一、国家发展的基本主轴
城镇化构成改革开放以来到未来一段时期国家发展的基本主轴。1980年代我国城镇化水平在20%左右，在东部沿海地区大量国际投资和工业化发展的带动下，经济发展吸纳大量农村劳动力进入城市，同时经济发展不断扩展城市的空间，带来土地利用的变化，推动我国城镇化水平快速提高。1990年我国城镇化水平为26.4%，到了2000年我国城镇化水平达到36%，2010年达到49.68%，2014年我国城镇化水平达到54.7%。进入本世纪以来，我国城镇化发展呈现出加速推进的态势。对于未来的城镇化水平有不同的预测，例如万广华（2011）的研究预测我国城镇化在2030年会达到80%，联合国开发署（2013）在2013年度的国家人类发展报告中预判中国城镇化发展到2030年将达到65%。对于中长期城镇化可能达到什么水平有不同的判断，但基本共性的认识是，当前城镇化将继续延续30多年来快速推进的态势，我国城镇化仍然处于继续推进的历史阶段。在城镇化发展过程中，城乡关系、经济产业、人口变动、社会生活的变化，以及民众的需求和产生的社会问题都是围绕这个主轴发生变化，并因此带来国家社会经济的整体变化。
近年来城镇化引起突出的关注主要还是重视城镇化对于经济增长的积极作用。特别是在2008年世界金融危机以后，出口对于我国经济增长的贡献有所下降。为了要实现经济持续快速增长，越来越需要增强内需对于经济增长的拉动作用。而城镇化过程中大量人口进入城市，他们的生活方式转变和消费革命，使得城镇化能够成为内需的重要来源。城镇化构成庞大投资的核心，城镇化过程带来土地利用和城市形态的变化，以及引发房地产业发展的巨大投资，从而刺激经济增长。在城镇化过程中的人口集聚不断推动教育、卫生、环境、居住、道路交通和基础设施建设，带来“马太效应”的积极效果，进一步促进规模经济、促进产业集聚和人口集聚，推动创业创新活动。因此，在当前我国经济发展转型的过程中，如果能够通过城镇化讲投资和消费的潜力释放出来，中国经济就能够找到持续增长的动力。
在城镇化过程中，国家发展得以逐步破解城乡二元体制和实现城乡发展的一体化。刘易斯在其城乡两部类模型的分析中揭示了城镇工业部门逐步扩大生产，将传统农业部门的剩余劳动力吸纳完毕，并因此逐步带来劳动力市场价格的提高，实现城乡部门劳动生产率趋向一致，从而逐步实现城乡一体化。在城镇化过程中，社会生活也逐步从农业社会过渡为现代公民社会。农业社会本质上是依靠亲属和熟人社区形成的初级社会共同体，而城镇化则带来现代规则体系的建立，社会关系网络和社会结构的日益复杂，增强了人们的权利意识和规则意识，从而在平等和法治基础上推动社会进步，建设成熟的现代国家。这其实是城镇化发展更深层次的意义。沿着城镇化的主轴同时带来新的生活方式、带来中产阶级的形成、带来职业结构和社会结构向上提升，并因此增强了公共意识和公共生活。城镇化过程中也带来对社会公共投资的增长，因此降低了死亡率、降低了生育率，提高了教育、健康、保障等各项福利事业的进步。因此，城镇化不仅是经济过程，更重要的意义在于，沿着城镇化的主轴上逐步展开丰富的社会变迁、结构转变、社会生活的塑造和制度的建设，并同时推动人口的社会福利增长和推动中国建设现代国家。
二、城镇化的不断升级
沿着城镇化的基本主轴不断推动国家经济社会发展，有助于我们理解当前时期城镇化发展的历史阶段。并根据城镇化发展的历史阶段来思考其面临的主要挑战和发展任务。
