8亿元的民间资金参与乡村旅游与美丽乡村建设，打造了7.6平方公里乡村旅游区，建成了兴望文化园、甲有生态园、白塔文旅园、云芯山庄、牵稼园等五大观光旅游景点，形成了“观光旅游”“休闲采摘八小时”“吃住白塔三天”的旅游模式。目前，可同时接待游客1000人，年均接待量达80万人次。2020年，白塔村人均收入突破5万元，村级可支配收入达800多万元，形成了农民收入新路径，村民获得感和幸福指数大大提高。
三、公共服务与城乡融合
县域内实施城乡融合发展的重点在于建立健全城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。这就要求建立城乡教育资源均衡配置机制、健全乡村社会保障体系，加快推动乡村基础设施建设提挡升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。
（一）推进城乡教育资源均衡配置
调研中发现，各地都在积极优先发展农村教育事业，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，推进城乡教育资源均衡配置。一方面，推动教师资源向乡村倾斜，通过稳步提高待遇等措施增强乡村教师岗位吸引力；另一方面，完善教育信息化发展机制，推动优质教育资源城乡共享。
宜兴市围绕促进教育资源在城乡间的流动和交换，制定并实施了许多有力措施。2016年，宜兴市政府办公室印发《宜兴市乡村教师支持计划实施细则（2016—2020年）》，对城乡学校的教职工编制、岗位统筹实施动态管理，并逐步建立起统筹规划、统一选拔的教师补充机制。一是在招聘计划中切出一定的指标用于乡村教师。二是实行新教师农村服务期制度，明确新教师在农村学校服务满3年可以在农村学校之间流动，服务满5年可以向城区学校流动。三是在职业发展空间上，规定城区义务教育阶段学校拟提任的校级副职领导和中层干部必须有2年以上乡村学校工作（支教）经历，城区学校义务教育阶段的教师职称评定、评优评先等过程中同样将乡村学校任教经历作为硬性指标，以鼓励城区学校教师向农村学校流动。四是健全教师定期交流制度，实行农村教师向城区流动招考制，通过双向机制设计，促进了教师在城乡学校之间、中心校与非中心校之间有序流动，全市的教师校际流动率达到了15%以上。五是在职称评审、骨干评定、绩效考核等方面，按照一类、二类、三类学校为乡村教师分别提供每月300元/人、500元/人与700元/人的岗位补贴，所有村小（办班点）教师每人每月另增岗位补贴200元，农村骨干教师还可享受城区骨干教师考核奖励的2倍。
早在2002年，宜兴市便启动了城区与农村学校挂钩结对扶持活动，形成了专项结对、全面帮扶、教育共同体等三种类型的学校发展共同体，根据共同体的不同类型、不同项目，设定了不同标准的年终综合考核制度。其中，专项结对包括创建结对帮扶（主要针对拟创建义务教育现代化学校与省优质园的学校进行结对帮扶）、弱项结对帮扶（主要针对帮扶学校管理上的薄弱环节或薄弱学科针对性结对帮扶）、促强结对帮扶（针对学校学科或师资或项目本身有一定基础进行针对性帮扶）三类。全面帮扶即将整体办学水平较低的学校与水平较高学校结对，对被帮扶学校给予管理指导、师资带培，进行教学共同研讨和资源共享，帮扶周期为2年。教育共同体即将优质学校与薄弱学校连为一体，由帮扶学校向被帮扶学校派出管理团队参与管理，或派驻常务副校长带领管理团队并主持日常管理，周期为2年。两校在人事、经费、内部管理、师资建设等方面统一安排，灵活流动，形成一体化管理模式，年终实行捆绑式考核，以帮扶成效作为两校年终评先的依据。
桐城市围绕城乡教育资源均衡配置，通过统一规划布局、建立城乡教育联合体和完善校车运营系统展开。在学校布局上，每个镇原则上设置1—2所初中、1—6所小学、1所中心幼儿园，并把建设九年一贯制学校作为农村义务教育阶段学校的发展方向。在学校管理上，致力于推动一体化规范管理，桐城市于2017年暑期组建设立了12个学区管理委员会来承担本学区内义务教育、学前教育的管理职责，成立当年即撤并近100所村小学、教学点，推动1100余名教师实现了跨校交流。截至2020年6月，桐城市共撤并80所学校，包括72所小学，2所初中，6所高中。在此基础上，按照“以城带乡，城乡统筹”的形式，推动城区教育资源丰富学校与教育资源匮乏的农村学校建成办学教育集团，发挥优质教育资源的辐射、示范和带动作用，推动融合办学。
