导读:劳务派遣、劳务外包等用工形式的体制机制弊端成为农民工人力资本提升的重要障碍。要按照正规就业和非正规就业分类，有针对性地采取不同路径和不同方式，对不同的农民工类别落实不同内容的人力资本提升措施。应以企业为农民工技术培训的主体力量，促使正规就业的一部分农民工成为潜在的高技能人才；对于非正规就业的农民工，要明确地方政府、企业和社会组织各自的职能，将灵活就业与灵活培训有效结合，通过构建起市场化导向的农民工技能培训机制，促进劳动力供给与需求的有效对接。
2019年5月，中国社会科学院农村发展研究所课题组在青岛市人大农委协助下对来自19个省（自治区、直辖市）的青岛市外来农民工开展了问卷调查，与青岛市政府相关部门和部分企业负责人进行了座谈，对部分农民工进行了深度访谈。在调研和访谈的基础上，本报告结合国家统计局历年发布的《农民工监测调查报告》所提供的宏观数据以及其他资料，对农民工技能培训存在的问题与障碍进行了初步的分析，并提出相关的建议。
一、农民工技能培训现状
在青岛期间，课题组成员及调查员按照事先设定的男女比例、年龄结构、雇主、雇员比例和技工、普工比例等具体要求寻找受访对象，开展问卷调查。调查主要是两种渠道，一是以沿街走访的方式与店铺和非正规劳务市场潜在的调查对象交谈，对符合条件并同意接受访谈的受访者进行问卷调查。二是在青岛人大农委的协调之下，到区政府食堂、建筑公司、服装企业、食品加工企业等单位对符合条件的受访者进行问卷调查。剔除部分不合格问卷，共计获取362份有效问卷。样本的基本情况显示，受访农民工平均年龄40.1岁，其中，男性197人，占56.3%。就文化程度来看，小学及以下82人，占22.7%；初中166人，占46.0%，高中（专）81人，占22.4%，大专及以上32人，占8.9%。就就业单位类型来看，在个体工商户中就业121人，占40.7%，在私营企业中就业97人，占32.7%。就就业行业来看，农民工主要就业于批发零售业（69人）、建筑业（50人）、居民服务业（50人）和制造业（47人），分别占23.2%、16.8%、16.8%和15.8%。我们将未签合同的雇员及雇主、自营劳动者、家庭帮工和零工统一界定为非正规就业，占到全部样本58.0%。
在回答问题的355名农民工中，仅90人接受过技能培训，占25.4%。另根据全国农民工监测报告，2016年全国农民工接受非农职业技能培训的占比为30.7%，2017年的占比为30.6%。问卷调查的数据略低于全国农民工监测报告的数据。
按是否正规就业分组来看，正规就业农民工中有40.3%接受过培训，非正规就业农民工中仅14.9%接受过培训。非正规就业的农民工很难得到培训机会。
按代际来看，“70前”农民工中仅14.5%接受过培训，在“90后”中则有42.5%接受过培训。
按文化程度来看，小学及以下文化农民工中仅9.8%接受过培训，在大专及以上农民工中53.1%接受过培训。
问卷调查中，当问及未接受培训的原因，最主要的是觉得“没必要”、“没有时间”或“没有信息和机会”，分别占到农民工总人数的31.0%、27.8%和27.2%（因为是复选题，所有选择加总会超过100%）。
在正规就业农民工中，未接受培训的主要原因是“没有信息和机会”，占到31.3%，其次是“没有时间”和觉得“没有必要”，分别占了29.8%和27.7%。在与青岛市相关部门有关人员座谈时，青岛市人社局的参会者曾指出：“农民工的能力与岗位需求不匹配。但农民工对于培训本身积极性不是很高，他们来是挣钱，培训耽误时间，耽误他挣钱，不太愿意。大部分培训工作是企业组织岗前培训或学徒制培训，企业已经给工资了，农民工首先解决了吃饭问题，才能接受培训。”
二、现行用工体制机制在一定程度上阻碍了农民工技术培训
