郡县治，天下安。自古以来，县域治理和经济发展一直为中央政府所重视。新中国成立以来，在党的农村方针政策指引下，县域治理发生了一系列重要制度变革，从而带动县域经济不断改善和发展。因此，在新时代乡村振兴背景下，研究县域治理和金融服务问题，具有非常重要的历史和现实意义。
一、县域治理和经济发展的历史考察
古人云：民为邦之本，县乃国之基。县，是国家行政管理的最基础的层次以及最基本的单元。在我国行政区划历史上，县的由来历史已久。早在西周时期，周王的食邑叫王畿或国畿，王畿之内即是“县”。根据历史记载，县作为行政区始于春秋时期，秦始皇统一六国后，确立郡、县二级制，全国分为36郡，郡下设县。后来，历代皆承秦郡县治国之制。司马迁在《史记》中写道：“县集而郡，郡集而天下。”
新中国成立后，中央政府高度重视县域治理和发展。先后经过土地改革、农业合作化、农村人民公社、家庭联产承包责任制以及“三权分置”等县域农村综合性改革，县域行政区划以及经济发展已经发生重大变化。县域居住着大量的人口，涵盖城镇和乡村，是统筹城乡发展的关键一环。
县域经济是指以县域为中心、乡镇为纽带、广大农村为基础的区域性经济网络。从经济管理关系来看，它是以行政区划为边界的；但从经济运行关系来看，它又超越县域边界，扩展到其它地区和部门。县域经济是国民经济中的一个相对独立的经济单元和组成部分。县域经济发展程度不仅决定了辖区内民众的生计状况，而且直接影响着当地居民的在地就业状况，进而对当地的社会结构、家庭结构关系以及人们的地域认同等产生深远影响。
二、乡村治理制度变革及其对县域经济发展的影响
伴随我国乡村治理制度变革，不仅县域行政管理体制发生变化，而且对县域经济发展产生深远的影响。
土地革命时期，通过“打土豪，分田地”，“耕者有其田”，实行土地制度改革，成立农业合作社，完成对农业的社会主义改造，将农民土地所有制改变为土地集体所有制。通过农业合作化，国家政权在农村地区建立和巩固人民公社制度，实行“政社合一”“三级所有、队为基础”，县域乡村得到更大程度的整合。但在当时的计划经济体制下，国家财政资金被大量配置到了城市发展。如通过税收方式、“剪刀差”方式、储蓄方式为工业化提供了大量的资金积累。据相关文献资料，从1952-1990年农业为工业提供了约1万亿资金，平均每年高达250亿元，占国民收入全部积累额的22.4%。然而，国家对农村的投入有限，县域经济发展一定程度受到影响。
改革开放时期，废除人民公社制度，确立家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，即家庭联产承包经营责任制。一方面，随着国家工业化战略的基本实现，“以农补工”需求减弱，县域经济发展获得可积累资金支持。另一方面，乡镇企业异军突起，带动了县域经济发展。据当代研究所相关资料，到1984年底，乡镇企业规模已经达到606.52万个，就业人数5208.11万人，在上缴国家税金方面贡献已达8.3%。
社会主义市场经济体制确立时期，不断地深化农村经济体制改革，推进农业和农村经济结构战略性调整，推动农业集约化、产业化经营。社会主义新农村建设时期，采取多予少取放活的农村工作方针，取消农业税及其附加，建立完善农业支持保护制度，传统农业加速向现代农业转变。进入新时代，坚持农业农村优先发展，打赢脱贫攻坚，推进乡村振兴战略，农村土地“三权分置”等系列改革进一步深化。县域经济将获得充分发展的政策支持和市场机遇，如县城与中心镇将成为县域经济发展的重要增长极；农村经济活力充分激发；农村消费市场在“双循环”新格局中扮演重要角色。
三、县域治理改变了农村金融服务格局
金融是经济发展的核心。伴随县域治理，金融不仅对促进农村经济发展扮演着重要角色，而且其自身获得发展，改变了农村金融服务格局。由单一的农村信用合作、民间借贷发展成为商业性、政策性、合作性金融机构在内的、正规与非正规并存的，以农村信用合作社为核心的农村金融服务格局。
新中国成立后，土地改革使广大农户分得了土地，生产得到初步发展，农户有了扩大生产的需求，民间互通有无已不能满足资金需要，而少数富裕农户想将多余的钱放债生息，因而又出现高利贷现象。为了打击高利贷现象，保护农民利益，促进农村经济发展，中国人民银行于1951年5月召开全国第一次农村金融工作会议，决定大力发展农村信用合作社，并于1951年8月正式成立农业合作银行。1952年“三反”后，精简机构，农业合作银行被撤销。从1954年开始，全国掀起了声势浩大的群众性的合作化运动，促进农村信用合作社迅速发展。到年底，全国信用社已达12.6万个，70%左右的乡建立了信用社。1955年3月成立农业银行，负责指导信用合作的发展。后来，农业银行被撤销。1958年，信用社随着人民银行在农村的基层机构（营业所）一并下放给人民公社和生产大队管理，农村信用社变成了国家基层部门在农村的融资工具。社会主义市场经济体制确立时期，农业银行恢复，农村信用社受农行领导、监督，成立了县级联社。1994-1996年，农村金融体制深化改革。1994年成立农业发展银行，农村信用社进行商业化改革，1995年大量组建农村信用合作银行。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及县以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。仅1998年至2002年初，共撤并3.1万个县及县以下机构。
