随着我国经济体制改革的不断深化,农村改革也在向广度和深度发展。特别是中国共产党十八大以来,农村改革的步伐进一步加快,中共中央、国务院提出了一系列改革措施,极大地促进了农村经济的发展,为乡村振兴战略的实施奠定了坚实的经济基础。其中,农村集体产权制度改革是继承包地“三权分置”改革、集体经营性建设用地入市改革、宅基地改革之后,中央提出的又一重要农村改革任务。
在我国,农村集体资产量大面广、构成复杂,因欠缺法律的具体规定,实践运行中存在着经营性资产产权归属不明、集体经营收益账目不清、收益分配不透明、集体成员收益分配权缺乏保障等问题,成为阻碍农村经济发展的重要因素。这些问题的解决,不仅需要加大改革力度,而且需要在法律上提供切实可行的保障措施。
一、农村集体产权制度改革法治保障的政策维度
关于农村集体产权制度改革,2010年中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》(以下简称2010年“中央一号文件”)就已经明确提出要求,“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”。
2013年中共中央、国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(以下简称2013年“中央一号文件”)第一次将“改革农村集体产权制度,有效保障农民财产权利”作为农业农村的一项重要工作任务。该意见明确指出:“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,是激发农业农村发展活力的内在要求。”农村集体产权制度改革要“以清产核资、资产量化、股权管理为主要内容……鼓励具备条件的地方推进农村集体产权股份合作制改革。探索集体经济组织成员资格界定的具体办法”。
2013年11月中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》针对我国农村实际情况,对农村集体产权制度改革提出了具体要求。该决定指出:要“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”,要“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权……建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。
2014年中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(以下简称2014年“中央一号文件”)又进一步明确了农村集体产权制度改革的具体要求。该意见指出:“推动农村集体产权股份合作制改革,保障农民集体经济组织成员权利,赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,建立农村产权流转交易市场,加强农村集体资金、资产、资源管理,提高集体经济组织资产运营管理水平,发展壮大集体经济。”
2016年10月国务院印发了《全国农业现代化规划(2016-2020年)》,提出要继续“深化农村集体产权制度改革”,要“着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。有序推进农村集体资产股份权能改革试点,到2020年基本完成经营性资产折股量化到本集体经济组织成员”。
在前述文件的基础上,2016年12月26日中共中央、国务院印发并实施了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《集体产权改革意见》),具体全面部署了农村集体产权制度改革工作,明确提出了改革的指导思想、基本原则、改革目标、政策措施等。依据《集体产权改革意见》的要求,农村集体产权制度改革的目标是,“通过改革,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。科学确认农村集体经济组织成员身份,明晰集体所有产权关系,发展新型集体经济;管好用好集体资产,建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,促进集体资产保值增值;落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利,形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系”。
为确保农村集体产权制度改革的稳步推进,中央决定对农村集体产权制度改革分三批进行试点,并要求到2021年年底基本完成该项改革。从目前各地区的改革试点情况看,改革成果十分明显,农村集体经济组织和农民的收入都有所增加,各试点地区也积累了很多可复制、可推广的经验。随着农村集体产权制度改革的推进,部分试点地区出台了农村集体产权制度改革方面的地方性法规,在一定程度上解决了改革的法律依据问题。但从总体上讲,农村集体产权制度改革的依据更多地还停留于政策层面,缺乏全国性、系统化的法治保障,改革成果尚待法律的确认和巩固。
