摘 要：“十四五”时期农村重点改革任务是:完善农村基本经营制度,深化农村集体产权制度改革,实质性推进土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革,完善农村社会保障制度改革。完善农村基本经营制度的主要举措是坚持家庭经营的基础地位、完善农村承包地“三权分置”的政策和制度体系、积极培育新型农业经营主体、建立健全多元化的农业社会化服务体系。深化农村集体产权制度改革的主要举措是规范股权设置、增加股权的流动性,为集体经济组织的市场经济活动提供良好环境。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革的主要举措是从保护农民利益出发,发挥市场在资源配置中的决定性作用,完善相关的制度设计。完善农村社会保障制度改革的主要举措是以提高保障水平、增强公平性为目标,完善城乡居民医疗保险、城乡居民社会养老保险、农村低保这三个农村社会保障项目。
改革是我国农村发展的动力。“十四五”时期的农村发展依然需要依靠深化改革。2020年中央一号文件指出,要“抓好农村重点改革任务”,其中主要包括完善农村基本经营制度、制定农村集体经营性建设用地入市配套制度、进一步深化农村宅基地制度改革试点、全面推开农村产权制度改革试点,等等。“十四五”时期,农村基本经营制度、土地制度、农村集体产权制度仍将是农村改革的重点领域。农村社会保障制度是应对农民脆弱性和贫困的防护性制度,也是前述几项改革的配套性制度,应该是“十四五”时期的重点改革任务[1]。
基于这种认识,本文聚焦于农村基本经营制度,农村集体产权制度,土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项土地制度,农村社会保障制度这四项重点改革任务,在分析各自改革进展与目前存在问题的基础上,提出了“十四五”时期的改革任务。
一、完善农村基本经营制度
(一)改革进展与目前的主要问题
我国改革开放从农村起步,农村改革从改变农业集体化时期的农业经营方式开始,进而逐步形成了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。我国《宪法》《农村土地承包法》以及中央政策把这种双层经营体制确定为农村基本的经营制度。我国农业农村发展的成就证明,农村基本经营制度是一项适合国情、农情的好制度。但是,也应该看到,任何政策和制度都不是一成不变的,而是应随着社会形势的变化不断进行调整。近年来,党和政府顺应社会经济条件的变化,出台了多种政策措施,不断完善农村基本经营制度,但该制度仍存在一些问题,主要表现为以下几个方面。
1.农村土地“三权分置”的政策和制度体系尚不健全
一是稳定土地承包关系的政策和法律支撑体系不健全。党的十九大报告提出,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。2019年11月底颁发的关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见对此作出了回应,明确指出,“稳定土地承包关系。第二轮土地承包到期后应坚持延包原则,不得将承包地打乱重分,确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定”,“现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包,承包期再延长三十年,以各地第二轮土地承包到期为起点计算”。但是,中央还没有指定具体的延保办法。尤其是,由于各地情况不一,也提出了“对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组,届时可按照大稳定、小调整的原则,由农民集体民主协商,经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意,并报乡(镇)政府和县级政府农业等行政主管部门批准,可在个别农户间作适当调整,但要依法依规从严掌握”。这就为一些地方届时强调其特殊性而调整土地提供了依据。从全国的情况看,不同地区之间在承包经营制度的实现上仍然存在较大差距,在经营方式上,一些村庄采取承包到户,部分村庄采取统一经营;土地承包到户后是否发生调整、调整次数等也存在差异。承包经营制度的不同实现方式使得各地在操作中具备灵活性和适应性,村集体掌握承包土地的发包权,使得承包经营权具有一定程度上的不确定性,在缺乏长期预期的情况下,承包户采取直接占有和经营的方式保护其权利。