我们可以将城市化发展分为不同的阶段，包括低水平的城市化时期、中等水平的城市化时期和高度城市化时期。第一阶段是城市化处于30%以下的水平，属于城市化的起步时期，城镇化的增长速度比较缓慢和平稳。第二个阶段是城市化水平从30%上升到70%，世界经验说明这段时期的城市化都处于人口向城市迅速集聚的快速城市化的时期。这个阶段往往也可以分为两个时期，一是城市化水平从30%到50%的城镇化中期，二是城市化水平突破50%，也就是一个国家有更多的人口居住在城市，进入城市化的中后期。第三阶段是高度城市化时期，是城市化已经达到70-80%的较高平台以后的继续发展，这个时期的城镇化发展也相对比较平稳。我国城镇化已经从1980年代的20%左右增加到现在的54.7%，已经从城镇化的起步时期过渡到中等城镇化水平，目前正进入城镇化发展的中后期。在这个城镇化升级转型的关结点上，我国的城镇化面临和过去城镇化发展完全不一样的任务、面临不一样的问题，也具有着不一样的追求。
在城市化发展的起步时期向中等城市化水平转型升级的过程中，面临的首要问题是突破“贫困陷阱”的挑战。也就是如何解决落后的传统农业、庞大剩余劳动力和落后的工业化所带来的城乡贫困。我国在改革开放初期遇到的主要挑战正是这个“贫困陷阱”，也是1980年代以来国家的最核心任务。改革开放以来，我国通过沿海地区的工业化带动，提供劳动力密集型的产业发展，将农村剩余劳动力逐步吸纳完成，顺利地完成了城镇化发展第一个阶段的历史任务。以工业化和促进就业为核心的城镇化发展取得显著，取得了经济发展的巨大奇迹。相比较而言，我们说非洲和印度是没有工业化的城镇化，其城镇化不是由于城市工业部门吸引了农业劳动力带动城市化，而是由于贫穷和脆弱的农业部门的人口挤出所带来的城市化。城市难以为大量涌入的贫困人口提供足够的就业机会，城市失业水平较高，并在城市中形成了庞大的非正规就业，如马路摊贩、拾荒者等等，据估计印度就业的93%属于非正规就业。农村中的失地人口、穷困人口涌入城市，将农村贫困问题转入到城市形成城市贫困问题，在孟买、加尔各答、德里等特大城市都有大片的贫民窟，据估计，孟买居住在贫民窟和大街上的人约占该市全部居民的40-50%。这些地方卫生条件极差，各种疾病流行。城市的供水不足、电力短缺、环境污染严重（任远等，2013）。因此，即使到现在，印度仍然需要加强工业化来克服“贫困陷阱”，实现从城镇化初期到中等水平城镇化阶段的升级转型。
当城镇化的水平达到50%左右，城镇化发展面临向中后期继续升级转型。这个时期城镇化发展的核心任务就不仅仅是创造就业和吸纳农村剩余劳动力就业，当然劳动力就业的问题在城镇化发展的不同阶段永远都存在。在这个时期城镇化发展面临的核心任务，是协调处理城镇化过程中日益扩大的社会分化。工业化的发展促进城市就业，并通过加强城市工业部门的吸纳能力促进人口集聚，良好的工业化带来了城市经济、城市人口的迅速发展，并增强了城市的投资，从而加强了城市对人口的承载能力。同时在这一时期，随着大量农村人口进入城市，工业部门和农业部门的经济差异日益扩大、城乡之间的经济差异日益扩大。工业化劳动和城镇化发展的初期，由于大量剩余劳动力和促进就业的内在需求，使城镇化保持了低成本的劳动力密集型的产业形态和就业模式。在城镇化初期的许多经济产业也不少是家庭工业和密集型的劳动密集型产业，这样的产业经济模式在城镇化初期促进解决就业是可行的，但是到了城镇化中后期以后，生产的不规范性和缺乏劳工福利保障，会限制经济发展的质量，限制了劳动者福利的提高。城市的社会分化是以劳动力市场分化为基础的，正是因为大量的非正式用工和非正规就业，社会分化日益增加，城镇化中期的社会分化也表现为贫富分化和社会阶层的固化和极化。在城镇化发展的过程中，财富的城乡分配日益不平衡，城乡之间和城市内部的社会分化日益扩大。