最近一些年来，“三农”工作成为党和国家各项工作的重中之重，而“三农”话题也是一个“重中之重”的话题。那么，究竟什么是“三农”问题，中国为什么有“三农”问题，究竟应该怎样解决三农问题呢？
一、“三农”问题的由来
“三农”问题在近代以来的中国似乎始终存在：中国人口绝大多数是农民，农民居住在农村，主要从事农业，这是中国自近代以来一直为人们所了解和重视的基本国情，无论是革命还是建设，人们都必须从这个基本国情着手。从20世纪50年代中国农村实行农业合作化以后，通过建立城乡二元体制，中国现代化开始走上以城市为中心的建设道路。这一道路的主要特点之一，就是农村（主要是农业）为城市工业化提供基本的资金积累，而农村自身则基本置身于现代化建设之外。然而，由于人民公社制度有利于城市从农村汲取资源，而农民长期无法摆脱贫困，难以为城市经济发展提供市场有效需求的拉动，到20世纪80年代，国家不得不进行农村体制改革，由家庭土地承包经营制度代替人民公社制度，恢复了农民的财产权利和身份自由，解放了农村生产力，从而为以城市为中心的现代化建设提供了新的发展条件，实现了起始于80年代的中国现代化建设的起飞。
但是，由于农村家庭土地承包经营制度仍然是以城乡二元结构为前提，加上其自身的小生产的特性，大约从1985年起，我国农业再次出现徘徊，农民收入增长缓慢，导致城市工业品市场萎缩，以至于城市的建设和改革失去了市场的应有支撑。于是，80年代后期，一些学者在总结现代化建设经验和教训的过程中，依据中国的特有国情，把农村问题分析为农业、农村、农民问题，形成了“三农”问题的理论框架。1991年11月29日，中共十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》第一次将农业、农村、农民并列起来提出问题，表明中共中央接受了这个理论框架。1992年12月25日，中共中央总书记江泽民在武汉主持召开安徽、江西、河南、湖北、湖南、四川六省农业和农村工作座谈会并发表讲话，明确地把“农业、农村和农民问题”作为一个特定的提法提出来了。自此，“‘三农’问题”成为中国社会政治生活中的一个特定的“流行语”，一个政治的也是学术的概念。
“‘三农’问题”理论，是中国现代化在从温饱到小康发展进程中形成的，确切地说，是20世纪80年代末、90年代初期中国城市工业化、现代化快速发展而遭遇市场困境时应运而生的一个概念，它是研究和指导中国现代化建设大局的人们，为了在培养和开拓中国农村市场的过程中找到一条保持中国现代化建设持续、快速、健康发展的出路而提出来的一个重大战略问题。正如江泽民在1993年中央农村工作会议上发表的题为《要始终高度重视农业、农村和农民问题》的讲话中所指出：“改革开放以来，我国农村发生了历史性的变化，广大农民基本解决了温饱问题，开始走上了致富的道路，这是一个了不起的成就。但是必须看到，……农业基础是否巩固，农村经济是否繁荣，农民生活是否富裕，不仅关系农产品的有效供应，而且关系工业品的销售市场，关系国民经济发展的全局。如果农业没有更大发展，农村经济不能登上新的台阶，我国现代化建设的第二步和第三步发展目标就不可能顺利实现。实现现代化建设的宏伟目标，是关系我们党和国家前途命运的根本战略问题。全党同志应该站在这样的高度来看待加强农业的深远意义。”（《十四大以来重要文献选编》上，1996年2月人民出版社版，第423页）这一讲话把为什么有了“三农”问题，讲得非常清楚了。
二、“三农”问题包括哪些问题
“三农”问题，即农业、农村、农民问题，具体包括每一“农”里边的许多具体问题。实际上所有“三农”问题都是农村问题，也都是农民问题，只是为了研究的深入和方便才有所区分，而从人是生产力中最活跃的因素这个意义上，农民问题理所当然要成为“三农”问题的核心。
据一些学者和官员的研究，在农业问题里，有这样一些问题：农业经济结构调整，保护和提高粮食综合生产能力，农产品质量安全体系建设，农业的市场竞争力，农业产业化经营，农产品加工业，农业社会化服务体系建设，农业的投入和支持，农业科技进步和农业科学技术的推广，农产品流通、农产品市场体系建设，等等。