（一）两种重要用工形式：劳务派遣和劳务外包在社会主义市场经济发展的初级阶段，随着产业的发展，产生了复杂的企业生产组织方式和用工方式以及变化多样的各种形式和多层级的承包关系。
1、劳务派遣
劳务派遣，又称劳动派遣、劳动力租赁，是指由劳务公司与派遣劳工订立劳动合同，由派遣劳工向要派企业给付劳务，劳动合同关系存在于劳务派遣公司与派遣劳工之间，劳动者的工资由劳务派遣公司支付，由劳务派遣公司缴纳社保。但劳动力给付的事实则发生于派遣劳工与要派企业之间。劳动派遣的最显著特征就是劳动力的雇用和使用分离，构成三方法律关系。用工单位与派遣公司的关系是劳务关系，劳务派遣公司与用工单位之间签订劳务派遣协议，约定用工单位如何向劳务派遣公司支付劳务费用及其它相关事项；被聘用人员与劳务派遣公司的关系是劳动雇佣关系，与用工单位的关系是有偿使用关系。
《劳动合同法》自2008年1月1日颁布实施后，仅2012年修改过一次，主要修改的内容为劳务派遣部分，其余条款没有变动。修订前的《劳动合同法》第六十六条规定：“劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。”2012年，该法第六十六条修改为：“劳动合同用工是我国的企业基本用工形式。劳务派遣用工是补充形式，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”，并说明“前款规定的临时性工作岗位是指存续时间不超过六个月的岗位；辅助性工作岗位是指为主营业务岗位提供服务的非主营业务岗位；替代性工作岗位是指用工单位的劳动者因脱产学习、休假等原因无法工作的一定期间内，可以由其他劳动者替代工作的岗位”；“用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，不得超过其用工总量的一定比例，具体比例由国务院劳动行政部门规定。”人社部2014年1月发布的《劳务派遣暂行规定》具体规定：“用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，使用的被派遣劳动者数量不得超过其用工总量的10%。”
2、劳务外包
劳务外包是指企业将其部分业务或职能工作发包给相关的机构，由该机构自行安排人员按照公司的要求完成相应的业务或工作。劳务派遣与劳务外包的共同之处是，用工单位或发包单位都不与劳动者签定劳动合同。但劳务外包中，从事外包劳务的劳动者由承包人直接管理，发包企业对劳务外包单位的员工不进行直接管理，其工作形式和工作时间由劳务外包单位自己安排确定。发包人的各种规章制度也并不适用于从事外包劳务的劳动者；劳务外包中的核心要素是工作成果，承包人招用劳动者的用工风险与劳动风险与发包人无关；发包人与承包人自行承担各自的用工风险，各自的用工风险完全隔离；在劳务外包活动中，承包人在发包人支付的外包费用中向从事劳务外包工作的劳动者支付劳动报酬，劳务外包费用不纳入发包人的工资总额。
劳务派遣工人一般要与劳务派遣公司签订劳动合同，其中的农民工属于正规就业。劳务外包农民工的属性则依据劳务外包单位或承包人而定。劳务外包中对承包人一般都没有特别的经营资质要求，除非有特别法律规定。有的劳务承包单位较为规范，与农民工签订合同，则这部分农民工属于正规就业。有的承包单位甚至包工头带一批人来完成业务工作，他们之间是血缘、地缘等非正式的契约关系，这部分农民工仍属于非正规就业。
（二）现行用工体制机制一定程度上阻碍了对农民工的技术培训
劳务派遣和劳务外包是企业两种重要的生产组织形式，为中国经济和产业的发展做出了重要贡献，但在运营中，其体制机制上的弊端也成为农民工人力资本提升的障碍。下面用两个案例来具体阐述。
1、建筑集团的劳务外包
