关键词：乡村治理；公共服务；人口流动；民主管理；治理有效打印 推荐
内容提要：乡村治理一直是一个没有解决好的乡村现代化难题。这个难题的核心问题是“民主”与“有效”之间的匹配关系。从改革开放以来，正是这一问题主导着乡村治理的演变过程。这里从公共服务生产、供给和人口流动两个维度，透视民主与有效的关系在乡村的演变过程和机理。具体体现在：新农村建设目标之一是“民主管理”，而乡村振兴发展战略目标则改为“治理有效”。在公共服务不断向乡村下沉延伸的过程中，“治理有效”似乎比“民主管理”更重要，同时，大量人口外出流动进一步强化了“治理有效”的重要性。治理有效与民主管理之间虽然有一定的张力，但并不是相互排斥的，这取决于对“有效”的界定。就公共服务而言，如果忽视了“民主”原则，就会出现供给与需求的错位，在一定程度上损害了“有效”；而真正实现供给与需求的契合从而真正让村民获得民生和福祉改善，没有村民的民主参与和表达，是做不到的。因此，我们需要从过去40年的乡村治理实践中寻找乡村治理如何达成民主与有效的紧密匹配的可能方向和路径。
基金项目：国家社会科学基金重点项目“非就业性收入对农村居民收入的补偿性作用及其就业效果研究”（19ASH014）。
2017年，党的十九大在乡村振兴发展战略中提出的“治理有效”目标，与以前新农村建设中提出的“管理民主”，显然有明显的不同。由此直接产生的一系列问题是：“治理有效”与“管理民主”究竟是什么关系？为什么不延续“管理民主”的提法呢？“民主管理”在“治理有效”中处于什么样的地位？“治理有效”是不是不需要“民主管理”了呢？“治理有效”针对的是什么样的社会经济乃至时代背景呢？等等。这里从过去40多年农村治理的演变过程中寻找对这些问题的理解和分析。
一、现代化转型与乡村治理难题
在过去的一个多世纪，我国乡村治理问题一直没有获得很好解决。在上千年的传统农业时代，我国乡村形成了一套完整的、稳定的治理体系，其中经济、社会、文化、政治乃至生态之间相互嵌套和支持，个人、家庭、邻里、家族、村落与国家之间形成了稳定的关系机制，做到各司其职、各安其位并相互协调，即使碰上天灾人祸或者战争，会受到严重破坏，但是之后又能很快地恢复和弥合，继续按照原来的轨迹和路径运行。保甲、乡约、里社、社学、社仓就是这样一些关键性的治理制度和机制。“保甲规范农村组织，乡约主导乡治的道德基础，里社代表宗教，社学代表教育，社仓代表经济”（董建辉，2015）。这些治理制度和机制历经千百年历史，为不同朝代所保留，虽然含义和表现形式稍有一些改变，但是，基本机制和基本作用没有变化，确保了乡村社会的稳定和有效运行（杨开道，1931）。
进入近代，特别是20世纪，乡村治理面临着内外部的巨大冲击，尤其是现代化的冲击，乡村社会出现衰落现象。“中国人既与西洋人见面之后，中国文化便发生了变化。自变法维新一直到现在，其中有好几次的变化，有好些地方变化；尤其是近几年来，更一天一天地在那里加深加重加速地变，这样也变，那样也变，三年一变，孙猴子有七十二变，中国变的也和他差不多……旧的玩意儿几乎通统被变得没有了！中国乡村就在这一变再变七十二变中被破坏了。”（梁漱溟，2005）同时代的其他乡建知识分子如晏阳初先生也是这样认为，所以，重建乡村成为当时一群知识分子挽救民族的使命和义举。但是，除了他们的观察和理论不一定抓住农村衰落之本质外，战争也使得他们重建乡村的努力没有获得成功。也就是说，在现代化冲击下，民国时代并没有完成乡村治理改革和创新的任务，而这个任务就落到了新中国成立后执政的共产党身上。
那么新中国成立后乡村治理现代化又经历了怎样的过程呢？当然这方面的探讨已经比较多了，这里简单地回顾一下。新中国成立后农村治理总体上有明显的进步和发展，但是，于现实要求来说，乡村治理还是滞后的，特别是不断地经历变动，迄今“治理有效”依然还是一个需要努力的目标。1949年以来，农村治理制度和体系经历多次的变革、重塑。20世纪50年代初期，农村经历土改，接着是合作化运动，直至走向极端的人民公社化。虽然还有人高度评价人民公社体制的作用，而事实上到1984年，人民公社却在没有任何行政命令的情况下一下子瓦解，被乡政村治所取代，这不正说明人民公社制度没有坚实的社会基础吗？人民公社制度失败的一个重要原因是没有有效地提高农业生产力水平，从而解决农村温饱问题。1978年党的十一届三中全会发表的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，明确指出：“一九七七年全国平均每人占有的粮食还略少于一九五七年，农村还有一亿几千万人口粮不足。”可是从1978年到1985年农村实行联产承包责任制后，短短几年就解决了1.25亿农村人口的温饱问题，1984年中国粮食首次出现出口。