诸城市以建设高素质教师队伍作为重点来提升教育发展质量，促进城乡教育均衡发展。自2015年至2020年，全市每年招聘500名优秀大学毕业生充实教师队伍，优先按“退补相当”原则补充编制内教师，其余缺额部分招聘聘用制教师。自2016年以来，共招聘新教师2332人，其中70%以上新聘教师被安排到农村学校任教，有效缓解了县域优秀人才和紧缺教育人才的紧张现状，进一步优化了教师队伍专业结构。在此基础上，诸城市积极完善教师交流轮岗制度，探索城乡教师交流轮岗新路径，制定《诸城市校长教师交流轮岗实施方案》，积极引导城区优秀校长和教师向农村学校、薄弱学校有序流动，建立市域内教师在城镇学校和农村学校、优质学校和薄弱学校之间双向流动的长效机制。为有效促进教育资源的均衡配置，诸城市还建立了城乡学校互助共同体，实施学片式管理模式。在互助共同体内，建立和完善教育教学一体化机制，实施统一的教育教学管理和指导，建立共同体内部教研活动制度、集体备课制度、教师队伍培养制度、教学质量监测制度等“统一制度”，促进共同体内教师的互助沟通、共谋发展，全面提升教育教学质量。
（二）健全农村社会保障体系
调研县、市、区不断完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度，健全城乡医疗服务体系、统筹城乡社会救助体系。首先，完善相关政策制度，加强乡村医疗卫生人才队伍建设。其次，健全网络化服务运行机制，鼓励县医院与乡镇卫生院建立县域医共体，全面建立分级诊疗制度。再次，通过构建多层次农村养老保障体系并做好城乡社会救助兜底工作，织密兜牢困难群众基本生活安全网。
以宜兴市为例。该市早在2015年1月就正式实施了城乡居民基本医疗保障体系并轨，将新型农村合作医疗和学生医疗保险制度实行一体化整合。2015年，各类学校的在校学生医疗保险年筹资标准为260元/人（财政补贴160元/人），具有当地户籍的其他城乡居民的年筹资标准为580元/人（财政补贴400元）。自城乡居民医疗保险统筹以来，覆盖规模、缴费标准和医保待遇逐年提高，2021年普通居民年筹资标准提高到1380元/人，其中财政补贴920元。属地管理的全日制高等院校在校学生年筹资标准提高到1120元/人，其中市级以上财政补贴920元/人。其他各类学校在校学生年筹资标准提高到1200元/人，其中市级及以上财政补贴920元/人。2017年宜兴市开展城乡居民大病保险，当年筹资标准为职工40元/年，城乡居民（含学生）30元/年，保险起付标准为2万元，且分段进行赔付。
宜兴市于2011年已正式开始城乡居民养老保险的统筹并轨工作，经过几年的调整提高，2019年市政府审议通过《宜兴市城乡居民基本养老保险办法》，并出台了实施细则，对于最低500元缴费档次的参保人员，政府每人每年补贴90元，且每增加一个缴费档次，补助递增20元。早在2013年，江苏省已将被征地农民纳入了即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高的城乡社会保障体系，保障了被征地农民的长远利益。
（三）推动乡村基础设施建设
调研县、市、区积极健全城乡基础设施一体化建设和管护机制，推动乡村基础设施建设提档升级，明确乡村基础设施的公共产品定位，实现城乡基础设施一体化发展，推动城乡基本设施方面的公共服务供给机制融合。