劳务外包在建筑行业极为普遍。建筑集团的自有工人并不多，很多情况下是作为甲方，采取劳务外包的形式。作为乙方的劳务公司则把工程按照不同工种、不同技术环节分包给包工头。如瓦工 、建筑工、打混凝土工、安装电梯工等，工人的流动性很强，他们与建筑集团没有直接联系。技能培训后也不一定能留下来。体制问题直接影响到建筑业技术工人的培训。
例如，青岛某建筑集团作为建筑工程的承建方，是甲方；集团将工程采取劳务外包的形式包给施工单位，即有资质的劳务公司；劳务公司作为分包方，是乙方。合格的分包方有6个，分包方下设项目部，管理人员，下到包工头，管理不同的作业单位，如瓦工、建筑工、打混凝土工，等等。工人与劳务公司签合同；甲方把工资打给劳务公司，再由劳务公司拨给包工头，包工头再打给他管理的农民工。在与建筑集团相关部门座谈时，对方提到，“从事建筑的工人有老龄化问题。建筑集团也有自有工人，我们公司可以与工人签合同，但工人不一定愿意跟你干，跟着公司干有保险，工资高，但工人还是愿意跟着原来的包工头干”。对农民工的深度访谈，以及与青岛市政府劳动与社会保障局主管部门的座谈，也验证了这一点。如：老陈，1962年生，男，安徽六安人，自2008年跟着劳务公司来该建筑集团工作，已有12年，这之前是农村木工，在合肥、南京等地打工。老陈的合同三年一签，由劳务外包公司与他签订。据老陈介绍，先签合同后上班，但合同没有放在自己手里，由劳务公司代管。最近的一次签合同是2019年3月，他回忆合同内容，主要有两项，一是注意劳动安全，保护好自己、也保护好他人；二是每月付50%的工资，其余春节前结清。他对工作环境比较满意，企业对劳动安全也高度重视。但是他觉得工资水平低，每天200元，如果自己找工作，在其他地方，同工种可以达到300元，但他强调，“劳务公司熟人多，习惯了”。从在其他企业的调研也得出同样结论。很多农民工习惯通过劳务公司找工作，虽然工资水平相对偏低，但可靠，不会出现上当受骗的事情，而自己直接找工作，则没有把握。青岛市住房和城乡建设局建筑市场监管处的同志也指出：“包工头群体少不了，企业直接招用工人行不行？农民工相信带头的，办了工资卡，都主动交给包工头”。包工头与手下的农民工往往是一个地方出来的，甚至是亲戚。这种血缘、地缘关系使得农民工愿意跟着包工头不断辗转于各个工地，工人的流动性也妨碍了技术培训的正常进行。
劳务外包中，发包人关心的是工程完成的时间与质量，并不关心工人的培训。工程承包人由于要承担工程能否按时保质完成的经济风险，他们有激励关心工人的技术培训，但多是实用性和短期性的。
2、劳务外包、劳务派遣及本公司工人同时存在的某大型企业
青岛某大型船舶重工有限责任公司，公司人员分三部分：
第一部分，本公司工人（以下简称本工）约2700人，其中管理人员890人，技能人员350人。
第二部分，两个劳务派遣公司提供的劳务派遣工，按照劳务派遣工占从业人员10%的比例，他们约300余人，从事辅助行业，如仓管工、护卫等，流动性大，年龄在35岁以下。这部分人相当于正式工的一部分，起到蓄水池功能，可以蓄在企业，也可以蓄在单位，但派遣工只占从业人员的10%，人员太少，形不成规模。他们当中有很多潜在的人才，但辅助性、临时性、可替代性这三者限制了他们，技能发展空间受限。
第三部分，工程承包商（独立的法人单位）各自下属的工人。由于船舶公司自身技术工人的短缺，企业大部分业务只能以业务外包的形式来完成。承包商下属的工人是公司所用工人的主体；在公司备案的1万人，出现场的大约7000人；每年120-130家工程承包商；最大的承包商下面可以有工人600-700人，与工种有关系，规模不等。近年来，工程承包商招雇熟练技术工人的难度越来越大，招工范围由原来的青岛市招工扩展到山东省内招工，直至目前到山东省外相对贫困地区或少数民族地区招工。