人民公社之后实施的乡政村治体制，并没有彻底解决乡村治理问题，相反由此而来的问题源源不断、层出不穷有增无减。村公共设施和公益事业缺钱兴办，水利设施年久失修，社会治安问题不断；乡村税费负担不断加重，农业效益下降，务农亏本，大量农村劳动力纷纷逃离乡村和农业而外出务工，大片耕地撂荒等。就乡村实行村民自治而言，不少地方爆出贿选，村干部巨贪及“苍蝇蚊子”式小贪等问题。特别是工业化、城市化占用了大量农村土地而引发利益纠纷以及“三无”农民问题，农民工在流入地的权益问题，以及农村“三留守”问题（留守儿童、留守老人、留守妇女）等。虽然这些问题与改革前的问题在性质上有所不同，但也说明现有的乡村治理碰到了前所未有的难题。当然，乡村治理也在不断探索解决问题的过程中进行调整、改革和创新。20世纪80年代末开始实施村民自治制度，让村民自己来解决村庄面临的问题。但是，一方面自治本身有一个不断的完善过程，其次，自治是需要很多条件的，比如村民对自治的认识，自治运行机制是否完善，尤其是有没有一定的经济支持，等等。尤其是，许多村庄因缺乏经济条件，而使自治流于形式，甚至处于瘫痪的尴尬境地。为此，中央推行巩固村庄党支部建设以带动村庄自治，但是村委和村支委在治理中存在领导、分工和合作问题，同时也存在治理经费问题。特别是在税费负担严重的时候，村干部忙于缴征税费，反而与村民的关系变得紧张，加上国家推行计划生育政策，因此，村干部自喻为“要粮要命”的两要干部。从2003年开始，中央提出科学发展观及2004年提出和谐社会建设，随后又提出新农村建设，实施“取少予多”的政策，取消了农业税费，提供各种农业补贴，推行新型合作医疗和新型农民养老保险，实施农村低保等社会救助制度，培育新型职业农民、家庭农场、合作社等新型农业经营主体；与此同时，村干部有了更多的政府补贴，有了稳定的经济基础；农村公共设施建设由国家负担，等等。所有这一切确实改善了乡村治理。特别是2012年以来，国家在改进农村基础设施、公共服务、农业产业化和现代化、实施精准扶贫、改善村干部待遇，以及扩大农村社会政策等方面投入明显增加。但是，中央在乡村振兴发展战略中把“治理有效”作为总体目标之一，这说明目前乡村治理还没有达成“有效”的目标，因为乡村振兴战略关乎未来多年甚至20年以上。
什么是“治理有效”？怎样实现呢？目前乡村治理在“有效”方面存在什么问题呢？事实上以前不叫治理，而叫管理，治理这个概念也是20世纪80年代提出来的，首先在公共管理学中出现。美国政治学家库伊曼（J.Kooiman）和弗利埃特（M.Van Vliet）认为，管理的视野仅仅停留在政府控制社会的单向度上，而治理要依靠公共部门、公民组织和私营部门等多元行动者，去创造社会发展机会，实现共同的目标。按罗伯特·罗兹的观点，人类社会由三大体系构成，即市场模式、政府模式和治理模式，而三者的运行逻辑是明显不同的：市场是建立在契约和财产权独立、价格机制和竞争之上的；政府实施的是科层制，靠的是雇佣关系、依赖、权威、规则、命令和从属服从机制；治理模式靠的是资源交换、互赖、信任、协商和交互等机制（孔繁斌，2008）。由此观之，乡村作为人类社会的亚体系，自然也会由同样的三大体系构成：政府、市场、社会（村庄、村民、家庭、家族、邻里等）。在我国乡村，政府、市场与社会的边界并不是那么清楚，于是会衍生出一些新的亚类，比如村民自治，其既不属于政府，又不完全属于社会治理，是介于两者之间的。
简而言之，从传统农业时代稳定的乡村治理形态，到近代受到外部的现代化冲击，导致原先的村社制度和机制（社仓、社学、相约、保甲等）出现失效，村庄治理需要进行现代化的改造（民国时代的乡村建设和共产党领导的农村土改等都是现代化改造的不同形式），最后共产党执政重新开始塑造当代的乡村治理。即使在1949年后，乡村治理也没有完全找到稳定的体制机制，从人民公社到乡政村治，背后始终贯穿着现代化过程的一个最重要的治理主题：民主与效率。特别是在过去四十多年的改革开放中，我们既要发挥集中办大事的制度优势，又要尊重每个公民的权益（合法的利益、表达和参与权、知情权等），前者体现效率，后者体现民主。这在乡村治理改革、创新和现代化上表现得尤其明显。这里从公共服务和人口外出流动两个实践维度上，来探索乡村治理现代化是怎样处理民主与效率这个关系主题以及呈现出的未来走向。
二、公共服务视角下的乡村治理
