许衍:城口县域集体经济治理体系：县-乡-村三级架构与发展

城口县地处重庆市最北端，是目前国家乡村振兴160个重点帮扶县之一，也是重庆市的4个重点帮扶县之一，贫困程度在重庆全市最深。

过去几年，城口县集体经济发展有两项重要举措。第一，自2017年深化精准脱贫攻坚到2018年末，城口县190个村全部完成了集体经济股份合作制改革，组建了村级股份经济合作联合社，赋予了村集体处分权和分配a权。第二，经过县级以上财政持续5年投入，给集体经济组织赋能。经过5年的脱贫攻坚，到去年2020年底，全县的190个村年收入10万元以上的村达到了109个。

但集体经济发展依然面临一个现实问题：怎么样让村一级集体经济组织从“有权”、“有能”到“有位”、“有为”？对此，城口县做了一系列探索。探索的核心是要解决两个方面的问题：一是集体经济组织怎么去有效对接市场，参与优胜劣汰的市场竞争，发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是用怎样用合法合规方式把零散分散的资源给整合起来，集中力量办大家的事，既突出效率，又兼顾公平。因为适度集中资源资产才能解决对外谈判能力弱、内部竞争无序等问题，也才符合按照山水田林湖草沙是一个生命共同体理念进行系统开发的要求。

为解决上述问题，城口县构想并搭建了村-乡-县三级的集体经济治理体系。

（一）县-乡-村三级集体经济治理体系架构

村级层面，村集体的基本核算单元；村级资产托管给县级集体经济促进中心，而县集体经济促进中心跟村集体之间有一个对赌协议，就是每年以不低于委托金额的3%进行保底分配，这样村集体就是有固定收益的。

在乡镇层面，在岚天乡率先成立了乡级股份经济合作联合总社。村集体通过入股的方式将资源资产和资金汇集到总社里面来，包括返乡创业人力的资源，也包括农户的资源。乡联合总社主要职能是归集资源资产，把分散的资源资产进行汇总归类，按照山水田林湖草沙系统保护和绿色开发原则，把资源资产统筹打包，公开招商，引入优质资本。

城口县位于大巴山区，生态资源良好，森林覆盖率达到了72%以上，房屋是可以标准化的，而周边的生态环境也可以用一种股份化的方式来处理。城口县拟在三年内推动全县各乡镇街道全部组建联合总社，然后通过联合总社来实现资源资产的收储并由联合总社颁发权证。针对林地、宅基地与集体建设用地、闲置房屋三个领域的收储对象，联合总社给他们颁发林票、地票、房票，希望借由此种方式探索非标资源在乡域范围内实现定价，这样来减少市场对接时的一些障碍。城口县还引入重庆农担公司，一个政府性的资源，加上集体的资源资产，再加上集体成员包括返乡人员的资源资产，变成一个大的资产包，将这个资产包传递至下一级县集体经济促进平台的托管和有限公司的运营。

在县域层面，成立平台+公司。首先，推动190个村发起并适当出资，共同成立县域集体经济发展促进平台，全称叫：城口县大巴山农村集体经济促进中心。中心是民办非企业机构，在民政局登记。中心去统筹对接党和政府及社会各界对农村集体经济组织发展的各种扶持政策和资金资源，对乡村两级集体经济组织进行孵化和服务。在脱贫攻坚的时候，城口县政府曾通过购买服务的形式给每一个乡镇派了一个代账会计，让他们去协助管理村集体经济组织账目，还找了第三方帮村集体包装项目。但实践发现这样的形式成本太高，于是才萌生想法，在县级层面建立农村集体经济发展促进中心，发挥孵化组织作用。

但实践中发现，用促进中心这样一个“民非”组织来孵化服务农村集体经济，仍然存在行政机制色彩太浓的问题。于是，城口县又推动促进中心独资成立了重庆市城口县大巴山农村集体经济组织管理有限责任公司，让有限公司来运营管理促进中心托管的资源开发项目。促进中心跟中心领办的有限公司是一套人马，两块牌子，两套机构。有了这样一个桥梁，整个集体资产运营过程就形成了闭环。

目前，集体中心受托了190个村的集体经济发展试点项目资金，共计4000万元。这4000万如果分到每一个村，难以实现产业项目的成熟发展。因此，城口县用市场化的手段，鼓励每一个村自行包装项目，集体中心给以孵化支持并协助进行策划，将其变成创业投资项目，撬动优质市场主体参与介入，让有限公司去对接市场，直接参与市场竞争。目前，中心已经储备了三年的项目，将通过竞争比选的方式，进行引导投资，逐步做大做强做优农村集体经济。如此，城口县建立起了由乡联合总社、县集体经济促进中心构成的两道防火墙，形成了既防范市场和政策风险，又充分对接政策与市场的“两防两接”的农村集体经济组织经营体系。