在农村问题中，包括下列一些问题：农村富余劳动力转移，小城镇建设，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，土地承包经营权流转和规模经营，农村经营体制创新，县域经济，农村基础设施建设，农村经济结构调整，农村集体经济，农村金融保险业，农村税费改革，农村市场建设，农村计划生育，农村文化、教育、卫生、体育等等事业发展，农村社会保障，农村社区建设，农村基层政权建设和村民自治，等等。
在农民问题中，包括减轻农民负担，增加农民收入，保护农民利益，提高农民的劳动力素质，提高农民进入市场的组织化程度，农民的身份和社会地位，农民意愿的表达和疏导，农民和城市的关系，农民的政治权利及其实现，等等。
然而，列举“三农”问题的外延在相当程度上是不必要的，因为当人们提出“三农”问题的时候，总是根据现实的需要、着眼于解决现实具体问题时，才会确定“什么是‘三农’问题”的。
比如说现阶段的“三农”问题主要是指农民增收、耕地保护和粮食安全问题，这是因为，自1992年以后，我国以城市为中心的现代化建设进入了一个高速发展阶段，而现代化建设对城市的倾斜使农村更加落后，特别是农民收入十分缓慢，使迫切需要开启的农村市场反而更加低迷。与此同时，现代化建设所形成的生产力使现有的城市难以容纳，城市现代化水平的快速提高极大地刺激了城市居民的消费需求、提升了他们的消费能力和水平，于是，几乎所有城市都以种种手段向城市周遍扩展，首先表现为大量侵吞农业用地，包括耕地，以满足城市对工业用地和城市住宅用地的需求，导致农地急剧减少，加上近年来我国粮食产量下降，使我国粮食安全成了一个非常迫切的现实问题。其次，快速增长的城市生产力比以往任何时候更加迫切需要从农村汲取资源，不仅通过比较优势使农村的人力资源、资金以及所有资源都抽吸到了城市，达到了前所未有的程度，而且城乡二元制度支持了这种汲取，结果使农村市场对城市工业品的有效需求严重不足，导致城市现代化建设再次出现了内需不足的问题。
2004年5、6月间，全国人大常委会围绕“三农”问题分赴15个省市，进行了历时一个月的执法检查和工作调研，认为现阶段我国在“三农”问题主要是粮食安全问题、土地资源特别是耕地保护问题和农民增收问题。而此前发布的2004年中央一号文件，其着眼点正是锁定在增加农民收入方面；此间更早有许多论者明确提出，“三农”问题的核心就是农民收入问题。显然，解决这些问题，是当前中国现代化建设的全局性的重大问题，不解决这些问题，中国的现代化将难以为继。这就是当前的“三农”问题。
三、“三农”问题需要“三农”自身的视角
把“三农”问题看作是中国现代化建设中的一个全局性、战略性问题，是我国“三农”问题理论研究的一个显著特点。这种全局性视角的明显优势，是可以提升并明确“三农”问题在整个现代化建设事业中的地位，有利于人们更加重视解决这个问题。对于所有研究“三农”问题的人来说，了解并掌握这一视角，对于正确认识和把握“三农”问题是非常必要、不可或缺的。比如说，如果把耕地资源的保护提升到国家粮食安全的高度，也就是民族生存问题的高度去认识，那么对于实行最严格的耕地保护制度的必要性和紧迫性就容易理解了；如果把农民增加收入的问题提升到开拓工业品的销售市场和国民经济发展的全局，提升到我国现代化建设第三步发展目标能否顺利实现这样的高度，那么，人们对快速增加农民收入的意义就能够认识得更加清楚。
然而，仅仅或者总是从全局的眼光去看待“三农”问题也是有问题的：
第一，有可能忽略、掩盖和忽视“三农”问题的一些深层次、根本性的问题，使对“三农”问题的解决停留在治标的层次上。比如说，80年代中期以前，因为实行家庭联产承包责任制，农民的生产积极性被激发和调动起来，粮食丰收，甚至城乡差距也缩小了，许多人就认为农业问题已经解决了。90年代后期也曾经认为，中国的粮食安全没有问题，全国人民有饭吃，特别是9亿农民吃饱了肚子，就天下大定了。实际上，仅仅把“三农”问题看作是粮食安全问题是非常片面的，也许这正是粮食安全问题过几年就要出现一次的原因。2004年中央一号文件主题集中在农民增收方面，虽然文件在许多具体环节上包含了“三农”问题的一些根本和核心问题的内容，但难免在一些地方会被划定在治标的意义上，只要农民增加了收入，其他问题就暂时忽略了。