基本公共服务的不均衡是城乡差距的最突出表现。在计划经济时代，乡村的公共服务基本上是由乡村集体提供的，而不是由国家供给的，农村集体自办学校（从1950年开始直到80年代，农村小学大多是民办学校，到2001年才由县财政承担乡村中小学教育经费）、卫生所或卫生院，当时的民办教师、赤脚医生，实际上都是农民兼职的，或者说是农民身份，他们的工资或劳动报酬都由生产队和生产大队负担的。改革后村集体经济瓦解，农村公共服务缺乏财政支持，于是村集体从农民那里收取一部分费用（三提五统作为公益金使用），另外政府承担一部分，比如学校收归政府来办，许多农村的卫生所和乡镇卫生院曾经一度出售给私人经营等。乡村道路、水利设施等基础设施也都是农民出资出劳兴建的，政府如有投入，也只是给予财政补助。这是一种自给残缺型农村公共服务体制：首先，筹资是残缺的，特别是政府严重缺位，政府最多只是给予很有限的补助，因此，农村公共服务基本上是由农村集体和农民自己筹资兴办的。其次，农村公共服务内容是残缺的，不论是农业服务、基础设施还是社会服务（教育、医疗、社会保护等）都是相当稀缺的。再次，公共服务人员是兼职的，专业化、职业化水平都比较低，他们的身份依然是农民，而不是“干部”或者公务员等，所以身份、专业和职业都是残缺的。
人民公社制度与乡政村治体制是在不同阶段配合或者适应自给残缺型公共服务生产和供给而实施的两类不同乡村治理模式。前者显然更有利于实施自给残缺型公共服务，因为国家不承担乡村公共服务，那么只能由乡村来承担公共服务生产和保障，只有集体经济才有利于相关资源的筹集。但是，集体模式缺乏生产效率，反过来降低自筹公共服务资源的能力，所以农村公共服务水平就很难明显提高。改革开放后，农村实施了联产承包责任制改革，集体经济或弱化了，或瓦解了，无法像计划经济时代那样由村集体来支持乡村自身生产和供给公共服务，而当时国家又缺乏相应的财政能力以及行政愿望和动力，因此，农村公共服务的筹资自然就落到农户身上。既然国家和集体都不能为农村公共服务，那么村庄的公共事务就交给村民自己去处理，由此诞生了另一个改革后适应自给残缺型公共服务生产和供给的村民自治治理模式。该模式最实质的内容是，由农民自己选拔村干部，组建自治机构来处理公共事务，做到“四个民主”：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。集工农商学兵于一身的人民公社也就失去了其存在的经济基础和政治基础，为乡镇政府制度所取代，由它代表国家行使行政权，把生产权、经营权、收益处置权及劳动决策权等都交还给农民。村民组织法规定，村支部和村委会是村民自治的载体，对农村公共事务和公益事业进行管理，协助乡镇政府完成好国家各项任务。最早是广西和吉林等地的个别村庄在公共事务治理上由于得不到集体和政府的经济支持，因而想出了自己筹办的自治模式，后来被中央肯定，上升为向全国推行的村民自治制度。
按村民自治制度的设计，村庄的公共事务都应由村民自己通过各种商议的民主方式来解决。但是，农民很快发现，四民主并没有得到真正实现，其中除了三年一次的村主任和村委员选举外，民主决策、民主管理和民主监督形同虚设，另一方面农民不但要承担村庄公共服务生产和供给的投入，而且还要向国家缴纳各种税费，计划生育又要在农村强力推行，所以，农民的民主权利在一定程度让位于各种责任。这背后实际上是民主与效率的矛盾：村民自治赋予了农民四种民主权利，但是，政府并没有减少对农村的干预权力，原因在于不仅需要从农民那里获得税费支持，而且还要贯彻国家发展战略，比如计划生育。在这种情况下，政府不断强化村干部为政府办事的要求和规定，以提高落实政府干预效率，但是为了实现这一点，政府需要给予村干部更多的裁量权，就不重视对村干部决策权的制约机制建设，由此使得“民主决策、民主管理和民主监督”渐渐趋于虚化。由此，乡政村治之间出现如此严重的张力，突出地体现在农民负担问题以及由此而来的干群矛盾上。
20世纪80年代到21世纪初，农民负担主要有两大类：一类是公共服务负担，另一类是税费负担。据我们2001年的调查，税费负担占农民收入的20%到30%之间，当时有个说法叫“头税轻，二税重，三税是个无底洞”（王春光，2005），其中头税是国家向农民征缴的正式税，如农业税等，二税就是收费，大多是用于集体公益事业，确保农村公共服务，当时叫“三提五统”，三税就是各级政府向农民摊派负担，当时叫乱摊派，没有底，在有的地方，摊派既多又重。那时候还有计划生育政策的落实以及相关的罚款（后来改为征收社会抚养费）。由此可见，一方面农村的公共服务由农民自己提供，另一方面国家还向农民征收税费和摊派负担。这些税费都是由乡镇干部和村干部从农民那里挨家挨户收取的，在收取过程中，会遭到一些农民的抵抗，由此引发不少冲突。当时乡村干群矛盾相当紧张，由此也弱化了村民自治的功能，虽然村干部是村民选举上来的，但是却帮着政府来执行税费、计划生育等政策，所以，村民自治并没有达成村庄的公共事务由村民协商解决的目的。不少年轻的村民一方面为了躲避税费负担和计划生育，另一方面也因为务农收入低甚至亏本，纷纷离开农村，外出务工经商，甚至可以说是逃离乡村，用脚投票，致使大量农地撂荒。乡村也由此陷入了“农村真穷、农民真苦，农业真危险”①的“三农”问题危机。