进入新时代，中央实施脱贫攻坚和乡村振兴战略，为支持县域经济发展，一方面支持农村信用联社深化改革成立农村商业银行；另一方面，鼓励国有商业银行服务下沉，将县域分支机构打造成乡村振兴的桥头堡。因此，在广大的县域，形成了以多元化的农村金融服务格局。
四、乡村振兴背景下实现城乡融合需要金融助力县域治理
习近平总书记强调，要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。“走城乡融合发展之路”是我国乡村振兴战略布局中的题中之意。县域是连接城市与乡村的重要节点。2021年中央一号文件提出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。县域治理也是国家治理的重要基础。以县域为重要切入点，壮大和发挥县域的关键节点作用，对于推动城乡融合发展和乡村振兴具有重要现实意义。
县域治理具有不同于中心城市和省会城市的特征。一是县一级具备与事权相匹配的财权和行政权，能够统筹县域城乡发展和规划建设，构建以县城为中心、乡镇为纽带、村庄为腹地的县域城乡体系。二是形成比较完整的县域基本公共服务体系。以县级机构为辐射中心、乡镇服务网点为网络支撑，推动公共服务向乡村延伸、社会事业向乡村覆盖，从而形成全民覆盖、普惠共享、城乡一体的县域基本公共服务体系。三是县级政府在城乡要素双向流动中起重要的行政推动作用。县级政府作为城乡要素流向的引导者和市场秩序的维护者，在政府统筹下充分发挥市场对要素流动的调节作用，在城镇和乡村之间搭建要素双向流动的载体和桥梁，将各类生产要素、制度要素、文化要素进行高效整合和利用。
金融服务在推动县域治理中发挥着重要的“助力剂”作用。一是通过信贷资金支持县域基础设施建设。如，支持农田基本改造、乡村道路、供水设施、清洁能源以及数字通信等基础工程设施建设。二是以新金融促进农村土地要素流动以及乡村共享开放。运用金融科技手段推进“智慧政务”建设，深入县域基层，进一步向乡村延伸，依托智慧社区管理、农村三资、产权流转等系统级或功能级应用，为促进土地要素流动提供数字化智能服务，提高土地要素利用效率。三是支持新型农村合作。通过制定综合金融服务方案，支持以农民合作社为组织载体，形成发展生产、供销、信用“三位一体”综合业务合作的新型农村合作模式，帮助农村增进信用、盘活资源。
五、“十四五”时期新金融在推进县域治理中将发挥更大的担当
新金融是以数据为关键生产要素，以科技为核心生产工具，以平台生态为主要生产方式的现代金融供给服务。在未来的“十四五”时期，新金融以“金融雨水”精准滴灌乡村治理。在推动县域农村金融服务普惠化、农业产业现代化、农村公共服务便利化、农村建设数字化等方面重点发力，为乡村振兴提供新的解决方案。
一是着力金融支持乡村振兴“新乡贤”。支持村两委干部、农技人员、种植大户、退伍军人、商超业主、乡村医生、返乡大学生等乡村振兴“新乡贤”，一方面通过“建行大学”加强中央“三农”政策、农业经营管理和金融服务产品等知识培训；另一方面依托金融科技和大数据，开展农产品生产、加工、流通等全链条数据采集、溯源追踪和智能分析，构建新的审批和风控模型，研发更多针对性强、匹配度高、操作简单的信用类产品。
二是运用金融科技力量助力县域金融业务支持服务能力提升。一方面，助力县域消费市场在“双循环”新格局中扮演重要角色。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出“完善城乡融合消费网络，扩大电子商务进农村覆盖面，改善县域消费环境，推动农村消费梯次升级。”为此，运用金融科技手段开展远程客户授权，实现消费贷款线上申请、审批和放贷。同时创新适合农村消费特点的信贷模式和服务方式。另一方面，提升农村消费信贷风险管理能力。建立消费领域新产品、新业态、新模式的信贷风险识别、预警和防范机制，提升风险防控能力。
三是以新金融助力县域乡村治理综合服务能力提升。比如，建设银行充分挖掘和发挥“裕农通”服务点在乡村治理中的社会功能，将智慧政务连接到村、金融服务延伸到村、交易场景搭建到村、培训课程下沉到村、阳光村务应用到村；坚持党建引领，聚合“党建资源+新金融资源”，助力乡村党组织建设。
(作者系哲学博士，高级研究分析师。近年来研究方向：县域经济、乡村振兴、基层金融党建、金融安全等。)
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