该公司面临的一些问题在制造业中具有一定的普遍性：（1）近年来企业技术工人人数呈逐年递减的走势。信息化的发展，从社会获取知识的途径比以前广，社会对技术的认可不断弱化必然影响年轻人的观念。船舶行业的整体环境使各类人员从事制造业相关技术工作的热度在逐步降低。企业目前的薪资水平和大城市的生存压力对外地来青岛就业人员吸引力不大。35岁以下年轻人不愿意进入这个行业，嫌这个行业脏苦累，沉不下心来钻研技术。新一代农民工在就业问题上更看重就业环境和就业条件，宁可到饭店服务、做代驾、 卖房子，从事保险业、营销业，也不选择到制造业企业。60后、70后的工人也不愿意孩子接班。有些工种逐渐由山东转向偏远地区招人。社会评价体系和制造业的工资体系不利于年轻的、有潜力的技术工人在企业扎根和发展。（2）劳务派遣工的“三性”（辅助性、临时性、可替代性）和数量限制就决定了劳务公司派遣到企业的工人实际上对用工单位不可能有归属感和认同感。同样由于“三性”，用工单位也不会对派遣来的工人花大力气来培训，劳务派遣工的技能发展空间受限制。工程外包，造成工人的流动性很强，工人没有稳定感，传统的师徒关系不复存在。
以上涉及到现行用工体制机制现存的弊端、社会上对制造业的舆论环境和政策导向以及新一代农民工的择业观念等问题，迫切需要体制机制的创新和政策的扶持。
（三）非正规就业农民工对技能培训的认识及原因
非正规就业农民工中自雇者和受雇者的所在行业、职业差异明显，收入差异也较大。同时，非正规就业农民工中的自雇者收入虽然明显高于受雇者，但仍低于同期的正规就业农民工。在非正规就业农民工中，未接受培训的最主要原因是觉得“没必要”，占到33.0%；其次是“没想过”和“没时间”，分别占28.1%和26.6%。非正规部门就业的农民工，尤其是受雇者，多数处于农民工底层。在出现极端事件情况下，其生存权和发展权很难得到保护，在社会危机下显露出极大的脆弱性。对于非正规就业农民工中打零工的人来说，首先是生存，对于技能培训，“没必要”“没想过”和“没时间”也就成为合理的回应。
三、提升农民工人力资本的着力点
2020年9月，教育部等九部门印发的《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》（以下称文件）提出：“把发展专科高职教育作为优化高等教育结构和培养大国工匠、能工巧匠的重要方式，输送区域发展急需的高素质技术技能人才。”但对于目前工作在在生产第一线的正规就业农民工和非正规就业农民工的技能培训，也应提上日程。调查中，当问及未接受培训的原因，农民工回答的最主要原因是觉得“没必要”，占到农民工总人数的31.0%。农民工之所以如此回答，可能是在产业结构尚未转型升级的情况下，相当一部分农民工的劳动能力、技能水平与生产需求还能适应，也有可能是培训效果低下，农民工不能真正受益。当前需要对农民工的就业现状、技能水平、技能培训的效果、产业结构转型升级对农民工技能要求等有较为全面和深入的了解，对产业各种组织形式，尤其是劳务派遣和劳务外包这两种重要产业组织形式的历史、现状、对人力资本提升的利弊得失，以及其未来可供选择的不同发展前景，应从战略高度做出研判，统筹规划，确立以技能培训来提升农民工人力资本的总体框架和战略部署。要按照正规就业农民工和非正规就业农民工来分类，有针对性地采取不同路径和不同方式，对不同的农民工类别落实不同内容的人力资本提升措施。要注重培训的效果，而不是培训的形式。
（一）以企业为农民工技术培训的主体力量，促使正规就业的一部分农民工成为潜在的高技能人才
1、为正规就业农民工打通提升人力资本质量的渠道
正规就业的农民工工作往往比较稳定，基本生活有保障。应为他们创造培训、学习的机会，打通提升人力资本质量的渠道，把他们中的一部分人培养成熟练技术工人或高技能工人。现在社会媒体报道和宣传的，往往是金字塔的塔尖（大国工匠）；大量工人没有做出丰功伟绩，但对企业发展起的作用很大，他们是金字塔的底座与中部。应充分发挥他们的潜力，调动他们的积极性，使他们能安心在企业发展。