以郫都区为例。该区推进城乡公共基础设施、保险体系、文化服务、适龄教育等均衡配置，落实了公共基础设施管护责任，提升公共服务供给质量。首先，遵循“小规模聚居、组团式布局、微田园风光、生态化建设”原则，在保证耕地红线的前提下，结合农村综合改革，建设适度规模聚居点，重塑农村新型社区，从根本上改变农村居民生产、生活方式，打造了战旗“中国美丽休闲乡村”、青杠树“中国十大最美乡村”等一批院落美、产业强的人居环境示范村，为打造美丽中国城乡融合人居样板作出了“郫都探索”。其次，创新推进农村厕污、厨污、洗涤污水“三水共治”，助力打赢农村“污水革命”攻坚战。该区创新隔离池分流、调节池收集“三水合一”模式，统一标准建设餐厨废水隔油池、厕所污水沉渣池、户外调节收集池“三池”，推动农户居家生活污水全部实现油污、粪渣、废水、污水分离和统一收集，分别根据院落区位条件、村民户数、污水排量等差异，统一处理标准，接入市政污水管网和新建接入一体化设施。2019年，郫都区农村生活污水处理覆盖率达到86%，截至2020年底，完成农村户用厕所改造27794座。再次，探索“协同共管”，破解公共设施维护难题。该区坚持政府“软要求”与村规“硬约束”相结合，引导社会专业力量参与，建立长效管理机制，推动共建共管共享。一是由政府统领规划配套，指导村规划编制，推动环境整治与产业规划、国土空间规划、项目安排等衔接，建立领导联系包村、专题汇报评比、季度竞进拉练等机制，推动基础设施覆盖全部村落。二是采取购买社会团队服务方式，市场化采购“第三方测评服务”和“设施运维服务”，由中标单位负责对全域村落实施月度抽查和一体化设施实施定期检查维护。三是在建设管理中，充分发挥村集体的作用。村村建立《村规民约》《院落公约》，推动设施管理养护与最美镇、最美村、最美院落、最美家庭奖励以及文明家庭评选、先进个人评比、集体收入分红等挂钩。
四、存在问题与政策建议
（一）县域城乡融合发展中存在的问题
1.人口流动方向以大中城市为主，县域人力资源稀缺。首先，从总体来看，中国人口流动趋势仍然是主要面向“长三角”“珠三角”等东部发达地区的大中城市和区域性中心城市，广大中西部县级城市以及东部地区的部分县级城市面临严重的人口流失压力。如桐城市作为本次调研选择的中部地区普通县级城市，近十年来常住人口减少7万人，降幅达10.66%。诸城市作为东部地区发达县级城市，十年间常住人口降低了0.74%，而这十年中国总人口数量增加了5.38%。宜兴市十年间常住人口尽管增加了4%，但同样低于全国平均水平（5.38%）。可见，以诸城市为代表的东部区域和中西部区域的普通县级城市人口净流出现象广泛存在，甚至高度发达的长三角地区县域人口增速也不乐观。
其次，我们将所调研地区隶属的地级市纳入分析，诸城隶属的潍坊市十年间常住人口增速仅为3.31%，低于全国平均水平，其占山东省人口比重十年间下降0.24%。桐城隶属的安庆市十年间常住人口数量下降超过30万，降幅达6.87%，其占安徽省人口比重下降0.69%。郫都隶属的成都市与宜兴隶属的无锡市十年间常住人口分别增加了471万和108万，其中无锡常住人口增加的主要区域也是惠山区、锡山区等市区。诸城与郫都十年间农村常住人口分别减少了10万和19万，分别下降了20%和50%。就我们所调研的省级层面来看，十年间，安徽农村人口减少超过849万，四川减少1189万。在区域发展层面来看，十年间，东部地区人口占全国比重上升2.15个百分点，中部地区人口所占比重下降0.79个百分点。由此可以看出，人口流动方向上绝大多数县域城市并不占优势，长此以往，以县域为载体推进城乡融合发展面临人口流出的巨大压力。
县域经济发展人力资源稀缺还体现在人口老龄化和人才要素的短缺上。不仅农村常住人口中老龄化问题十分严重，中西部以及部分东部地区县级城市也面临较大压力。根据第七次人口普查统计数据，全国60岁以上人口占比为18.7%，其中65岁以上人口占比达到13.5%。宜兴市60岁以上人口占比为25.23%，而这一数字无锡市平均水平仅为19.75%。诸城市60岁以上人口占比达到22.96%，65岁以上人口占比达到16.71%；桐城市这一数字分别是21.73%和17.77%。按照联合国的标准，上述三市均进入中度老龄化阶段。调研发现，县域劳动力素质同样不容乐观。作为全国百强县第六位的宜兴市，具有大学及以上文化程度的人口占比约为16.08%，仅略高于全国平均水平（15.47%）。而诸城市仅为10.48%、桐城市为11.35%，均远低于全国平均水平。