2003年农村公共服务生产和供给体制开启了从自给残缺型向财政普惠型转变的序幕。首先，从2000年国家在安徽开始税费减免改革，然后宣布从2003年开始直到2006年全面取消农业税费。其次，国家加大对农业生产的补贴，包括种粮补贴、种子补贴、农机补贴等。再次，2003年推行新型农村合作医疗保险制度、以农村低保为主的社会救助制度建设。第四，实施由政府负担的真正农村义务教育政策。第五，2004年中央提出新农村建设政策理念，加快国家对农村基础设施建设的投入和推进，尤其是农村道路建设、广播电视和电信基础设施建设、饮水设施建设、改厕及垃圾处理设施建设，等等。当时国家提出的是城乡一体化发展战略，其核心是国家成为城乡公共服务的生产和供给者，不像以前国家只承担城镇公共服务，而乡村自己解决公共服务，导致城乡差距不断扩大，乃至到2007年城乡差距可以说达到了1949年以来的历史高峰。国家由此不得不担负起对农村公共服务的投入、生产和供给责任。
财政普惠型公共服务生产供给体制解决了许多以前难以解决的农村问题，大大地缓解了干群矛盾，改善了农村的民生事业，由此对乡村治理又会产生什么样的影响呢？在这种情况下，政府比以往有更多的理由去干预村庄事务，影响村庄运行，而村庄的自治空间进一步被压缩并被行政所占据，即通常所说的“行政化”。“行政化”一方面是政府供给公共服务，直接有赖于村干部的支持；另一方面因为政府承担了公共服务筹资，更名正言顺地干预村庄公共事务。
在过去的十多年中，各地都在撤点并校，许多村的教学点乃至小学都被当地县政府撤并，尽管村民并不愿意，但是却不能阻止这一进程，一个重要的原因是政府出资办教育，不再像以前村小基本上是村出资经办的，村民对村小的撤并还有发言权，而后来基本上就失去了这样的权力。各县政府会根据自己的财力和条件去配置教育资源，由此带来的一些治理现象超出了最高决策者们的想象。首先，许多财力薄弱的县打着整合资源、做强做优农村教育，开始大规模的撤点并校运动，造成偏远乡村孩子上学困难，有的家长干脆把孩子转到县城学校读书，出现奇特的陪读现象，即父母或者祖辈为了孩子在县城读书，在县城租房子照顾孩子上学，大大地增加了教育负担。另一个未曾预料的效果是撤村并村。从2000年到2018年全国村委会数量净减180479个，平均每年减少1.0027万个，平均每天减少27个②。撤村并村的动因很多，其中一个非常重要的动因是为了减轻财政负担，因为村庄干部补贴从2003年后增加很快，表面上是补贴，而实际上已经演变为工资性质的收入，与此同时，基于中央要求推进公共服务一体化，除了教育外，道路建设、电信电视网络、水电设施等都要实现“村村通”，把几个行政村合并为一个行政村，就可以减少道路建设里程，大大减轻财政支出压力。当然撤村并村的一个最大的治理问题是，行政村从熟人社会转变为半熟人社会，自然村之间经常因为村干部究竟由哪个村的人担任而展开争斗，与此同时，村庄变大了，村干部就不能跟所有村民开展有效的密切互动，出现了“悬浮化”和“陌生化”。
随之而来的是，村治越来越“行政化”。政府承担起向乡村提供公共服务的投入、供给功能，意味着有越来越多的行政事务要去完成，但是仅凭乡镇现有的人员不足以做到，而乡镇下面没有政府机构，那唯一能依托的就是村支两委。虽然在自给残缺型公共服务时代，村委会也承担了一些行政功能，如计划生育执行功能，但是由于当时村干部的财政补贴很少，因此对政府交办的事情还可以推托，甚至以村民自治的借口拒绝，而在普惠财政型体制下，情况就发生了明显变化，行政化越来越严重。首先，村干部的补贴大幅提高，转向工资化，每个村至少有3个村干部享受这个待遇，而那些不享受的村干部则由各村自己想办法给补助。村干部的补助跟公务员的工资发放一样，平时每月发基本补贴，到年终考核合格后发绩效补贴，相当于公务员的年终奖励。村干部开始实施早八晚五的上班打卡坐班制度，实际上村干部可以说没有周六周日休息日，有事必须要去做，是真的“白加黑”和“五加二”，另一方面就官僚化，不论是村民还是他们自己，都把自己等同于公务员。其次，村干部从事的绝大部分工作并不是村民自治事务，而是行政事务，完成政府交办的事务，他们是世界上最小的官，但是要承担着“无限”的责任，“上面有千根线，下面只有他们一根针”，后来演化为“上面有千把锤子，下面只有他们一根钉”。村干部之所以有这么多的行政事务，是因为在村庄没有行政机构来承担，因此村委会就自然被政府当作自己的下属机构来对待。虽然现在不少村庄设立了政务中心，但还是由村两委来管理和运行。不少研究者反对村治“行政化”，提出去行政化的建议，但是除了村两委外，乡村公共服务目前还没有具体的实施者。