二是没有明确土地经营权的性质。改革开放后,我国实行农村土地两权分离的政策。土地的所有权属村集体,农户拥有使用权,法律上明确把农户的土地使用权确定为用益物权。在“三权分置”的制度框架下,对于从农户承包经营权中分离出来的土地经营权,其权利属性是用益物权还是对他人承包土地的债权型利用权,中央政策和法律上还没有进行界定,各地较多地采取了视流转方式而定差异性对待的做法。
三是承包经营权的期限短。现代农业面临较大的投资风险,且回收周期较长,经营权不稳定会使农业经营者投资风险加大,进而抑制投资。由于承包经营权期限短,土地流转期限和流转方式均受到承包期的限制,经营权短期流转下,经营者可能对耕地采取短视的、破坏性利用行为。
2.新型农业经营体系尚未形成
改革开放之初,党和政府鼓励农民流转土地承包经营权,培育与发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体,完善农村基本经营制度。据农业农村部统计年报的数据,截至2018年底,全国家庭承包耕地流转总面积达到5.39亿亩。据估算,流转的家庭承包耕地面积中有40%以上流转入新型农业经营主体。全国纳入名录的家庭农场达到60万家、农机作业服务组织19.2万个,其中,农机合作社7.3万个。截至2019年6月底,全国依法登记的农民合作社221.1万家。新型农业经营主体的经营方式已经在很大程度上不再是家庭承包经营,小农户通过“公司+农户”“合作社+农户”“公司+合作社+农户”等多种经营形式,也基本被纳入现代农业发展轨道。
但从总的情况看,新型农业经营主体的数量和质量与现代农业发展的要求不相适应,尤其是新型农业经营主体与小农户之间的紧密型利益联结机制尚未确立。调查发现,较多的新型农业经营主体与小农户之间仍然是松散型的买卖关系,农民向新型农业经营主体提供原料,价格随行就市。由于农户分散,谈判能力弱,利益得不到有效保障,公司挣钱多了,农民不能分享;公司赔本了,就毁约赖账。近一两年来,随着农产品市场的波动,尤其是粮食价格的逐年下跌,出现一些新型农业经营主体跑路、单方毁约等问题。为此,一些新型农业经营主体与农民签订了购销合同,规定了最低价。近年来,很多地方积极探索农民土地经营权入股新型农业经营主体,农民获取股金收入。但实地调研发现,这种做法仍无法有效规避农民利益受损风险。
3.农业社会化服务体系建设滞后
我国农业服务体系不完善的问题仍然突出,服务机构整体力量薄弱,服务水平低、覆盖面窄,难以满足小农户实现统一经营所需要的生产性服务。从服务主体和服务环节来看,市场化服务主体往往集中在农资供应、农机服务等盈利性服务环节,服务环节以单环节居多,生产环节中病虫害防治环节、产后收储烘干、产地初加工等环节的服务供给不足。从服务对象来看,主要集中在种养大户,面临普通小农户的社会化服务缺乏,一些小农户游离于政府和新型服务经营主体的农业社会化服务体系之外,在市场竞争中面临很多的不确定性。
(二)“十四五”时期的改革任务
1.坚持家庭经营的基础地位
家庭经营是最适合农业特点的生产经营形式。坚持家庭承包经营基础地位的合理性是基于农业生产中的自然再生产与经济再生产相统一及中国人多地少的基本国情。这种合理性也被中国改革开放前后的实践所证实。完善农村基本经营制度,应坚持把家庭承包经营作为农业生产中的基本经营形式。集体直接经营、公司直接经营、农民合作社直接经营等经营方式将始终是非主导性、补充性经营形式[2]。
2.进一步完善农村承包地制度
土地制度是农村基本经营制度的基础。在“十四五”时期,应继续推进农村承包地制度改革。从兼顾小农户和新型农业经营主体权益的角度,衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。
(1)在法律层面,一是应修改现有法律中涉及农民对集体土地和其他资产收益成员权的相关条款,使得农村集体组织内部新增成员不能通过国家法律规定来实现其经济利益诉求。二是应将村民自治组织的功能和农民集体经济组织的功能区分开来,修改《中华人民共和国村民委员会组织法》,将第八条“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境”。改为“村民委员会依照法律规定,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境”。同时,加快建立和完善农村集体经济组织,使其成为农民集体财产所有权的行使主体。