因此，就县域发展而言，中西部普通县级城市仍然是人口流出地区，甚至以诸城市为代表的东部地区发达县级城市人口也面临人口流失压力。人口流出对当地消费、投资等经济活动产生不良影响的同时，长期来看，考虑老龄化的加剧，人口流失问题与人口结构问题必将成为县域经济社会发展的突出制约。
2.县域财政实力薄弱，城乡融合投资不足。多年来，农村土地要素大量“进城”，但土地要素增值收益“取之于农、用之于城”。据统计，2013—2018年，中国土地征用面积累计超过105.07万公顷，与此同时土地出让收入累计达28万亿元，扣除成本性支出后，土地出让收益5.4万亿元，但土地出让支出用于农业农村资金仅占土地出让收入的6.6%，直接用于农业农村比例偏低，加之历史积累欠账多，城乡差距大，因而推进城乡融合发展的公共服务供给、基础设施建设等只能依靠财政投入。但地方财政尤其是县域财政实力薄弱，公共服务水平不足，严重制约城乡融合发展进程。
自分税制改革后，中国财税方面呈现“财权上移，事权下移”的趋势。一方面，总体来看，税收收入初次分配中越来越集中到中央政府；另一方面，公共支出却主要由基层政府的财政来负担。很长一段时间内，这种财权与事权划分的不对称导致了基层政府的财政困境，财权是逐级向上集中，事权却逐级向下转移，越是基层财政，其财政压力越大。据统计，1990年地方财政收入占比为全国的69.72%，到2010年加上再分配因素已达到87.79%；2019年地方政府一般公共预算收入占比超过90%。因此，造成地方财政困难的主要原因不是地方收入过少，而是各级政府事权、支出责任和财力不相适应。在支出方面，财政民生支出刚性增长,如社会保险为代表的基本公共服务领域的事权和支出责任的绝大部分在地方，同时转移支付与专项支付的管理体制削弱了县级地方政府因地制宜统筹安排资金的能力。此外，财政支出责任不明确，许多地方存在着“上级点菜、下级埋单”的问题，县级政府往往话语权较弱，更加剧了县级财政支出压力。
以本次调研的县、市、区为例，宜兴市作为财力最发达的县级城市之一，2020年一般公共预算收入与支出分别为127.59亿元、172.44亿元，一般公共预算收支比为1∶1.35。郫都作为区域中心城市的近郊区，2020年一般公共预算收支比为1∶1.47，诸城为1∶1.32，地方财力最差的桐城市的一般公共预算收支比为1∶1.75，财政压力由此可见一斑。财政收支压力直接影响当地公共服务的供给，造成许多地区城乡最低生活保障水平不一。就本次调研的地区来看，2020年诸城市农村最低生活保障月人均标准仅为城市的75%。
推进县域内城乡融合发展的资金要素供给不仅需要依靠财政资金，社会资本的投入同样值得重视，但由于工农业不同的生产率决定了要素报酬，涉农产业发展往往容易形成分工滞后和产业集群受限的局面，规模优势难以发挥，影响参与市场竞争，资本收益率低下，导致农业产业链水平不高，农业生产主体通过农业生产获取的产品附加值较低。调研发现，即使在宜兴、诸城这样的发达地区县级城市，社会资本真正投资于第一产业的也极少。
3.产权改革滞后，土地要素互动受阻。推动城乡融合发展，畅通城乡经济循环，重要前提是构建相对统一的城乡经济发展空间格局。只有形成科学、合理的城乡产业空间布局，统一均衡的城乡居民收入消费水平，才能有序推动城乡产业协同发展，推动城乡要素重新组合，进而释放农村居民的消费和投资潜力，带动城乡资源跨界高效配置，促进城乡要素互联互通。毋庸讳言，现阶段中国城乡经济发展仍然呈现明显的空间割裂，要素难以互动和重新组合配置，其原因很多，而农村产权制度改革滞后是关键因素。一方面，农村大量人口迁移进城并且购置房产，2018年进城农民工家庭在城镇购买住房的占比达到19%。以本次调研数据为例，购置城镇房产的农村家庭占比大约为30%，但农村建设用地面积并未减少，农村国土空间开发低效。另一方面，大部分农村地区村庄住房建设规划滞后，加之历史因素造成的宅基地管理不力，宅基地多占、乱占问题仍突出，宅基地闲置和浪费现象也十分严重。