由此可见，财政普惠型公共服务体制，需要的不是村民自治，而是“行政化”的村治。这是否意味着村民自治已经不适应了？事实并不如此。理论上，一个现代化国家的重要职责就是为所有公民提供公共服务，公共服务从自给残缺型迈向财政普惠型转变，正说明我国正在向现代化国家前进，是符合时代发展规律和要求的。这里的问题是公共服务以什么样的方式运行？在乡村，乡镇政府是基层行政机构，不论从功能、职责、经济能力还是人员数量、专业化水平等方面，难以承担起提供和生产公共服务的重任，还需要村级组织来执行。在这样的公共服务要求下，村支两委的行政化就不可避免。但是，这不能否定乡村治理对村民自治的需求。特别是政府从过去的管制型向服务型转变，村民的广泛参与、表达乃至决策，才能使得政府的服务更符合村民的需要，更能获得村民的支持，实际上这就是村民自治存在的现实基础。但是村民自治“行政化”伤害了村民的参与、表达和决策权，由此导致的问题是服务质量不高、服务不到位不精准乃至错位等。这些问题实际上都可以归结到治理效用不足，换句话说，这就是乡村振兴要解决的“治理有效”问题。具体地说，从公共服务角度来看，乡村治理有效问题表现为三个方面：一是公共服务生产是否充分，或者说是否满足村庄发展的要求；二是公共服务供给渠道是否畅通有效，也就是说通过村支两委行政化是否能有效地实施公共服务，事实上并没有做到；三是，公共服务是否契合村民的需要，事实上存在着供需错位问题，这里的关键原因是村民缺乏参与、表达和决策的渠道、机会和权力，也就是村民自治不够。
三、流动视角下的乡村治理
在讨论乡村治理的时候，不能不关注人口流动的影响。实际上早有人开始研究这个问题，从历史到现实关注流动对村治秩序、村治文化及相关政策逻辑的影响（徐勇、徐增阳，2003）。治理的关键是人：治理的主体是人，治理的对象也是人，因此，人的构成与治理有着非常重要的关系。乡村振兴发展战略的大叙事，仅仅强调乡村振兴人才队伍建设的重要性，而就乡村治理而言，有效治理固然需要相应的治理人才，但仅此是不够的。治理不仅依赖治理人才，也受治理对象的构成影响。与20世纪80年代改革初期相比，当下农村最大的变化是大量青壮年都在外面务工经商，在村“留守”的大多是老人、孩子和妇女，实际上孩子和妇女外出的也越来越多，家庭迁移流动越来越成为乡村人口外出流动的重要方式。早在2012年的流动人口调查显示，“家庭化迁移成为新生代流动的主题模式”，新生代流动人口中已婚者占66.4%，而已婚新生代近90%都是夫妻一起外出流动（国家卫生和计划生育委员会流动人口司，2013）。2018年农村有1.726亿外出农民工，2019年乡村常住人口比上年净减1239万人（国家统计局，2019）。
农村人口大量外出，是怎样影响乡村治理的呢？人口流动直接影响到乡村治理能力、运行机制、治理目标以及效果。第一个问题是，乡村治理还是需要一些能人，不论这些能人能不能当村干部，但是有了他们，可以有效地组织和调动村民的参与，那么，能人是否也外出务工经商呢？一个村庄治理的好坏，除了制度设计外，治理能人是至关重要的，总的来说一个村不论是发展还是秩序好坏，跟有没有治理能人密切关联。治理能人可以在乡村多个领域发挥重要作用：村民自治、合作组织以及公共事务等。在外出大军中，几乎所有的能人卷入其中，村庄曾经一度出现选不出有很强办事能力的村委会主任或找不出有能力的村书记，竟然出现一个村8个支部委员7颗牙齿的窘境。目前国家在推进乡村治理组织建设中，投入了很多经费，吸引了一些外出务工经商者返回村庄，参与村庄治理，目前在村庄担任村干部、合作组织理事长副理事长等农村治理要职的越来越多是外出回流人员。他们在流动中长了见识、开阔了眼界、积累了一定的经营经验和社会资本，有的人还积攒了一笔钱。因此，他们返回村庄参与治理，确实提升了村庄的治理和发展能力。与10年前相比，村干部出现年轻化的趋势，可以说明这一点。
但是，我们看到的另一种趋势是大部分在家的村民“老龄化”。老年人与中青年由于阅历差异，因此在观念、行为、追求上也明显不一样。现在的农村老人既有计划经济时代的经历，又亲历改革全过程，所以，他们对集体有一定的依赖性，但是又有一定的排斥性，偏向家庭为单位的行动，家族观念强，然而子女都外出了，传统的大家庭形式已经瓦解，所以，他们的诉求更多地转向维持自己生计的要求，对于农业、农村现代化及乡村振兴发展蓝图，没有那么重视，而且也缺乏参与能力。不少年纪大的农民没有能力从事规模化、现代化农业生产，他们务农以维持生计为目的，而不是以盈利为追求。所以，在政府乃至村干部要在村里推动土地流转、规模经营，往往会遭遇老人们的强烈抵抗，因为这样的流转会削弱他们的生计，也剥夺了他们的劳动权。即使他们同意流转，但是他们却并不适应农业雇佣劳动，而他们又是农业生产的主力，凡是在乡村搞规模经营的投资者又不得不雇请他们参加劳动，这里又碰到了一个效率、成本及管理方式问题。老年农民对合作经济又不是很感兴趣，甚至他们也不知道合作经济如何运作和经营，甚至会把合作经济跟过去他们经历的生产队经济等同看待，会产生无意识的潜在抗拒。少数返回乡村务农的中青年农民以把老年人记为会员而组建合作社，实际上老年人在其中没有实质性位置和作用，结果很多合作社实际上就是某个能人的“公司”或“企业”，根本没有“合作”的意涵。