因此，这一阶段城镇化发展遇到的核心挑战则是“中等收入陷阱”。典型的例子是拉美国家在1980年代经济快速增长和快速城镇化以后，由于显著的贫富分化和社会分化，加剧社会冲突，削弱了进一步发展的潜力（郑秉文，2011；王友明，2012）。进入本世纪以来，在基本解决了贫困问题和农村剩余劳动力就业问题以后，我国的城乡结构、经济结构、社会结构的不平衡问题日益突出，对陷入“中等收入陷阱”的担忧也日益强化。因此，需要将促进社会整合、协调经济增长和社会进步，平衡社会利益和协调社会分配，作为这个时期城镇化继续升级转型的核心任务。
我们也可以进一步预判，城镇化将继续向前发展，进入70-80%以上的高度城镇化时期。社会经济发展将更加依靠城市为中心的发展和调整。第三产业的迅猛发展使得城市的职能更加复杂和多样化，进而成为所在地区以及整个社会的经济中心、科技中心、文化中心、商业贸易中心和情报信息中心。在这个时期，需要通过科技创新培育形成出新的产业，继续提高产业能力，同时创新发展出新的城市社会生活模式。城镇化发展总是不断寻找新的增长动力、沿着城镇化发展主轴展开出新的产业模式、新的社会生活内容，以及展开新的治理结构，确定新的定位和更高的发展目标。在我国东部一些已经实现高度城镇化的城市区域如上海，城镇化水平已经达到80%以上，已经开始将其城镇化发展面临的主要任务在于如何建设创新型城市和建设国际科技创新的中心。
因此，从低城镇化发展水平向城镇化发展中期升级转型，主要需要突破“贫困陷阱”，也就是如何解决农村地区的大量贫困人口，通过发展工业化来解决贫困问题，形成推动城市化的动力，以及能否通过工业化的发展为城市部门提供进一步发展所需要的资本积累。中等城镇化发展水平向城镇化发展中后期升级转型所面临的主要挑战是“中等收入陷阱”，也就是如何应对结构性矛盾扩大的挑战，如何避免城乡收入的日益扩大，如何协调城市化过程中的城乡关系和城乡结构，如何实现劳动者收入保障的提高促进稳定的中产阶级社会的形成。高度城市化发展阶段所面临的挑战则主要是“创新陷阱”，也就是如何能够在产业不断外部转移的背景下通过产业升级的巩固自身在产业链的高端地位，通过产业创新创造更高附加值的就业岗位，以及提高居民收入，不断提高城市生活的品质，满足高度城市化对于土地、能源的巨大需求。在城市化发展的不断阶段，城市化和城市转型面临不同的挑战，也只有通过不断的转型升级，也能推动城镇化不断向前推进，并创造出良好的社会经济生活和现代治理。
相对于城镇化发展初期更加重视通过工业化和非农经济发展解决就业问题，当前我国城镇化发展水平达到54.7%，基本处于向城镇化发展中后期转变的阶段。因此城镇化升级需要应更加重视促进城乡统筹发展、避免社会分化，促进经济结构转型升级等各种结构性问题。同时在东部沿海一些高度发达的城镇地区，需要进一步实现城镇化的升级跨越，通过科技创新发挥龙头作用，创造出具有领先意义的新的经济产业模式和社会运行体系，带动国家的进一步发展。因此，当前我国城镇化发展的主要任务，主要是实现城镇化发展阶段中期的结构整合，同时也要求在东部沿海一些高度发达的城市地区进一步推进创新型城市建设。沿着城镇化过程不断推动国家社会经济的整体进步，需要从城镇化不断升级的视角来探索城镇化发展如何继续进步，从而推动经济社会发展、城乡结构的整合、城乡生活的改善和不断创造出现代化文明的进步。
三、城镇化升级的五个任务
我国正处于经济转型升级、不断推动城镇化发展迈向新的更高水平的历史时期，推进城镇化构成国家发展的主导战略。国务院（2014）年制定发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，将推进新型城镇化作为国家发展的一项核心战略，提出需要“围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步。”