政府有关部门作为供给方提供的农民工培训流于形式，职业教育的内容脱离时代，与社会需求脱节，难以培养出企业真正需要的人。一般性人力资本的提升主要靠自身学习能力的提高和政府相关部门的培训。培养高技能人才是专用性人力资本的提升，这要靠用工单位针对性的培训和投资。要破除这方面的制度瓶颈，企业应成为专用技术培训的主体。政府有关部门应与审计部门协调，把这部分经费以政府有关部门购买企业服务的形式，提供给企业，正规就业农民工中的80后、90后应成为重点培养群体。企业以工资形式支付农民工的在岗培训的成本，政府做好专业人才到相关行业就业的引导。
在现行的劳务派遣和劳务外包的体制下，应尽快落实《文件》提出的“推进国家资历框架建设，建立各级各类教育培训学习成果认定、积累和转换机制。”落实职业教育的国家“学分银行”，“建立职业教育个人学习账号，存储、积累学习成果和技能财富”并通过各种层级的技能大赛，打破体制的局限性，使一部分有能力的农民工能脱颖而出，对这些人及时给以鼓励和奖励，把他们纳入国家资历框架之中，使他们对未来有较稳定的预期。各级人力资源社会保障部门设立的职称申报点应鼓励农民工按规定申报评审相关专业的技术职称。对于职业资格证书、职业技能等级证书、专项职业能力证书、特种作业操作证书、特种设备作业人员证书等，做好技能鉴定和认定工作，对于获得技能证书的，应给予培训或学习的补贴及奖励。
2、创造条件使一部分正规就业农民工从养家糊口过渡到安家乐业，推进新一代农民工从频繁流动到相对稳定的就业身份转型
一部分正规就业农民工工作相对稳定，但仍然易于流动、跳槽，往往是从建筑业、制造业转向服务业或物流业，除了通过体制机制的改革，使他们对职业的未来有较稳定的预期外，还要创造条件使一部分正规就业农民工从养家糊口过渡到安家乐业。相关政策要让农民工知道他们的家会安在哪里。有的学者提出，中国劳动力重点是要提升人力资本，人力资本主要是需要培训。农民工的技术要经过长期工作以后慢慢积累起来，如果工作不稳定，人力资本的培养就没有可持续性。如果通过安居工程让农民工有稳定的居所，他们就有意愿将工作稳定下来，有意愿接受工作相关的培训，提升自身的人力资本，最终有利于提升各行各业的竞争力。就安居房的提供而言，有的学者提出：农民工作为一个规模庞大的社会群体，决定了解决其住房问题的方式不可能一刀切，必须以多样化、分层次的住房保障应对农民工群体的分化。在不同城市，对不同行业、不同收入水平与就业身份的农民工应提供差异化的住房保障方式。就住房保障而言，集中建设的公租房等实物型保障房更适合制造业，而货币型的住房补贴则更适合服务业。政府未来需要为有定居意愿的农民工提供更为灵活多样的住房保障。
（二）对于非正规就业的农民工，要明确地方政府、企业和社会组织各自的职能，将灵活就业与灵活培训有效结合
疫情下要重点保障农民工中这部分弱势群体的基本生计。对于非正规就业的农民工来说，首要任务不是把他们纳入正规就业的队伍之中，而是通过灵活培训的方式来适应他们灵活就业的形式，拓宽他们就业的渠道，培养他们获取更多就业机会的能力。我们在这里将灵活就业人员界定为未与相关企业或个人建立劳动关系的从业人员，相当于非正规就业人口中的受雇者和部分自雇者，主要是打零工的农村劳动者。
1、发挥企业作为用工需求主体的作用，采取以工代训的方式，使农民工掌握就业所需的技能
“以工代训”就是在工作岗位上以实际操作的方式使农民工和其他劳动人口接受技能培训，实现以训稳岗。作为国家颁布的一项就业政策，可以让实行“以工代训”的企业领取一定的补贴。如广东省颁布《广东省灵活就业人员服务管理办法（试行）》（2020年9月1日起施行）中规定：“灵活就业人员参加技能提升培训，按规定给予技能提升补贴。对生活确有困难的，培训期间可按规定给予一定生活费补贴。”