(2)允许新型农业经营主体与农民签订跨越承包期的土地租赁或入股合同。这种做法有两方面的好处。一是有利于保持土地流转平稳增长的趋势。目前,绝大多数新型农业经营主体与农民签订的土地流转合同的最高年限都是到二轮承包结束。如果流转合同只能签订到二轮承包结束的时点,可以预计,随着二轮承包期越来越近,新型农业经营主体流转土地的意愿会因流转期限短而导致流转意愿下降,从而使得农业规模化经营的势头会随着二轮承包期限的日益临近而呈现停滞甚至萎缩的趋势。二是有利于农民承包地抵押担保权能的实现。农地承包经营权抵押贷款的基础是其未来的收益权。收益权不是具体或具有实物形态的财产,而是依存于未来的可得收益,需要以稳定、持续的收益为前提。承包期限越长、越稳定,越有利于得到更大数额的贷款。同时,一些新型农业经营主体以其农业设施进行抵押融资,但这些设施附着在土地上。承包期短,银行对农业设施价值评估价就低。从一些地方的实践看,新型农业经营主体仅仅能得到农业设施评估价一半的贷款,这与农业设施的使用期限短有一定关系。
(3)明确土地经营权的物权属性。实行农村土地 “三权分置”的目的是促进农村土地流转,为培育新型农业经营主体提供更好的土地制度环境。为了实现这一目的,就应该把土地经营权确定为物权。具体的理由:一是按照《合同法》的规定,债权性质的租赁权的最高期限是20年。经营权物权化后,其权利的存续期间可以跨越《合同法》规定的20年的最高期限,满足权利人长期的生产经营的需要。二是在法律上把经营权确定为一种物权,能够强化这种权利进入市场的能力。因为这种权利作为一种不动产物权,在实践中应该纳入不动产登记。在纳入不动产登记之后,该权利不论是转让还是设置抵押,法律上的操作都很方便。三是如果将这一权利依法确定为物权,权利人从此就获得了以自己的名义独立起诉、应诉的权利。而这些权利,一般情况下债权性质的权利人是无法享有的。
3.完善新型农业经营主体与小农户之间的利益联结机制
新型农业经营主体带动小农户的功能和作用,是其获得政府支持的重要原因所在。为了建立新型农业经营主体与小农户之间合理的利益联结机制,应深入总结已有的实践经验,继续加大约束新型农业经营主体侵害小农户利益的措施,主要包括:将农产品加工龙头企业与农民专业合作社以合同方式或股权方式带动小农户的数量,以及是否与小农户建立稳固的利益纽带(如保护价收购、利润返还、股金分红等),作为其申请财政资金支持的必备条件,从而增强它们主动建立与小农户之间合理利益联结机制的内在激励;建立土地流转风险保证金制度,由土地流入主体缴纳风险保证金,一旦其经营出现问题,用这些风险保证金给予农民保底收入;建立土地流转履约保证保险制度,保费由土地流入方和农民共同承担,县级政府给予一定比例的补贴,当土地流入方不能履约时,农民可以获得保险金。
4.建立健全多元化的农业社会化服务体系
一是强化新型农业经营主体的服务功能。作为农业农村现代化的重要践行主体,家庭农场在众多新型经营主体中占据重要地位。乡村振兴战略规划明确提出要发展培育家庭农场,除了强化家庭农场的农业生产功能外,可以鼓励有一定经营规模的家庭农场成为“双主体”,既是生产主体,也是服务主体。在经营内容上,鼓励其积极挖掘农业多功能,将生产、观光等进行融合发展。政府的相关补贴,可以向这部分家庭农场倾斜。与家庭农场不同,农民专业合作社的功能定位就是向农民提供各种服务。但我国农民合作社发展中普遍面临规模小、带动能力弱的问题,还存在一定比例的空壳和假冒合作社。在今后的改革中,应着力规范农村专业合作社的发展,强化其服务农户成员的组织功能。
二是改善公益性服务供给。在企业和个人不愿进入或效率较低的领域,应建立和完善政府公益性服务组织,主要包括:建立高效的农业信息化服务平台,更加便捷地为小农户提供气象和自然灾害预警、农产品市场价格变化、相关政策等信息;建立针对小农户的技术培训机构,引导县乡两级农技人才下沉到村,从而有效消解农业技术服务进村入户的“最后一公里”梗阻矛盾。
三是探索多样化的服务方式。在今后一个时期,应继续完善土地托管、半托管等新型服务方式,从而在不进行土地流转和更换经营主体的条件下,把小农户生产引入现代农业发展轨道。
二、深化农村集体产权制度改革
(一)改革进展与目前的主要问题