而所谓新型城镇化，并不是说我们的城镇化是人类历史上独特的或者全新的城镇化。恰恰相反，作为后发展国家的城镇化，我国需要总结世界城镇化发展的经验和教训，从世界城镇化发展的最新理念中来寻找未来的突破，追求可持续的城镇化、智慧城市、宜居城市、更加正义的城市，这些对于我国推进新型城镇化发展都是重要和有启示的。所谓新型城镇化，是指我国的城镇化发展需要不断升级，提升和进步到更高的发展阶段。从城镇化在不同历史阶段不断升级转型的角度看，当前我国正处于中等收入阶段和从城镇化中期向中后期过渡的时期，城镇化向更高阶段升级转型主要面临五个方面的任务：
第一，在社会结构方面，我国城镇化发展需要从“非农化的城镇化”向“市民化的城镇化”的升级，促进城镇化过程中城乡结构、城市内部社会结构的整合。
城镇化初期主要的任务是通过工业化解决就业问题，因此非农化构成1980年以来我国改革开放和城镇化发展的核心任务。无论是1980-1990年代初期的乡镇工业，还是1990年代以后沿海工业化带动乡城迁移和城镇化，非农化发展在城镇化初期发挥了吸纳就业、逐步破解城乡二元结构的积极作用。但是到了城镇化的中后期，农村剩余劳动力很快会被吸纳干净，“刘易斯转折点”开始出现（蔡昉，2007；吴要武，2007），我国也在总体上突破了“贫困陷阱”。因此相对于吸纳农村剩余劳动力，吸纳移民在城市中实现社会整合就显得更加迫切和重要。
在当前城市化发展阶段中，乡城移民和跨地区移民的市民化不足造成的社会结构分化问题已经表现得越来越突出。具体来说，中国的城镇化水平已经达到53.7%，但是用户籍口径来衡量的城镇化水平只有35.2%。在一些城市，非户籍外来移民已经超过本地人口，甚至达到本地人口的十倍、几十倍。但是，城市中大量人口没有实现市民化，本地人口和非户籍人口之间公共服务和社会福利制度安排的差异性非常明显，扩大了城市内部社会分化。市民化不足带来城市内部不同族群缺乏共同认同，这进一步和利益和福利的差别结合在一起，将社会分化表现为族群的分化，带来强烈的本地人口和外来人口的社会紧张关系。同时，由于市民化不足带来移民群体储蓄率较高、消费率不足，市民化不足也同时带来企业和劳动者自身的人力资本投资不足，不仅企业对具有很强流动性的劳动者缺乏投资的计划，缺乏稳定市民化预期的劳动者也不愿意增强自身人力资本投资，这些都阻碍着产业进步和经济发展。由于市民化不足，强化了移民在城镇化过程中的家庭分离，大量留守家庭成员和大量暂时性迁移同时存在，增加了城乡社会的不稳定性。进城的劳动力在年龄较大失去就业机会以后，也只能反转回到农村，由于他们缺乏社会保障，这也会进一步增加农村地区养老的压力。这也说明，如果城镇化过程中的市民化没有实现，城镇化也就不能完成。乡城转移人口如果没有彻底转移到城市，农村发展的压力甚至还会提高，带来成城乡之间的发展差距进一步扩大。市民化的问题不能完成，严峻的城乡分化和社会分化，就会削弱国民经济和社会发展长远发展的能力，就有可能使国家发展陷入“中等收入陷阱”。
因此，当前时期的城镇化发展并不是单纯为农村人口提供非农就业机会，城镇化需要给所有社会成员提供有质量的就业、提供稳定的就业，提供市民化的权利和待遇，从而转变他们的社会认同。这样才能真正完成我国的城镇化过程。城镇化发展的进一步升级，需要重视弥合35%的户籍人口城镇化和54.7%的常住人口市民化中表现出来的内在紧张，通过移民的市民化和社会融合，从而在社会结构上形成新的中产阶层、在经济结构上培育出稳定产业工人的主体，这也才能支持使城镇化发展到一个促进城乡社会整合、促进城市内部社会整合的发展阶段。