与此相关的是老年农民关注养老保障和养老服务问题。这一代老年农民是非常容易知足的一代，对享受到的一点点好处，都会表现出感激之情。他们都会说“现在生活好很多了，政府给他们提供医保、养老保险，还有老年补贴等，是以前做梦都没有想到的”。绝大部分农村老人看重家庭子女养老模式，但是，现实是子女都外出了，他们只能过着自力更生的生活，而且不少老人还帮着子女带孙子孙女（含外孙）。这也是他们的无奈。当然，乡村有养老机构的村庄很少，绝大多数村都没有相应的养老社会服务。只有乡镇有敬老院，基本上是为五保老人提供“托老服务”，其服务内容非常简单，所以不少五保老人并不喜欢这种“集中供养”的生活。同样，农村也不具有为困境儿童、残疾人提供特殊服务的能力。体育服务、教育服务、信息服务、技术服务、健康服务、心理服务等在乡村就更加缺乏。
另一方面，我们也看到由于科技的发展，改变了流动对乡村治理的影响机制，诞生了远距离参与农村治理的新形式。尽管农村流动人口不在村庄治理现场，但是以互联网为代表的科技，在一定程度上克服了物理空间对治理的阻碍影响，为他们提供远距离参与村庄治理的可能和机会。他们首先通过手机、微信等信息工具，随时能了解村里发生了什么事，也就是信息获得的及时性，实现了他们的知情权。其次，他们也能得到一定的表达权。在外的村民与在家的村民建立微信群，随时可以就某一些村里的公共事务乃至村民关系，进行交流，影响村庄的运行。外出者毕竟有更多的见识和更宽的眼界，无疑可以对村庄的治理提出一些有独特的见解和主意。这种不在场的治理参与，在某种程度上弥补了人口外出导致的中青年参与治理的空白。当然，这种不在场的治理参与，刚刚起步，治理效果还很有限，更多的还是一些村民之间的相互联系、沟通，并就他们自己的事情进行协商，在村级层面还是比较少见的。
总之，人口流动对“乡政村治”的治理格局带来的挑战是相当明显的：一方面，政府有越来越多的公共服务向村庄下沉，但是村庄的劳动力越来越老化，使得公共服务的生产失去了中青年的参与和支持，比如村医老龄化，学校学生减少而开始撤并等，同时，老龄化人口对公共服务的需求有其特殊性，但得不到有效的支持和满足，与老人有关的社会服务基本缺位。另一方面，中青年外出，村庄人口减少，村庄合并，权力向村干部集中，加上公共服务投入增加，因此，村治“行政化”和集权化比以前更厉害。与此相关的是村庄社会资本减少，凝聚力在弱化，这跟村庄合并也有很大关系，原来的几个行政村合并为一个行政村，自然村增加，区域范围扩大，不同自然村的村民之间熟悉、信任度没有那么强了，特别是自然村之间为争夺公共资源有可能产生一些矛盾，削弱了整个行政村的社会凝聚力。当然，流动也会带来村庄治理的一些新形势和新形态，比如有一些返乡人员成了村干部，他们不论在认识水平、眼界还是能力上都会有所提高；外出人口利用互联网实现不在场的治理参与，弥补了中青年参与村治的空白。村民大量外出，是工业化和城市化对乡村影响的表现。也就是说，从流动角度来探讨乡村治理，体现的就是工业化和城市化对乡村的影响。
四、实现“民主”与“有效”相结合的可能性及其路径问题
以上从公共服务生产和人口流动两个维度来讨论乡村治理（特别是乡政村治）的演化及其面临的一些治理问题。始于20世纪80年代的乡村治理一直围绕着“民主”和“有效”之间的关系而发生变化。这里的“民主”指村民在公共事务上的“四民主”，而“有效”则表现为政府在实施其意图和政策的程度及村民获得民生需求实现的程度。那么有效“能否通过民主”实施呢？反过来说，民主能否达成有效呢？在实践中两者确实存在很大的张力。在20世纪80年代乃至90年代，政府在乡村的功能主要是汲取型的，首先是征收税费，另外则是执行计划生育及其罚款等，而在满足民生需求方面做得很少，乡村医疗卫生服务转向商业化，教育虽然是政府办的，但是学校的经费远远不足以维持运行，教育收费是普遍现象。在汲取乡村资源的同时，财政投入上是严重短缺的。在政府实施其意图和功能的时候，“民主”基本上是缺位的：既不能阻挡乱收费，又不能在实施计划生育上表达意愿等，村治只在实施公共服务供给上有一些作用。进入21世纪以后，国家在乡村减少了汲取，而转向投入，特别在公共服务上实现普惠，目标是迈向城乡一体化，但面临的是大量人口外出务工经商的挑战。在这种情况下，公共服务由谁来生产？在其中村民自治民主如何实施？留在村里的人能否承担起村治的责任？政府承担起向农村公共服务的投入和供给，但具体工作还得由村支两委来做，否则在乡村就找不到公共服务的生产者了。所以，村干部的基本工作都是完成政府交办的各项任务，其中大部分涉及公共服务，而从政府那里获得的回报是补贴不断提高，所以村干部出现工作专职化和补贴“工资化”这样的行政化现象。在这里，通过“民主”产生的村委会成为实施公共服务的组织，转向村治“行政化”。