党的十八大提出了要“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,激发农业农村发展活力”。2016年底下发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)进一步提出,“通过改革,逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度,保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益”。该《意见》要求有序推进集体经营性资产产权制度改革,将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据。改革主要在有经营性资产的村镇,特别是城中村、城郊村和经济发达村。已经开展这项改革的村镇,要总结经验,健全制度,让农民有更多获得感;没有开展这项改革的村镇,可根据群众意愿和要求,力争用5年左右时间基本完成改革。2017年国家新增了100个县(市、区)作为试点,试点县达到了129个。2018年试点县增加到300个。目前,农村集体产权制度改革正在有序推进,但从实地调查的情况看,该项改革存在以下一些值得重视问题。
1.集体股仍然普遍存在
在对农村集体经营性资产进行股份化改革时,如何设置股权是一个关键问题。早在20世纪90年代,我国发达地区的一些村就开始了多种类型的股份制改革,比较普遍的做法是设置集体股,集体股的股份收益主要用于维持村级运转、给农民发放福利等集体公益事业、扩大再生产等方面。在政府对农村基础设施和基本公共服务供给不足的背景下,这种做法有一定的合理性。但是,村级公共开支可以采取提取公益金的办法,而并非一定要设置集体股。尤其是集体股的产权依然是不明确的,集体股参与分红后所积累的资产很容易被村干部控制,监管的难度大、成本高。基于这种情况,《意见》明确提出,“股权设置应以成员股为主,是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”。但这一方向性要求在执行中存在偏差,多数开展股份合作制改革的村都设置了集体股,有的村集体股所占的比例还比较高,从而导致农民得到的股份分红数额较少,获得感不强。
2.股份并未成为农民集体成员参与集体收益分配的基本依据
农村集体经营性资产普遍存在着归属不明、收益不清、分配不透明等问题,尤其是一些城中村、城郊村和经济较发达的村,往往拥有数额较大的经营性资产,但成员对集体收益的分配权缺乏保障。《意见》明确要求,“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据”。经调研发现,试点地区大都开展了清产核资和农村集体成员资格界定,进而把集体经营性资产以股份或份额的形式量化到集体成员(或户)。但是,在分配环节,一些地方仍然采取股份合作制改革之前的老办法,并没有按照集体成员(或户)所持有的股份或份额进行分配,农民并未享受到改革之后的分配收益。
3.农民集体资产股份完整权能的实现存在着障碍
《意见》提出,要“组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”。目前,试点地区都赋予了农民对集体经营性资产的占有权和收益权。但在赋予农民有偿退出、抵押、担保和继承权这四项权能方面,面临着一些问题和障碍因素。在股权退出方面,主要存在两个问题,一是由于股权预期收益不确定导致股权的价值难以确定;二是村集体经济组织由于缺乏资金或担心股权退出后的可持续性,而没有能力及意愿回购农民的股权。实现股权抵押、担保权能所面对的问题是,一旦农民不能如期偿还银行贷款,银行难以处置作为抵押和担保物的股权,也就缺乏开展这项业务的意愿。实现继承权所面对的问题是,如果允许股权继承,在农村人口流动的背景下,继承人就可能不是农村集体经济组织的成员,从而破坏了股权封闭在农村集体经济组织内部成员的改革原则[3]。
4.集体资产的经营方式没有改变
农村集体经营性资产股份合作制改革的目的,除了要解决农村集体经营收益分配的问题,更重要的是要建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制,实行现代化企业管理。但从总体来看,改制后的农村集体经济的管理和运行方式并未发生变化,原有的村级管理和组织结构被平移到股份合作社这一新的组织之中,董事会和监事会的负责人都由村主要领导兼任,其中,党支部书记兼任董事长,其余人员也大都是村“两委”的领导。在股改前集体经济组织的管理和分配中,村“两委”干部处于支配地位。改制后,有些村干部没有动力改变原有的企业管理方式。
(二)“十四五”时期的改革任务
“十四五”时期,农村集体产权改革的核心是对已有的改革措施进行规范,提高改革质量,使得农村集体产权制度成为增加农民财产性收入、乡村产业发展和乡村振兴的制度基础。