习近平总书记在2014年2月主持召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调指出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”按照这一重要指示精神,农村集体产权制度改革必须在法治轨道内依法推进,坚持严格依法办事,妥善处理各种法律上的利益关系。
对此,《集体产权改革意见》明确提出了农村集体产权制度改革的法治要求,其主要精神是:“健全适应社会主义市场经济体制要求、以公平为核心原则的农村产权保护法律制度。抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律,赋予农村集体经济组织法人资格,明确权利义务关系,依法维护农村集体经济组织及其成员的权益,保证农村集体经济组织平等使用生产要素,公平参与市场竞争,同等受到法律保护。”我们认为,依据《集体产权改革意见》的目标要求,确认、巩固和保障农村集体产权制度改革的成果应当围绕农村集体经济组织法人、农村集体资产股份化、农村集体经济组织成员资格认定及权利保障、农村集体产权流转和交易、农村集体产权行使与保护、农村集体资产监督管理、农村产权纠纷解决等关键环节做好法律制度表达,建立相应的实施机制,建构起完备的具有中国特色农村集体产权制度改革的法治保障体系。
二、农村集体产权制度改革法治化的法律价值
农村集体产权制度改革的法治化,必须在遵循宪法及法律规定的前提下,贯彻落实中央的政策精神,紧密契合农村集体产权制度改革的发展需要,尊重法治规律,运用法治思维,体现正确的法律价值观,并将上述精神贯穿于农村集体产权制度改革法治化的全过程。
(一) 以巩固农村集体所有制为法治底线
在我国,集体所有制是社会主义公有制的重要组成部分,与全民所有制共同构成了我国社会主义经济制度的基础,具体包括农村集体所有制和城镇集体所有制两种基本形态。《宪法》明确规定,农村集体所有制经济是生产资料的社会主义公有制经济,应当鼓励、指导和帮助集体经济的发展;并赋予其在社会主义经济制度中极为重要的地位。在此基础上,《集体产权改革意见》指出:在农村集体产权制度改革的进程中,必须坚守农民集体所有的法律政策底线。
集体经济的实现形式多种多样,可以通过新型农业经营主体的培育、家庭农场的建设等集体内生动力推动,也可以通过社会工商资本的引进、上级优惠政策的支持等外部多元动力推动,但集体经济的实现形式应当遵循法治路径、坚守法治底线,因为,只有坚守农村集体所有制的法治底线,才能保证农村经济社会的和谐稳定,为集体经济发展壮大提供长久稳定的增长空间。就农村集体产权制度改革试点而言,还应当警惕集体经济发展中的实践异化:一方面,要防止部分试点单位片面追求经济增长而突破法律、政策的底线①;另一方面,也要避免股份合作制改革中的错误认识,如将集体资产折股量化理解成集体资产分割,将集体所有理解成共有共有。
(二)以坚持市场化、资本化为法治手段
在市场经济中,任何主体都必须按照市场经济规律的要求从事活动,充分发挥市场的作用,运用市场手段和途径来实现经济目的。通过积极引入市场化机制,推动农村集体产权资本化,能够优化集体经济组织治理机制,促使集体资产实现其市场价值,并增强集体经济发展活力,实现集体资产的保值增值。
2019年中共中央、国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(以下简称2019年“中央一号文件”)指出,要积极总结推广“三变”经验,即“总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验”。《集体产权改革意见》强调,要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,明确农村集体经济组织市场主体地位,完善农民对集体资产股份权能,把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点,促进集体经济发展和农民持续增收”,要“引导农村产权规范流转和交易。鼓励地方特别是县乡依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台,建立符合农村实际需要的产权流转交易市场,开展农村承包土地经营权、集体林权、‘四荒’地使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。县级以上地方政府要根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要,制定产权流转交易管理办法,健全市场交易规则,完善运行机制,实行公开交易,加强农村产权流转交易服务和监督管理”。