对政府来说，村治“行政化”至少具有这样几个功能：首先是控制和稳定功能：政府可以通过“行政化”，让村干部成为自己的下属成员，便于对他们进行管理，有助于贯彻政府的意图，化解了由村民选举而出现的村干部不听政府指挥的问题。其次是代理功能：村支两委成了不是下属的下属部门，成了政府在村庄的代理机构。有了这样的机构，公共服务的生产和供给有了实施载体。所以，政府有事，就找村支两委来完成，与此同时，村支两委办公处目前增设了一个政务办理点或者中心，实际上都是由村支两委来具体负责管理。村支两委和办事处俨然像是“行政机构”。对部分村干部来说，“行政化”虽然会增加工作量，他们经常说，自己是世界最小的官员，承担着最多的事务，没有休息日，白天晚上都要办公，但是，他们却感受着自己是有地位和有身份的，那就是“官”，显然比村民自治选举产生的村主任角色更令人羡慕。他们自己觉得是个官，村民也认为他们是官，日常的表达是领导干部。角色是在认同中得到进一步强化的，本来还并不认为自己是个官，但是在生活实践中，不断被他人视为一个官，反过来会提升自己对“官”这个角色的认可，如此不断循环，角色认同就越来越强化。强化了的角色反过来会影响其行为，也就是说，有些村干部会模仿政府官员的行为，从言语到举止，都会表现出官腔、官架和官样。尤其是，现在各地政府都向村庄派出第一书记还有驻村干部，而对那些做村干部时间很长并且表现不错的人，会让他们转变为事业人员甚至公务员，这些政策又进一步强化村干部的“官”角色认同。
村治“行政化”和村干部“官”角色认同，对村民来说，显然回归到治理与被治理的庇护关系之中。村民成了被治理的对象，而不是治理的主体，而作为“被选举出来”的村民“公仆”，村干部则成了治理主体。正是出现这样的角色演变，很多村民并不看重“选举”谁当村干部，而更看重“选举”能给他们什么样的好处，谁给的好处多，他们就选谁，不管谁当选，都是“官”。这个“官”的权力表面上是村民授权的，但是事实上并非如此，而是授权于政府，村民只是履行了选举形式。所以，在这个意义上，村治“行政化”确实有悖《村民组织法》赋予村民的选举权以及村委会授权于村民的意图。
所以，从政府和村干部自身的角度来说，村治“行政化”是有价值的：政府可以更有效地实施自己的意图，更有效地实施公共服务；干部不仅能有更多的津贴，实际上“工资化”，还享有干部“社保”，而且还有转为事业人员或公务员的机会和可能，社会地位有了明显的提高。但是对村民来说，好处是公共服务下沉，有所改善，但是，自治则“虚化”了，在村庄治理中往往缺少了表达和参与空间。最近在有的农村地区，政府强推农业产业结构调整，派乡镇干部将农民种在地里的玉米拔除销毁，强迫农民改种政府认为经济价值高的作物，在这个过程中，村干部基本上是处于“失声”状态，难以体现“民选民治”的精神，难以担当起保护农民权益的民治角色。在这里，我们需要讨论的是，乡村振兴战略中提出的“治理有效”，究竟指什么方面的有效？如何缓解对政府“有效”与对“村民”有效之间的张力而达成相对均衡？
从理论上看，政府从原来的管理转向服务，需要实现治理机制的改革和创新。有研究表明，人类社会经历了“农业文明社会的权力型社会治理模式、工业文明社会管理型社会治理模式和后工业文明社会的服务型社会治理模式”（孔繁斌，2008）。国家在乡村治理上从过去的汲取型转向现在的供给型，不仅理念有了很大的变化，而且在实际内容上更偏重于服务供给，从这个意义上看，乡村治理应该进入服务型模式，但是，事实上要是延续过去的管理型，偏重于科层制运行机制，这种机制的最大问题是自上而下的传递和供给，而忽视了自下而上对服务的需求表达，信息不对称，存在着有限理性的缺陷。所以，在实践上，经常出现的情况是，政府投入了很多钱，做了很多工作，可是村民并不买账，并不觉得政府做得好，反过来还认为政府做得不够，既没有达成满足村民需求的目标，也没有提高政府行动的合法性，反而出现政府投入越多、做得越多反而民众满意度越低的尴尬处境。这里的问题在于治理机制滞后于公共服务生产和提供机制改革。也就是说，乡村治理不应该是强化“行政化”，更要转向自治，建立多中心、多元的合作服务型模式。服务型治理模式强调多中心的公共行动体系、畅通的对话交流和反思机制、合作互惠的行动策略、相互学习的政策过程（孔繁斌，2008）。在乡村是否具备多中心、多元的协商合作治理条件呢？首先是，经历了30多年自治实践，村民已经具备了一定的协商、对话、反思和学习能力，而大量青壮年外出务工，在一定程度上削弱了这些能力，但是另一方面网络发达，使得不在场治理参与成为可能，反过来抵消了外出的一些消极影响。其次，村民都是理性人，有能力知道自己需要什么以及有自己的标准，也懂得谈判和妥协，当然关键是有一定的规则得到遵循。再次，村民的公共生活传统一直没有中断过，所以，在讨论乡村治理的时候，不能只关注乡政村治问题，更要从村民的公共生活传统中寻找治理资源，为服务型多中心社会治理提供支持。但是，村民这些公共生活大多局限于家族、传统节庆领域，而没有扩展到村治上，或者被限制在村治之外的领域。从这里可以看出，乡村治理存在着“双轨平行”现象——乡政村治与村民的公共生活传统，村干部有可能会参与后者，但是村治却没有演变为村民的公共生活。理想的治理模式则是将村民公共生活引入到村治领域，形成多元合作协商共治，以弥补管理型治理的信息不对称、有限理性的缺陷。