1.规范股权设置
在股权设置上,是否设置集体股应充分尊重农民群众的选择,并在程序上保证公正公开。但政策导向上应进一步明确,股权设置应以个人股为主、不设集体股或者对集体股比例的最高限额进行明确规定。对于目前已经设置了集体股的农村集体经济组织,经80%以上集体成员同意,可以将集体股股份全部按成员配股比例分配到成员个人。
2.稳步放开农民股权流转范围
现阶段农村集体产权制度改革严格限定在本集体经济组织内部进行。这种做法的目的是保护广大成员资产的收益权,防止集体经济组织内部少数人侵占、支配集体资产,防止外部资本侵吞、控制集体资产。但随着集体资产价值不断显化和流转市场逐步完善,农民的股权流转必将超出集体经济组织内部。为此,应允许外来常住人员通过购买股权和履行义务成为集体成员;应在风险可控的前提下,允许个人股权的自由流转,实现生产要素的优化配置,充分体现股份的市场价值;个人股权应当依法继承,对于继承股份的非农村集体经济组织成员,可以借鉴一些改革试点地区的做法,规定他们只享有股份收益权,不享有集体经济组织的表决权。
3.为农村集体经济组织的市场经营活动创造良好的制度环境
一是明确农村集体经济组织的市场主体地位。2017年修订的《民法总则》草案明确了农村集体经济组织特别法人身份,从法律上赋予了村集体经济组织的市场主体地位。应加快制定有关农村集体经济组织的具体法律法规,明确农村集体经济组织的法律地位、法人性质、登记发证流程等,使其与其他各类所有制经济组织受到同等法律保护,从而使其能够独立自主地参与市场经营活动。二是探索实行政经分开,作为微观经济主体的村集体经济组织,与村“两委”脱钩。三是健全农村集体经济组织内部结构。按照现代企业制度的要求,进一步建立和完善董事会、监事会;建立能够吸引优秀经营管理人才的薪酬激励机制和约束机制。四是鼓励集体经济组织发展股份制或股份合作制公司,与社会资本联合,在更大范围内实现资源的优化配置。应对农村股份经济合作社进行公司化改革,对公司股东的权利进行限定,包括村委会在内的股东,虽然占有股份享有股东权利,但不能干涉公司独立经营。
三、加快推进土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革
(一)改革进展与目前的主要问题
2015年初,我国在33个县(市、区)启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点(以下简称三项改革试点)。三项改革试点原定于2017年12月31日结束,但因为存在着一些需要通过进一步深化试点解决的问题,并与相关法律修订在时间上保持一致,改革试点的期限延长到2018年12月31日,后又延长到2019年12月31日。总体上看,三项改革试点取得了积极进展并向纵深推进,在推动城乡统一的建设用地市场建设、增强乡村产业振兴的用地保障、增加农民财产性收入等方面获得了相应的成效。同时,试点地区形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果。2018年12月,全国人大通过了《〈土地管理法〉〈城市房地产管理法〉修正案(草案)》,1吸收了农村土地制度三项改革的成果,但改革中也存在一些问题。
1.征地制度改革中的主要问题
征地制度改革面临三个方面的问题,一是地方政府改革的动力不足。土地征收制度改革的核心内容是缩小征地范围,以及完善对被征地农民的补偿机制。但是土地财政是很多县(市、区)的重要收入来源,缩小征地范围就减少了财政收入,而且一些改革试点县(市、区)正处于城建提速、产业提升的发展阶段,用地需求量较大。再加上补偿支出增加,试点地区缺乏改革的动力。二是存在着地方政府扩大征收范围的空间。《土地管理法》限定了可以征收集体土地的几种情形,但同时规定“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”纳入政府征地范围。由于地方政府拥有土地规划权,这一规定为政府扩大集体土地征收范围提供了空间,存在着公共利益的界限被随意突破的风险。三是补偿政策仍有待进一步完善。新修订的《土地管理法》修改了土地征收的补偿办法,取消了补偿总和“不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”这一既不合理又事实上早已被突破的最高限额限制,改为按照片区综合价进行补偿。但实际上,区片综合价也实行了很多年,从本质上看,仍然是政府定价而非市场定价,是由政府直接配置土地资源而不是让市场在土地资源配置中起决定性作用。