（二）县域集体经济治理体系的配套机制

为了防范市场风险，有限公司在归集资金的使用方面建立了两个机制：一是项目的专家咨询会，是由财政、审计等这方面的一些科长、分管领导组成。二是“投决会”，是集体公司和集体中心共同成立了的党支部书记参加的党政联席会。资金投资的项目须有实体，比如说目前正在洽谈的电厂项目。电厂是城口县的国有企业，它的建设周期需要还贷款，拟向中心借款，利息第一年4%，第二年4.5%，第三年5%。这样项目收益就远远高于村集体对赌协定规定的3%保底分红。每一个项目都需要由代表190个村的县集体经济促进中心的投决会和理事会来做决定，把群众的自治制度引入集体经济促进中心。同时，各村的20多万元还是可以随时退出，即各村没有项目的时候，县级投资保底分红；村级有项目时，县级平台优先孵化投资。

同时，县集体经济促进中心的治理也非常关键。中心采取轮值理事制度，25个乡镇街道，每个乡镇街道派1人作为理事来参与管理。为便于管理，每5个乡镇街道的理事为一组，也就是说每5个乡镇每2个月推1个人来作为理事参与管理，县农业农村委也派一个理事在集体经济促进中心主持工作，同时设立了独立理事岗位，目前由陈晶晶老师担任，由此形成5+2的机制推动集体经济促进中心有效运转。

城口县还借用区块链技术来开发一个运营管理智慧平台，解决内部交易问题，包括现金结算、重大事情流程管理以及农村产权的链上治理。通过现代技术的运用，190个村都看得到县促进中心、乡联合总社和有限公司把资金运营在哪些方面，也可以及时知道自己申报的项目为什么没有评上等等。数字化、智能化、专业化、平台化有效弥补强化了山区“三农”的短板和弱项。

（三）阶段性案例：岚天乡集体收储闲置房屋+招商引资

岚天乡率先成立了集体经济联合总社，下辖的三河村有79栋闲置农房。按照现有的政策，这些闲置农房主要通过复垦的方式变成地票，即建设用地指标，然后到重庆主城区去交易，然后把出售地票的收入中农民、集体应得的部分返给农民和集体。但是收益很低，大约12万块一亩。但是现在乡一级总社用协议方式收储闲置房屋，再引导在乡、返乡和下乡的市场主体来进行合作，形成项目，交给县集体经济促进中心托管，然后让有限公司来进行投资运营引导。

一位返乡的乡贤筹办了名为“磐石山舍”的民宿，实际上是把几户人家的宅基地退出，用集体经济收储的名义将其合法化。因为按照一户一宅的制度，乡贤自己不能拥有多处宅基地。但是，国家实施脱贫攻坚使得大量农民都集中居住了，但是他们的老房子和房下的宅基地还在。集体经济组织把它收储过来之后，入股到磐石山舍这个公司里面来；托管的有限公司使用财政资金作为引导性资金进入，业主利用自己的现金和财政引导资金来进行建设，解决了民宿用地合法性和财政资金合规进入的问题。简单来说，土地使用权通过集体收储变成了一个合法入股，而财政资金通过集体经济组织以股权的方式投入，发挥财政资金杠杆的作用，撬动社会资金投入。同时银行抵押贷款等金融活动，并且引入第三方来合作运营。

第二个例子也是在岚天乡。联合总社将收储的闲置农房通过招商引资的方式引入了一个在重庆做规划设计的企业。那么，企业为什么愿意来投资呢？因为总社给他颁发了一个房票。房票在乡产权交易中心有交易鉴证，是集体经济系统内部认可的票据。这样外部主体就敢于来投入，可以在内部获得融资贷款。对于闲置房屋的改造，乡集体经济联合总社利用闲置房屋和部分资金入股，市场主体投入资金大头占大股，这个主体将闲置房屋改造成民宿的同时，也作为乡村设计工作室，并注册在当地。由此，集体经济组织牵头的相关项目或是当地政府实施的相关项目在满足资质等相关要求的前提下优先由工作室实施，最终利润按照股份分配。其他任何以工作室名义承接的项目，集体经济总社也都有权利按照股份占比获取收益分配。