调研发现，县级政府新增建设用地指标和农用地转建设用地指标有限，并且在建设用地指标使用方面话语权较弱，当前城市发展都面临着严重的建设用地指标不足的问题，更遑论将其用于农业农村发展。2020年，诸城市新增城镇建成区面积仅为1.4平方公里，桐城市新增城镇建成区面积仅为1.2平方公里。诸城与桐城两市农村常住人口十年间分别减少了10万、19万，分别下降了20%和50%，农村人口的转移为探索通过宅基地制度改革来推动农村土地要素市场化配置提供了有利的外部环境。尽管国家在许多地区进行了试点探索，但仍然规定“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”，限制了宅基地的交换范围，降低了交换价值，这一市场分割违反了市场交易的基本原则，阻碍了闲置宅基地资源开发。尽管县域城市大多都放开了户籍制度限制，但正是由于农村产权制度改革滞后，农民财产性收益价值有待挖掘，尤其是宅基地转让市场尚未形成，造成就地市民化的阻点以及闲置资源浪费。
综上所述，土地要素改革滞后影响了县域经济的产业发展，具体体现在县级城市地区的制造业、现代服务业发展用地需求与实际供给不相匹配，并且这一现象还与农村新增建设用地困难与用地浪费并存。上述因素导致中国国土空间开发低效，土地要素市场化配置水平较低，更难以发挥建设用地的集聚效应。
（二）推进县域城乡融合发展的政策建议
1.顺应人口流动趋势，推动人才要素下乡。如前文所述，目前中国人口流动趋势明显，新生代农民工迁移进城的意愿强烈，但城镇化质量不高，主要表现在进城农民工的不完全城镇化上，因此加快推进农业转移人口完全市民化就格外重要。实现城乡融合发展首先应坚持农业农村优先发展，但从人口流动和要素空间集聚效应来看，城乡融合一定是人口与产业在城乡之间优化配置、要素不断互动的良性过程。然而农民工进城后的社保与随迁子女的教育问题、家庭住房保障问题导致农村常住人口主要是“386199”部队，进而形成城乡流动人口两栖居住，抑制消费需求扩张。由于户籍制度因素不再限制劳动力流动，除少数大城市外，全国大都放开落户限制，就业市场化改革也使一系列社会保险相继与户口脱钩，影响农业转移人口完全市民化的关键在于城市住房保障问题以及农村财产权益能否实现及实现程度问题。
因此，要健全城市低收入群体住房保障体系和深化农村产权制度改革，有效增加保障性住房供给、完善长租房政策、扩大保障性租赁住房供给。此外，就现实来看，尽管县域内就地市民化的成本较低，却不能限制农民流动范围，县域内城乡融合发展更应拓宽农业转移人口市民化的选择空间。在规划上要优化城乡发展空间，注重城市群建设以及大中小城市和小城镇的协调发展，发挥县域经济比较优势，因地制宜，大力发展劳动密集型等符合本地比较优势的产业。推动县域经济发展，一定要构建覆盖城乡的就业服务网络体系。如诸城、郫都等地打造“互联网+”公共就业创业服务平台，加快推进各项公共就业创业服务从线下向线上拓展，逐步实现部门协同一体化，提升农村劳动力职业技能与就业质量。这不仅能够促进农业转移人口降低就业搜寻成本，提升劳动力技能水平，通过实质性地推进转移人口市民化，更能带动实现人口布局与经济布局之间的协调发展，以人口空间转移和就业结构转换共同激发消费需求潜力。
要推动县域城乡融合发展，还要重视城市人才返乡下乡入乡。如郫都等地面向社会公开招募热爱传承乡村文化、有社会公共服务能力并愿意驻村服务的各类人才，为其赋予购买农村宅基地的资格，给予其新村民待遇，借助人才资源之力来提高农村产业发展和公共服务质量。
2.完善县域财政管理体制，吸引资本要素投入。完善县域财政管理体制，应从提高公共资金的使用效率、明晰财政事权与支出责任划分入手，一是进一步提高一般转移支付的比例，加大地方的资金使用自主权；二是进一步加强基层财政管理，引导基层充分发挥财政就地就近监管作用。
改革和创新财政支农思路，优先保障三农投入，助力县域城乡融合发展。拓宽实施乡村振兴战略资金来源，中央预算内投资继续向农业农村倾斜。既要推动存量调整，也要在增量分配上创新施策，确保土地出让收入用于支持乡村振兴和城乡融合发展的力度不断增强。进一步提高土地出让收入用于农业农村的比例，调整土地出让收益城乡分配格局，做好与相关政策的衔接，尤其是建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制。土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，赋予县级政府合理使用资金自主权。促进医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体化的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化。