那么，目前有没有可能解决村治的“行政化”问题？也就是村治去行政化有没有可能？在我们看来，“治理有效”应该包含这样两层含义：一是政府负责投入的公共服务能有效满足乡村振兴的需要；二是公共服务实现村民的获得感和满意度。乡政村治很难达成这两点。虽然目前乡村公共服务，比如道路、水电设施、信息设施、公共文化和体育设施、医疗服务设施、教育设施等都有了明显的改善，但是，村民看病难、上学不方便甚至教育负担重、文化娱乐贫乏等问题依然存在，并没有明显地吸引住一些中青年留在农村从事生产经营，恰恰相反，他们优先选择的是外出，有些乡村盛行女青年把在城镇有没有一套商品房作为谈婚论嫁的先决条件的风气。当然，导致中青年外出的另一个关键原因是，村庄没有在他们看来还比较满意的赚钱机会。这自然跟乡村以农业产业为主有关系。农业要从不赚钱产业转变为赚钱产业，一个重要外部条件是生产性公共服务（技术培训、组织服务、市场信息服务、快速的物流体系、农业保险体系及促进一二三产业融合的相关公共服务等），目前这方面的公共服务即使有，也与村民的需求和想法存在严重的错位。这里的原因一方面是国家在乡村公共服务投入上依然不足，另一方面也是村民对公共服务的生产和供给没有发言权、参与权，由此出现他们对国家公共服务的配置上难以产生影响，难以形成对国家向乡村公共服务加大投入的压力，而在具体的公共服务实施上也听不到村民的声音，村民基本上属于被动的接受者。这跟村治“行政化”直接关联。有的地方为了削减“行政化”，扩大村民自治空间，曾经在治理上尝试过“政社互动”和“三社联动”这样的创新，但是结果却经不住“行政化”的冲击而流于形式。政社互动的理念是，政府与村委会不是隶属关系，而是平等关系，公共服务是政府应该承担的任务。但是，政府没有人力和机构去实施公共服务生产和供给，那就得采用购买的方式与村委会签订合同，按照市场价格来核算，而事实上政府与村委会并不是平等关系的两个主体，所有公共服务项目的价格都是由政府决定的，结果算下来，购买前后村委会从政府那里获得的财政收入没有什么区别。村干部认为，“政社互动”并没有改变村委会对政府的隶属和依附关系，行政化问题没有得到很好解决。
政府对乡村公共服务的投入越大，越有可能强化村治的行政化。但是，行政化越强，就越会压缩村民的参与、表达空间，公共服务的生产和供给就越有可能与村民的需求对接不上，从这个意义上不符合“治理有效”的目标要求。要实施乡村振兴发展战略，乡村治理必须有新的转变和创新，现有的乡政村治与村民公共生活的双轨并行难以适应这个战略的要求。这里有两种可能的转向：一种是村治彻底行政化，成为政府的派出机构，村民自治以另外的形式出现。这种转向虽然有助于政府找到自己的代理机构去完成公共服务生产和供给，但是，20世纪80年代开启的村民自治之路也就出现不能延续的危险，如果村民还有自治，也只限于非常狭小的领域和空间。另一种转向是，把“政社互动”理念做实，让村民真正实现自治，政府以契约形式向村民和村委会购买公共服务供给和生产，在这个过程中，村民可以把自己的需求和想法表达出来，影响政府的公共服务配置，从而实现乡村治理的民主与有效的平衡，即乡村“治理有效”应表现为政府公共服务的充分投入与村民充分自治之间的契合性关系。
①2000年左右，时任湖北监利县乡党委书记的李昌平上书总理，提出这三句话，成了对“三农”问题的最直接、最生动的表达。
②根据国家统计局官网公布数据计算所得。
参考文献：
[1]董建辉，2015，《中国乡村治理道路的历史探索——杨开道及其〈中国乡约制度〉》，杨开道，《中国乡约制度》，北京：商务印书馆。
[2]梁漱溟，2005，《乡村建设大意》，《梁漱溟全集》(一)，济南：山东人民出版社。
[3]孔繁斌，2008，《公共性的再生产》，南京：凤凰出版传媒集团。
[4]王春光，2005，《农村社会分化与农民负担》，北京：中国社会科学出版社。
[5]徐勇、徐增阳，2003，《流动中的乡村治理——对农民流动的政治社会学分析》，北京：中国社会科学出版社。
[6]国家卫生和计划生育委员会流动人口司，2013，《中国流动人口发展报告》(2013)，北京：中国人口出版社。
作者系中国社会科学院社会学研究所研究员、博士生导师，中国社会科学院社会政策中心主任。
中国乡村发现网转自:《社会学评论》2020年第6期
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