在全国抗击疫情的大环境下，以工代训、以训稳岗可以起到缓解就业压力、维护社会稳定的作用。企业可以吸纳更多的劳动者到岗进行实际操作，为企业带来了规模效益；劳动者增加了他们的就业机会，使他们能更好地掌握相应岗位的专业技能，减少了失业造成的生活困难。这部分农民工的基本生计有保障，企业不支付成本就可培训出所需要的员工。政府有关部门要与审计部门通力协作，监督经费的使用，以确保这部分经费真正用在农民工的培训上。
2、充分发挥政府有关部门、农村社会组织及农民自组织的作用，为灵活就业提供灵活的培训方式和就业机会
人力资源和社会保障部于2020年5月28日印发《农民工稳就业职业技能培训计划》，提出“2020年至2021年，每年培训农民工700万人次以上，促进农民工职业技能提升，推动农民工稳岗就业和返乡创业，改善农民工就业结构，将农民工培育成为重要的人力资源”。贫困地区的贫困户农村劳动力，以及其他地区处于社会底端的农村劳动力，他们往往有具体困难和就业的具体需求，如家里有小孩或老人需要照顾的劳动妇女，对就业就有一些特殊的需求。灵活就业，意味着就业时间要灵活，培训方式要灵活，就业场所要灵活。企业通过以工代训的方式，是促使农村非正规就业劳动力技能提高的主体力量，但地方政府的相关部门和农村的社会团体及农民的自组织也有发挥各自作用的巨大空间。
地方政府有关部门除了保障非正规就业农民工的合法权益，为他们提供兜底的社会保障，保证这部分劳动力及其家庭的基本生计外，还要组织或协调有针对性的职业技能培训。职业技能要因用工单位对劳动者的不同需求而异。但农村劳动者的原生状态和资源禀赋不同，需要他们掌握的职业技能也不同。对于一些少数民族地区或高寒边远山区的农村劳动力，学会制作本民族或本地区的民间工艺品，是技能。学会讲并能听懂普通话，学会使用家用电器，这也是技能，虽然是一般性人力资本的提升，但也有助于他们获得就业机会，增加收入。这种情况下就需要政府有关部门发挥组织协调功能，鼓励发展一些家庭工场、手工作坊、就业扶贫车间等，开办家政服务培训班等活动，通过灵活的以工代训方式，使打零工的需要灵活就业的农村劳动力，有能力获得更多的就业机会。
要充分发挥农民自组织和农村社会团体的作用。实践证明，在农村投资于社会资本、组织资本和人力资本往往能得到比投资于物质资本更高的回报。一些农村地区大力发展劳务合作社或劳务派遣公司，同时也鼓励开展劳务经纪人的活动。一些农村地区农民自愿组织起来，成立农村民间工艺及制品合作社，乡村旅游合作社等，农民在干中学，自我培训，自我提高，将人力资本的提升与社会资本的提升有效地结合了起来，获取了更多就业机会，增加了农村非正规就业农民工的收入。
农民工人力资本和社会资本的提升将使农民工的权利，尤其是生存权和发展权，更有保障。农民工作为权利实现的主体，权利的实现与农民工可行能力的提升成正比。在提升农民工能力的进程中，要充分发挥市场在配置资源中所起的决定性作用，更好地发挥政府有关部门在农民工技能培训中应起的作用，同时重视并发挥社会力量（各类社会组织和团体）和农民自组织的作用。通过构建起市场化导向的农民工技能培训机制，促进劳动力供给与需求的有效对接，增强农民工的学习能力和实现权利的能力。只有赋能得以实现，赋权才有可能真正落实。
（作者：中国社会科学院农村发展研究所课题组、青岛市人大农委；执笔人：张晓山系《中国乡村发现》学术委员，湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员，中国社会科学院学部委员、研究员，中国乡村发现网转自：中国社会科学院城乡发展一体化智库《研究专报》第20期 总第105期 ）
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