第二，现代化建设大局的视角也有可能被实际上的城市视角所冒充和取代。一些地方和部门的领导者和学者，嘴上说的是“三农”问题，看上去是在关心农业、农村和农民，实际上考虑的是城市利益；他们以恩赐的眼光建议给农民一点好处，实际上还是想要从农民那里得到更多；他们以关心和解决“三农”问题之名，想要行的是取得农村和农民的资源之实。的确，他们只是因为城市发展遇到了市场瓶颈，如果不开拓农村市场工业品就无法继续生产、城市工人就要失业，才“千方百计”增加农民收入的；对于他们来说，农民如果能有钱购买工业品，其他问题就不是“三农”问题了，甚至耕地要不要保护、粮食是不是安全也是“天塌下来有高个子顶着”，跟他们的城市局部利益不相干。
第三，如果不把“三农”问题的宏观视角和农业、农村和农民自身的微观视角结合起来，来研究“三农”问题，“三农”问题的根本、核心和关键就很难真正找到，问题也就很难真正得到解决。比如说，粮食安全和耕地保护以及农民增收问题当然是非常重要的，但是，这些问题只是一个阶段暂时突出出来了，而且是可以在短时间内通过一些政策措施加以解决的，而这些问题解决好了，并不是“三农”问题就都已经解决，从此可以天下太平了。实际上，只要那些更深层次的根本性的“三农”问题还存在，这些问题今年解决了，明年还会出现，“三农”问题就将永远是问题。
第四，最重要的是，执政者在作为“先进生产力的发展要求”的代表者的时候，不能忽略落后的生产力也是有“发展要求”的，落后生产力中最活跃的因素也是人，他们的利益也需要有人“代表”。
在现阶段我国农村，特别是欠发达、落后地区，因为农业生产力水平是比较低、非常低的，所以，它作为“三农”问题存在的时候，地方政权机关中的一些“先进生产力发展要求”的代表者避之惟恐不及，因为他们要代表“先进生产力的发展要求”，他们根本没有愿望、没有精力来“代表”一下“三农”。或许这也正是许多“革命老区”都始终处于“欠发达地区”行列的原因：尽管这些地方为革命作出了贡献，但它们在革命年代就是远离城市的边缘地区（“边区”），现在仍然远离现代化建设的中心地带——我们的现代化战略就是这样，实在顾不上它们了。
在我国所有党政机关的人几乎都是“城里人”，而没有农民身份的人。而掌握其中权力的人生活在城市，领导机关设在城市，久而久之，难免要形成作为城市人的利益和立场，而所有涉农文件都是“城里人”制定的，指望这些文件充分体现农民利益是不现实的，“国家”的农村政策，实际上只能在相当程度上也就是城市的农村政策，什么是“三农”问题，当然也只好被城里人按照他们自己的利益要求来界定，而那些真正的“三农”问题只好漂泊不定、无人问津，因为他们没有自己的“代表”。所以，许多农民不关心“三农”问题，不是因为他们连自己的事情都不愿意弄明白，而是这所谓“三农”问题实在并不是他们自己的问题。
毫无疑问，要真正认识和解决“三农”问题，我们必须到“三农”里边了解农村和农民自己的利益要求，必须让农民自己也来谈论“三农”问题，而不能只是由“三农”以外的人根据自己的需要去理解和界定所谓的“三农”问题，只有广大农民自己广泛深入研究探讨，才能真正明确究竟什么是“三农”问题。
四、解决“三农”问题，城市应该发挥更大作用
如果说从现代化建设的大局和宏观角度来研究解决“三农”问题，常常反而会自行贬低为治标措施的话，那么，既充分考虑整个国家现代化建设事业的需要，同时也充分考虑“三农”自身的利益和需要，而标本兼治，那么，中国现代化建设中的“三农”问题应该能够在现代化建设进程中逐步得到解决。
实际上，中共十六大提出的全面建设小康社会的战略目标，其中“全面”一词正是针对过去实践中的“片面”而言的，不仅是针对其他意义上的“片面”，特别是针对了偏重城市、忽略农村的“片面”的，所以十六大特别强调要“全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”。中共十六届三中全会提出的完善社会主义市场经济体制的目标，更明确提出了统筹城乡发展、“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”的任务，“三农”问题的最终解决已经如“站在海岸遥望中已经看得见桅杆尖头了的一只帆船”了。