针对县域内城乡融合发展投资不足问题，要积极吸引社会资本参与城乡融合发展。如诸城等地大力争取国开行和农发行政策性低息贷款，撬动社会资金参与城乡基础设施建设，募集债券资金，积极发展PPP项目，将城乡基础设施一体化作为推进县域内城乡融合发展的重要切入点。鼓励支持工商资本参与乡村振兴，如郫都、诸城等地重点建设规模化现代农业产业园区，示范引领生产要素向优势产区集聚，加快形成具有区域特征、地方特色的农业主导产品、支柱产业和知名品牌；扶持壮大农村集体经济发展，为农村产业注入资金，扶持基础薄弱村，培育示范经济强村，变“输血”为“造血”，提升农民财产性收益水平。上述经验，值得借鉴。
3.深化产权制度改革，推动土地要素互动。首先，重视宅基地的财产属性，在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，对农民住房财产权作出明确界定，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。为此，应明确宅基地使用权和农房所有权的权利主体、内容、范围，积极探索农村宅基地退出机制，不断完善农村居民移居城镇的政策设计。如德州市陵城区、禹城市等地，以人口聚集度较高和商业基础较好的镇驻地为中心，建设1—2万人的农民公寓、农民社区，保障农民的住房需求，集中居住又可以衍生出一定规模的服务产业，促进农民就业；原村庄复垦的土地收归村集体，打包流转，所得收入全部补贴至农村社区的物业费、取暖费项目开支；整合农村闲置的集体经营性建设用地，以及部分宅基地置换的建设用地，建设创新创业示范园区，吸引济南等地外迁的企业，促进本地农民就业；农民上楼后，通过“党支部+合作社”等主体流转土地，并与农业产业化龙头企业对接，形成规模化经营的农业园区，以此保障农民的土地收益。通过农民社区、工业小区、农业园区的“三区共建”，农业农村现代化的雏形初步显现。
其次，进一步放开农村宅基地交易流转政策。应针对并顺应农村人口流出长期趋势，做到因地制宜，根据自然环境和社会经济条件，进一步完善农村闲置住宅交易平台，规范农村闲置宅基地和闲置住宅的流转交易，允许不同资源禀赋地区实行宅基地退出或流转的差异化管理。在资源禀赋较好的地区，推动城市要素融入乡村，如郫都区以宅基地制度改革为纽带，吸引城市居民下乡，集聚人才、资金等要素助力乡村发展。该区通过农村闲置宅基地有偿使用政策，引进一批新村民返乡创业或提供驻村服务，促进下乡市民与农村产业有机结合，吸引了乡村产业发展的紧缺人才，提升了农村居民财产性收入水平。
最后，推动构建城乡统一的建设用地市场，不断增强县域经济发展用地保障能力。如宜兴、禹城等地腾笼换鸟盘活资源，破解项目用地难题，以产能落后企业和僵尸企业占地为突破口，通过依法依规入市，激活长期闲置的破产企业、僵尸企业沉睡的土地；收回废弃宅基地并置换为建设用地，在此基础上发展农村产业园区、工业小区，积极发展非农就业。在建设用地紧张的前提下，实行农村集体经营建设用地租赁供给，当企业发展到一定阶段，并能够按照前期合同约定建设和投产，则可经相关职能部门联合审批后转办国有土地出让手续，规范集体经营性建设用地租赁市场，激活城乡土地要素市场，由此既能够充分保证农民的合法权益、带动农民增收，又给予企业投资信心，缓解集体建设用地使用权流转双方的供需矛盾，有序提高土地利用效率和资源配置效率。
（注释略）
(作者孔祥智系中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师；谢东东系中国人民大学农业与农村发展学院在读博士生；中国乡村发现网转自：《河北学刊》2022年第2期）
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