2.农村集体经营性建设用地制度改革中的问题
农村集体经营性建设用地制度改革中主要面临三个方面的问题,一是只有存量的集体经营性建设用地才能入市,但存量建设用地数量有限、地块分散,入市收效不明显,或难以入市。试点地区所探索的异地入市方式,在一定程度上解决了农村集体经营性建设用地位置偏远、地块分散等问题。这种入市方式借鉴了城乡土地增减挂钩的方式:对村庄内零星分散的建设用地进行复垦,然后把腾挪出来的建设用地指标用于其他地区,进而在该地区划定具体的地块上市交易,交易手续比较复杂,政府、入市土地的村集体以及交易地区之间的利益分配关系复杂。二是入市的用途只能是工商业用地,不能用于住宅建设,交易价格受到限制。同时,不少地方存在着土地利用效率低、开发区、工业区、产业园闲置浪费严重,对工商业用地的需求不足等问题。农民集体经营性建设用地上市交易、入股或直接从事经营性项目的收益增长空间有限。三是集体经营性建设用地入市会压缩征地的空间,一些地方政府从自身利益最大化的角度考虑,限制农村集体经营性建设用地入市的范围。
3.宅基地制度改革中的问题
宅基地制度改革面临的问题,一是农民宅基地使用权的确权登记颁证工作滞后。对于一户多宅、少批多占或超标准面积占用、未批先建和宅基地闲置等遗留问题,各地没有赖以遵循的政策和法律依据。二是宅基地转让限于农村集体经济组织内部的做法影响了改革效果。中央政策要求宅基地转让仅限于本集体经济组织内部。但在一个村庄内部,并不存在对宅基地市场的有效需求。国家政策明确要求对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置,受让人原则上限制在农村集体经济组织范围内,也因为缺乏受让人而增加了银行将抵押物处置变现的难度,进而影响银行开展这项业务的积极性。三是以宅基地作为抵押和担保品存在着制度障碍。从现实情况看,仅有农民住房抵押是不够的。基于“房地一体”的自然特征,银行不大可能愿意接受没有宅基地作为抵押物的农村住房抵押。因此,农民宅基地的抵押、担保和转让是农民住房财产权抵押、担保、转让的前置条件,但目前在政策和法律层面仍不允许农民宅基地使用权可以作为抵押和担保品。
(二)“十四五”时期的改革任务
在征地制度改革领域,应深入探索具体用地项目公共利益认定机制,实质性缩小征地范围;进一步探索由市场交易主体通过自主谈判协商的方式,确定土地征收补偿标准;探索建立健全失地农民可持续生计保障制度。
在农村集体经营性建设用地入市改革试点领域,应适度放宽入市条件和范围,允许增量的集体建设用地入市;稳慎探索集体经营性建设用地进入住宅用地市场。
在宅基地制度改革试点领域,应划定时点,取消宅基地的福利分配,并把农民居住权的实现方式从“一户一宅”调整为“一户一宅”和“一户一居”并存;适度扩大农民宅基地使用权的流转范围,在不改变宅基地集体所有性质的基础上,允许宅基地及农房在全县(市)范围内的农村集体经济组织成员之间进行置换、转让、继承;探索农民住房使用权抵押和担保品权能实现过程中的风险化解途径;探索闲置宅基地的退出和利用方式,允许集体经济组织把闲置和腾退宅基地用于除商品住宅开发以外的各种有利于促进乡村振兴的用途。
四、完善农村社会保障制度
(一)改革进展与目前的主要问题
进入新世纪后,随着政府发展理念的转变和政府财力增强,我国农村社会保障事业的改革和发展取得了明显成效。从总体上看,我国已经建立了针对农村人口的农村社会保障制度体系,城乡居民医疗保险、养老保险和社会救助制度,实现了地域全覆盖和应保人口的全覆盖。城乡居民医疗保险制度缓解了农民看病的经济负担,在一定程度上解决了农民因病致贫和因病返贫现象,促进了农民更多地利用医疗卫生服务;城乡居民养老保险制度缓解了农村老年人口的生活压力,而且在改善老年人口与子女的代际关系、提升老年人口获得感等方面发挥了积极作用;农村最低生活保障等社会救助制度缓解了农村贫困现象。但是,农村社会保障制度体系仍然存在着许多问题。
1.保障水平偏低
城乡居民医疗保险是县(市、区)域范围防范群体疾病风险、以收定支的制度,城乡居民的缴费总额,以及集体补助、政府补贴的规模合在一起,形成医疗保险基金。县(市、区)级主管部门依据医疗保险基金的规模,结合往年的疾病发生率及医疗费用等因素,确定第二年的报销办法。2018年,城乡居民实际住院费用中,由基金支付的比例为56.1%,城乡居民住院治疗的经济负担大大减轻,但同样应该看到,个人负担比例仍高达43.9%。尤其应该注意的是,到了下半年尤其是年末,很多地方城乡居民医疗保险的基金就处于紧张状态,于是定点医疗机构的住院部就尽量少收病人或不收病人,对于收治的病人也尽量减少住院天数、减少住院花费。