在开始按照统筹城乡发展的要求全面建设小康社会的时候，在全社会共同致力于解决“三农”问题的时候，除了“三农”自己必须发挥作用，政治上处于强势、经济文化上处于优势的城市必须发挥比农村更大的作用。不仅城市拥有远远优越于农村的资源条件，而且，城市现代化建设资金在相当长的时间里是由农业经济的积累提供的、用工农产品的剪刀差从农村得来的，过去是城市汲取农村资源和农民利益，现在是到了给农村补偿的时候了！特别是，国家和城市帮助农民解决“三农”问题，实际上获益最多的仍然将是城市，这个道理应当是不需要论证的。
为了推动统筹城乡发展，城市可以为农村做的事情可谓千头万绪。在现阶段，至少可以从以下一些事情做起：
第一，按照十六届三中全会提出的“五个统筹”的要求制定城市发展规划。
按照统筹城乡发展的要求制定城市发展规划，科学地谋划本地区以及周边地区生产力布局，协调本地区与全国、乃至全世界的生产力布局，不仅可以创造良好的区域发展环境，促进区域协调发展，提高城市综合竞争力，也有助于创造良好的人居环境，提高本地区及周边地区人民群众的生活质量，实现经济社会发展的根本目标。
在现阶段，以统筹城乡发展为根本出发点的城市发展规划，必须矫正过去狭隘的片面的发展方向、发展方式，努力把农村市场的启动作为城市发展的新动力，不断以城市带动农村发展。据报道，浙江省绍兴县从把农村列入规划范围入手，开始打破城乡二元结构，进行城乡统筹，提出在规划全县经济社会发展时，“就是要统一考虑城市乡村，把1130平方公里县行政区域面积内的每一寸土地都规划进来！”（《人民日报》 2003年12月4日）这样的做法，不仅是把现代化真正“化”到农村，也将使城市的现代化建设推进到了一个新阶段。
第二，建立城乡统一的社会保障制度
现阶段我国农村实行土地承包制度，以土地作为农民的社会保障，这就使土地作为经济资源无法流动和优化组合，也使农民作为人力资源难以自由流动，最终使农民不可能普遍地积累起经济发展的资金，形成农村地区经济快速发展壮大的条件。实际上，城市政府只有在帮助农村地区建立起与城市统一的社会保障制度，把农民从土地上解放出来，把农民从土地的社会保障功能中解放出来，才能形成改变城乡二元结构的制度基础，这将是最终解决“三农”问题的突破口。
现在国家正在着手建立新的土地征用制度，所有国有土地的转让将通过拍卖来进行，这必将使国有土地更多增值，这笔财富不可以再像过去那样由城市独吞，而应该拿出其中的大部分，用于建立农村社会保障基金。国家努力提高农民收入水平的目的是要开启农村市场，有了这样一个社会保障制度，不仅可以造成农村资源优化配置的基本条件，而且农民在此基础上才可能在收入提高的基础上不断增强消费信心，从而形成有效的市场需求。
第三，加快农村区域基础设施建设
从最近一些年我国城市经济社会发展的经验来看，我国大多数城市之所以形成了巨大的消费需求，就是因为城市政府为居民提供了较为现代化的基础设施，从而造成形成了生活方式现代化的条件，因而即使大多数居民并不具备很强的消费能力，却也在逐步改善居住等方面条件的过程中极大地拉动了内需，带动了整个经济的快速发展。那么，如果城市的政府逐步在农村地区建设起为城市生活方式所需要的交通、通讯、能源供应、公共卫生等等方面的基础设施，造成农村地区提升消费水平的需求，农村市场也应该能够得到逐步开拓。
第四，大力支持农村发展教育和公共卫生事业，动员和组织城市居民到农村创业
在建立起城乡人才双向流动机制、建立城乡统一的人才市场之前，城市应当主动配合国家，把现阶段过度集中在城市里教育卫生资源送到农村去，以促进农村现代化建设所最需要的人才资源向农村流动。比如，城市可以通过制定和实施一些措施，让城市里的教育卫生部门与农村对口部门进行合作，使城市的教育卫生资源发挥更大的作用、锻炼和培养人才，让农民享受更好的医疗、子女得到更好的教育，也减轻农民在这些方面的负担。
除了帮助农村发展教育卫生事业以外，城市还可以制定政策鼓励企业和各方面人才去农村创业，特别是在帮助农村发展二三产业方面，城里人去农村发展，不仅可以帮助农民，而且自己也将发财致富。城市应当采取更加积极主动的措施，鼓励城里人特别是年轻的大学生到农村创业发展。
（作者系民革中央三农委员会副主任，中国乡村发现网转自：《城乡建设》2004年第11期）
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