第二，在城市体系的结构上，需要实现从“中小城市优先的城镇化”向“城市群依托的城镇化”升级，更加重视巨型城市的发展和城市-区域的联动发展。
在城镇化的初期，小农经营的农业具有劳动力密集型投入的性质，需要家庭劳动力周期性地返回农村地区进行农业生产。同时城市的工业化薄弱，因此城镇化从离土不离乡起步。“小城镇大战略”构成1980-1990年代中期以来中国城镇化发展的核心战略。随着工业化发展，工业化要求要素集聚能力的提高，我国城镇化发展也越来越向高层次演进。到了1990年代中期以后，开始出现了大城市容纳人口数的快速增长，实际上人口数据显示出，中国已经进入大城市驱动的城镇化发展阶段。到了当前时期，在东部沿海的若干特大城市和巨型城市已经出现了若干千万人口以上的巨型城市，巨型城市也表现出多中心化的态势。这些城市和周边的城市正逐步构成有机的城市体系，使得在一些典型地区形成庞大规模的城市群和城市区域地带，例如长三角地区和珠三角地区。随着城镇化水平的提高，城市的要素集聚能力增强带动城市成长，我国的城镇化主体力量逐步从小城市和小城镇为主，已经转变为特大城市和城市群联动为主的时期。
因此，城镇化战略已经不能用“积极发展中小城镇、严格控制大城市和特大城市”的传统的城市化战略来加以指导，新型城镇化发展需要以城市群的一体化发展带动区域经济，支撑超大规模巨型城市的发展，以及在城市群内部加强一体化的基础设施和社会管理。这样，能够在中国若干具有要素集聚能力的巨型城市和城市区域，进一步发挥集聚人口的作用，提升城镇化规模经济和增强发展效率。在这个意义上看，东部沿海类似北京、上海等特大城市已经不是单个城市，而是多个城市构成的巨型城市，他们各自整合在庞大的城市群体系中。因此城市化的发展不是要严格控制特大城市，而是要调整城市区域的空间布局和空间联动性，推动城市群中综合城市体系的发展，增强巨型城市对城市群的整体辐射能力，增强城市群对国民经济的整体带动能力。我国虽然仍然要积极发展中小城市，特别是在中西部地区，努力使城市和区域间的基本公共服务实现均衡。但是城镇化的最重要推动力量，已经是依靠特大城市和城市群的城镇化扩展，不再是依靠传统的由下到上的就地城镇化的发展演进。这也使得中国的城镇化，开始进入“城市区域化”的时期，这要求进一步提升巨型城市的管理能力，破除城市群内部的发展壁垒，实现城市区域的整体联动发展。
第三，在产业结构和经济发展方式上，新型城镇化需要从“粗放投入的城镇化”向“创新驱动的城镇化”升级转型。
城市化初期的基本任务是要促进就业和吸纳农村剩余劳动力。在劳动力无限供给的条件下，低成本劳动力构成经济增长的比较优势，城镇化初期形成了劳动力密集投入、低成本劳动力使用和过度消耗资源环境的的粗放投入型城镇化。但是随着在城镇化过程中农村剩余劳动力基本吸纳完毕，城乡关系出现了“刘易斯转折点”，在此之后，劳动力成本上升，污染加剧和资源环境支撑能力恶化，传统城镇化发展必然面临劳动力要素难以支撑、生态环境要素难以支撑的局面。要素投入推动经济发展和城镇化，同时带来生产要素的浪费性使用，比如通过土地用途转变带来经济利益也成为了城镇化发展的重要驱动力，带来土地资源在城镇化过程中被大量占用，而土地使用低效率占用和浪费了耕地，也形成资产泡沫，构成城镇化发展过程中的巨大风险。在一些三四线城市出现大量“空城”的现象，在城镇化过程中的大量土地限制和住房空置，都说明了要素驱动的城镇化会带来巨大的发展风险，带来不可持续的城镇化发展。