城乡居民养老保险制度应具有保障老年农民基本生活的“兜底功能”。2018年,超过60岁的城乡居民每月大约能领取183元的养老金,远远不能维持城乡老年人口的基本生活。我国的农村救助标准仅仅是保吃饭的最低生存标准。多数地区的农村低保标准以县级行政区域为单位而制定,很多地方的农村低保标准低于国家扶贫标准。在一些贫困人口多的地区,低保人口的多少是依据当年的资金量和救助标准确定的,然后下达给各个村,一些收入水平低于低保线的家庭并不能享受低保待遇。同时,由于低保资金少,很多地方低保家庭享受的低保金标准并非采取补差的办法,而是采用一个固定的数额。
2.公平性不足
公平性是社会保障制度的内在属性。农村社会保障制度在公平性方面的问题,一是农村社会保障制度的待遇水平远远低于城镇居民和职工社会保障制度的待遇水平。因为城乡居民的养老保险和医疗保险制度已经被整合为同样的制度,城乡居民可以享受同等水平的养老金和医疗待遇。但城乡低保制度仍然是双轨制,农村低保标准低于城镇低保标准。2018年城市低保平均标准仍然是农村低保平均标准的1.43倍。
二是不同区域之间农民享受的社会保障待遇水平相差悬殊,中西部地区农民享受的社会保障待遇水平,远远低于东部发达地区农民享受的社会保障水平。在城乡居民养老保险方面,2019年,上海基础养老金为每人每月930元、北京市为每人每月710元,但中西部地区的大多数省份的基础养老金只有100多元。在最低生活保障方面,我国城市低保标准的区域差异性较小,体现了最低生活保障具有全国性公共产品的性质。但农村低保标准的区域差异很大,按照我国对东中西的划分,22019年第三季度东部地区农村低保标准平均值为8291.4元/年、中部地区为4786.6元/年、西部地区为4466.5元/年,东部地区农村低保平均标准是西部地区的1.9倍、中部地区的1.7倍。在同一个区域内部,不同省份之间的差异也较大,例如,中部地区农村低保标准平均值为4786.6元/年,标准最高的安徽农村低保是黑龙江的1.7倍;上海农村低保是海南、河北的2.9倍,是山东的2.8倍;上海、北京、天津、浙江等省份显著高于山东、河北和海南。
3.存在着不可持续的风险
目前,我国农村社会保障制度体系已经形成,但各类制度安排尚不完善,主要存在如下几个方面的问题。
(1)科学合理的政府财政投入机制尚未形成。
农村低保等社会救助项目的资金来源主要是政府财政资金;城乡居民医疗保险和养老保险的资金来源则主要依靠政府财政补贴和农民个人缴费。从总体上看,科学合理的政府财政投入机制尚未形成,各方的责任边界不清晰,尤其是政府补贴的规模、政府补贴与农民缴费之间的比例关系没有明确规定,而是带有很大的随意性。
(2)农民的缴费能力和缴费意愿不足。
农村社会保障制度保障水平的提高和可持续性既有赖于政府不断增加投入,也有赖于农民不断提高缴费水平。但是,我国农民收入水平还较低,收入不稳定,而且实物性收入占较高比例,相应地,农民缺乏承担较高缴费水平的能力。即使是农村居民中的高收入者,也往往不愿意多缴费,制度安排不合理是重要原因。例如,在城乡居民养老保险方面,很多农民只选择最低档次的缴费标准。除了收入约束,城乡居民对制度的了解程度低、对政府兑现养老金的信任程度差、对制度是否能够可持续的疑虑、对与其他养老保险制度转移接续困难的担心,已经成为城乡居民选择最低缴费档次的直接原因。不改变这些外部政策环境,农民个人缴费档次就难以提高。
4.社会保障的资金管理制度不健全
城乡居民养老保险制度在基金管理和基金安全性方面存在着两个方面的突出问题。第一,缺乏有效的养老保险基金保值手段。截至2018年底,城乡居民养老保险的基金积累已达6318亿元,是2013年的2.25 倍。目前,多数地区的基金是以活期存款的形式,由指定的银行保管。这种做法的好处是,可以规避基金被挪用以及用于投资等所产生的亏损风险,但我国的银行存款利息一直低于CPI增长率,城乡居保的基金实际上在贬值。第二,城乡居保的养老金计发办法采取了现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数,即个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。按照这一办法,参保农民从60岁开始领取养老金,在将近72岁时,其个人账户中所积累的资金将全部领完。但是,我国农民在72岁时的平均余命为11.86岁,政府必须承担近12年的养老金支付。如果缺乏中央财政的支持,将很可能出现地方政府无力支付农民养老金的困难;或者导致地方政府被迫挪用当期的新农保基金,由此形成与目前城镇职工社会养老保险类似的养老金账户“空账”和“空转”。这不仅会使国家和政府对社会成员的养老支付矛盾不断积累和后移,也潜藏着不可持续的风险。