传统农村集体产权制度的重点在于维护农村集体所有制的政治功能,强调公有制的分配公平和农村社会的基本稳定,而忽视了农村集体经济组织对集体财产经营管理的经济功能,以及农民财产性收入持续提升的社会功能。农村集体产权制度改革应当打破这种传统观念,在集体经营性资产股份合作制改革中,更应当明确集体经营性资产的市场价值和要素活力,实现经营性资产的股份(份额)量化,并通过农村产权交易平台促进股权流转价值的最大化。这既是集体资产市场化、资本化的有效方式,也是集体资产保值增值的必由之路。实际上,市场化、资本化的法治手段已经得到部分试点单位的认可和落实,如在湖南农村集体产权制度改革试点中,共量化经营性资产总额约16.4亿元,截至2019年11月底,累计向成员股东分红157.6万元。同时,市场化、资本化的法治手段也得到农民的广泛认可和支持,如在湖南农村集体产权制度改革试点中,约有72.5%的村民表示集体经济发展需要社会工商资本,98.8%的村民表示愿意到农村产权交易平台进行交易。应当说,无论是试点地方的政策实践还是试点地方的民众意愿,都能够表明市场化、资本化可以有力推动农村集体产权制度改革的进程。
(三)以维护农民根本利益为法治目标
纵观我国农业农村领域的改革历程,所有的实践探索无一不以实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益为目标,强调尊重农民的民主权利,促进农民持续增收。《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出,要“坚持农民主体地位。充分尊重农民意愿,切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用,调动亿万农民的积极性、主动性、创造性,把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点,促进农民持续增收,不断提升农民的获得感、幸福感、安全感”。同时,《集体产权改革意见》明确要求,发挥农民主体作用,确保农民的知情权、参与权、表达权、监督权,实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益。在农村集体产权制度改革的进程中,应当坚持农民权利不受损害,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。
在农村集体产权制度改革背景下,维护农民根本利益不仅仅是实现居住利益、生存利益等基础利益的有效保障,更应当是促进农民财产性利益的持续增长。为此,农村集体产权制度改革确立了“3+1”的关键工作模式,即以清产核资、成员认定、建立组织为基础的“3”项基础工作和以股份合作为延伸的“1”项拓展工作。其中,清产核资是所有工作开展和推进的前提和基础,成员认定是确保具有农民身份的本集体成员能够享受改革红利的必然选择,建立农村集体经济组织是凝聚集体合力的有效方式,而股份合作制改革则是在前三项工作的基础上,进一步落实农民财产性收入持续增长的改革举措。应当说,农村集体产权制度改革的各项工作都围绕着一个法治目标,即维护农民根本利益。维护农民根本利益的方式是,在清产核资、成员认定和建立农村集体经济组织的基础上,通过股份合作制改革实现集体资产的保值增值和农民财产性收入的持续增长。
三、农村集体产权制度改革法治化的主要举措
按照农村集体产权制度改革法治化的法律价值指引,农村集体产权制度改革法治化应重点建立和完善如下法律制度。
(一)有关农村集体经济组织法的法律制度
建构和完善农村集体经济组织的法人治理机制,应当以私法中法人治理的一般原理为基础,以农村集体经济组织的法人治理机制之特别性为主线,结合农村集体产权制度改革地方尝试的经验与教训为实证基础,对农村集体经济组织的法人治理机制进行科学、理性的制度设计与规范表达。
具体而言,农村集体经济组织法应当包括如下主要内容:
第一,确定农村集体经济组织法的立法宗旨、立法原则等基本问题,以及农村集体经济组织作为特别法人的原理;
第二,划定农村集体经济组织法的适用范围,明确农村集体经济组织的主体地位,设计特别法人成立的条件和程序,明确农村集体经济组织的责任财产范围;
第三,设置农村集体经济组织的内部组织机构,明确其运行规则,防范实际运行中的异化,如内部少数人控制、外来资本控制等;
第四,明确农村集体经济组织成员的身份认定标准,设计合理的股权结构和股权管理模式,保障农村集体经济组织成员权利的有效实现;
第五,建构完善的民主决议机制,探索不同于一般工商企业的表决方式,防止决议中的异化现象;第六,限定特别法人章程的基本内容,防止地方政府对章程制定的过度干预。
(二)有关农村集体经济组织成员权利的法律制度
《集体产权改革意见》指出,要“形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系”。而治理体系的形成和维护,首先应界定权利边界,如农民集体成员权与农村集体经济组织成员权的边界;其次应明确农村集体经济组织成员权利的内涵与属性、主体与内容、行使与保障机制等。
建立有关农村集体经济组织成员权利的法律制度,基本前提是解决农村集体经济组织成员的身份认定问题。对此,《集体产权改革意见》提出了原则性的指导意见:“依据有关法律法规,按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素,协调平衡各方利益,做好农村集体经济组织成员身份确认工作,解决成员边界不清的问题。改革试点中,要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法,建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。成员身份的确认既要得到多数人认可,又要防止多数人侵犯少数人权益,切实保护妇女合法权益。提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”应当说,上述指导意见还很宏观,需要通过法律进一步细化,为农村集体经济组织成员身份的认定提供法律依据。