城乡居民医疗保险制度要求在年度内基本用完当年筹集的基金,因而不存在长期的财务风险。其基金管理和安全方面的主要问题是,定点医疗机构利用各种手段套取、骗取医保基金;一些地方存在着挪用、借用医保基金的现象。
农村低保政策是农村社会保障制度的基石。但现行的低保政策的实施效果并不理想,有限的低保资金没有得到有效分配。按道理,享受低保政策的农民,应该走“个人申请—村委会评议—乡镇审核—县级民政部门审批”程序。但由于农村治理和民主政治滞后等原因,农村低保的瞄准失误问题一直存在,其中既包括一些应该享受保障的农民没有得到保障的现象,也包括不应该享受的群体或个体却得到保障的现象。
(二)完善农村社会保障制度体系的对策
城乡居民医疗保险、城乡居民社会养老保险、农村低保这三个农村社会保障项目,是农村社会保障体系中最主要的制度。在今后一个时期,应采取措施,进一步完善这三项制度。
1.完善城乡居民医疗保险制度
一是继续提高政府补贴水平,稳定农民个人筹资水平,可以探索设立不同档次的筹资水平及相应的报销政策,由农民根据其经济状况和需求选择缴费档次。二是探索实行以人而非以户为单位的参保缴费办法。三是继续坚持城乡居民医疗保险基金主要用于报大病(住院)补偿,加大对农村慢性病治疗的补偿规模,取消一般性的门诊报销,以增加基金用于前两类补偿的规模。四是着力加强医疗卫生机构改革,有效地约束医疗机构过度提供服务和消费者过度利用服务的行为,防止医疗价格的不断攀升。
2.完善城乡居民社会养老保险制度
一是建立城乡居保基础养老金的正常增长机制。2018年3月国家颁布的《关于城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》指出,今后各地应根据城乡居民收入增长情况、物价通胀因素和城镇职工养老保险及其他社保待遇的调整等情况,建立城乡居民基础养老金最低标准的动态调整机制。但该《意见》并没有得到有效落实,近两年,物价呈现上涨态势,城镇职工养老保险的基础养老金每年大约增长5%,但城乡居民的基础养老金仍为每人每月88元。为落实该《意见》的要求,可以硬性规定,只要城镇居民的基础养老金上涨,中央就同比例或更高比例地调整城乡居民的基础养老金水平;在中央调整基础养老金增长幅度的同时,地方政府也同比例或更高比例地增加其承担的基础养老金水平。二是激励城乡居民选择更高档次的缴费标准。城乡居保的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。仅靠政府提高基础养老金水平是不现实的,还应该激励城乡居民选择更高档次的缴费标准,从而提高个人账户养老金的水平[4]。为此,既要增加对选择更高档次缴费水平的城乡居民的补贴标准,也要采取各种措施增加农民对制度的信任。从长远看,可以采取按农民人均可支配收入的一定比例缴费。三是探索基金保值增值的新途径。加快推进城乡居保基金的省级统筹,建立统一的基金投资管理体制,实行多元化投资,从而提高基金的收益率。四是逐步探索和实行按照省级行政单位人均可用财力确定中央对各省级行政单位基础养老金补助比例;按县级行政单位的人均可用财力确定省级财政对各个县级行政区补贴的分担比例。
3.完善农村低保制度
一是扩大农村低保制度的覆盖范围,把符合条件的农村人口都纳入进去,实现应保尽保。二是逐渐提高农村低保标准,可以把以县级行政区为单位制定低保标准的做法,改为以省级行政区为单位制定低保标准。对于财政能力弱的地区,在评估、核定贫困县(市)所需资金以及供给能力的基础上,由上级财政弥补供需之间的缺口[5]。三是鼓励各地探索把城乡两种低保制度合并为统一的制度,城乡居民享受同等最低生活保障。四是在最低生活保障制度的基础上,建立低保与单项救助、分类救助相结合,覆盖农民主要生存风险的救助保障体系。
（作者陆雷系中国社会科学院农村发展研究所副研究员;崔红志系中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师，中国乡村发现网转自:学习与探索. 2020,(11) 第110-119页)
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