(三)有关农村集体资产股份合作的法律制度
农村集体资产股份合作,具体是指集体经营性资产的股份合作制改革。农村集体经营性资产的股份合作制改革是农村集体产权制度改革的重要内容,具体包括折股量化、股权设置和股权管理、特殊群体的利益保护等重点、难点问题。
折股量化是股权设置和股权管理的前提,其范围原则上以集体经营性资产为准,但未承包到户的资源性资产、“四荒”地、土地征收款的集体留存部分等具有经济价值、不削弱成员利益、能促进集体经济发展的集体资产,经过合法程序,也可以折股量化。在股权设置上,应主要解决集体股是否设立的问题,并明确集体股与公益金的作用;同时,鼓励各地区根据地方特色和实际需求设置相应成员股,如基本股、劳龄股(农龄股)、资金股、人才股等,以发挥股权激励的作用。在股权管理上,应坚持市场在资源配置中起决定性作用的理念,逐步放开集体资产股份流转的限制,提高流转效率和流转价格,但应当对股权流转设置一定限制,如对外来资本股权比例和股权权能的限制。在特殊群体利益保障上,要注意保护外嫁女、“农嫁居”人员及其子女、在校大学生、服刑人员等特殊群体的利益④,以防止利益分配失衡和利益的双重享有。
(四)有关农村产权流转交易的法律制度
《集体产权改革意见》明确提出,要“引导农村产权规范流转和交易”,同时要“根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要,制定产权流转交易管理办法,健全市场交易规则,完善运行机制,实行公开交易,加强农村产权流转交易服务和监督管理”。建立符合国家政策要求的农村产权流转交易法律制度,应当解决如下两个问题。
其一,农村产权交易市场的闭锁与开放的问题。农村产权交易市场的闭锁性主要体现在改革的阶段性和农村社区特有的封闭性,而农村产权交易市场的开放性主要体现在改革的未来方向,如集体资产股份的有偿退出。从试点情况看,初步完成试点任务的单位基本上都没有实现股份的有偿退出,但国家第一批试点单位已经有股份有偿退出的案例。易言之,农村产权流转交易的未来方向应当是以市场化、资本化为指引,充分激活农村产权作为市场要素的活力。
其二,应明确农村产权交易平台的性质、功能、服务对象、交易产品等,确定不同品种的交易产品的交易规则,并构建和探索农村产权交易服务促进、监管优化的法律法规体系。在试点实践中,农村产权交易平台主要存在公益性与营利性两种类型,但就农业弱质性的特点和农村产权的特殊性而言,政府主导、公益性方向和市场化运作的基本原则应当得到确认。同时,针对农村产权交易市场的闭锁与开放,应建构和完善农村产权交易多元解纷机制,特别是建立符合农村产权交易纠纷特点的多元化纠纷解决机制。实际上,针对农村纠纷的特殊性和复杂性,试点地区已经有所实践,如湖南省株洲市就设立了专门的农村纠纷仲裁机构。
(五)有关农村集体资产监管的法律制度
有关农村集体资产监管的法律制度是稳定改革成果、防止资产流失和农村基层贪腐的重要保障。《集体产权改革意见》强调“坚守法律政策底线”的基本原则,其实质就是要坚持农民集体所有不动摇和坚持农民权利不受损。要做到这一点,就必须做好对农村集体资产的监管工作,而监管工作的前提在于有法可依,即农村集体资产监管的法治化。
农村集体资产监管应实现两个监管的统一,即内部监管和外部监管的统一。就试点实践来看,北京市海淀区首创农村集体资产的独立外部监管机构,强化审计职能,并将“三资”管理纳入绩效考评框架,促进了农村集体资产的有效监管;湖南省娄底市娄星区通过“互联网+监督”的平台建设,将农村集体资产信息全部公开,构建了从源头预防、制约和惩治小微腐败的风险防控体系。无论是外部监管机构还是外部监管平台,其实质都在于通过内部信息公开和外部监管制约共同实现对农村集体资产的有效监管。这些成功的做法,为实现农村集体资产监管的法治化提供了有益的经验。农村集体资产监管应实现两个账户的分离,即村民委员会账户和农村集体经济组织账户的分离,两个账户的分离在于落实“政经分离”的改革要求。就改革实践而言,对农村集体经济组织财务的外部监管还缺乏国家层面的统一规范,现有“村账镇代管”的规定只针对村民委员会的财务管理,而《集体产权改革意见》虽然提倡“政经分离”,但却没有关于分离后的农村集体经济组织的财务管理规定。同时,村民委员会作为法律上承认的特别法人,其也应当有相应的会计制度,目前的会计科目设置、会计事项处理等还存在许多问题。因此,农村集体资产监管不仅要明晰权利归属,还要建立相应的会计制度,避免改革配套措施落实不到位所引起的不利后果。
（作者系吉林大学法学院教授；中国乡村发现网转自：乡知乡见微信公众号）
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