当劳动力供给出现短缺，新型城镇化需要更加重视发挥人力资本的作用。区别于简单的制造业经济，新型城镇化需要强调创新和创业的发展。区别于更加依靠土地和资源环境的粗放投入，新型城镇化需要重视要素使用效率的提高、实现生态友好和低碳发展的模式。同时，新型城镇化需要从过分依赖煤炭的能源结构，过渡到更多依靠新能源和提升能源效率的发展阶段，等等。通过人力资本、技术创新和低碳发展，才能形成城镇化过程中的新的比较优势，从“粗放投入的城镇化”转变为“创新驱动的城镇化”，并在这个过程中构造出城镇化发展新阶段的发展动力和发展空间。
特别是我国东部沿海地区的城镇化发展，尤其迫切需要通过创新驱动来创造新的经济产业。东部沿海地区的城镇化发展不仅面临劳动力供求格局变化和土地等生产要素日益稀缺的压力，世界贸易变化进一步挤压传统劳动力密集的出口加工产业的生存空间。东部地区经济产业发展尤其需要通过创新创业，发展具有独立知识产权和新技术能力的产业和产品，这都只能依靠创业和创新才能实现。东部地区包括上海、北京、深圳等巨型城市，在城镇化的发展进程中，已经开始达到较高的城镇化发展阶段，其城镇化的升级也具有更高的目标。例如上海已经进一步将建设国际科技创新作为发展目标，建设世界水平的综合性全球城市。这些相对更高城镇化发展阶段上的进一步升级转型，需要提高科技创新能力，通过创新驱动，才能实现城镇化在更高水平上的继续升级。
第四，城市管理和城市治理方面，中国城镇化发展需要从“传统管理的城镇化”向“智慧城市的城镇化”转型。
在中小城市为主体的城镇化阶段，城市的管理相对比较简单。随着城市人口集聚和城市向超大规模巨型城市发展，城市运行的复杂性增强了，城市风险的不确定性增强了。城市所要应对的风险不仅包括城市自身的风险，同时也包括区域发展的风险、全球变化的风险；城市所要应对的风险，不仅包括经济就业和经济运行的风险，同时包括社会发展、公共安全和环境污染等综合风险。这都要求城镇化发展不仅仅仅仅关注工业化和经济增长，城镇化要有能力应对城镇化过程中遇到的综合风险。
“城市病”正是城镇化过程中面临综合风险的反映。各种“城市病”如交通拥挤、住房贫困、社会治安水平下降、食品安全和污染问题等等，都相对反映出城市管理水平的不足。我们往往将“城市病”作为是人口问题，认为人口快速集聚引发了城市问题，实际上也有足够的研究表明，城市密度和城市人口数量本身和环境问题、公共安全问题、公共服务问题并没有直接联系，“城市病”的根本问题是城市管理能力不足，和公共服务供给不足的结果（任远，2015）。治理一个数千万人口的巨型城市乃至上亿人口的城市群地区，和一个几万、几十万人口城市的管理不能相提并论，新型城镇化需要适应城镇化的升级实现管理和治理的升级。城市管理模式需要更加精细化、同时应该改变过度依靠政府管理的管控模式，动员社会多元力量实现自我管理。特别是随着信息技术的发展和大数据的积累应用，城市管理的能力和潜力都得到极大扩展。例如在纽约和伦敦，这些巨型城市甚至在进一步实现人口集聚和密度提高，建设更高效率的超高密度城市，这些都需要城市管理和服务能力的极大提升。有理由相信，通过不断提升能力、实现更加智能的城镇化管理，城镇化能够应对不断提高的人口集聚和人口密度的压力，应对城镇生活的各种风险，并同时提升城乡人口的福利水平。
第五，在社会生活的运行上，新型城镇化需要从更加重视利益的“土地和产业的城镇化”过渡到“以人为核心的城镇化”，重视社会发展和人民福利的进步。
实际上城镇化天然会带来人民的福利进步。数据表明，城镇化过程中带来死亡率下降、预期寿命提高、教育健康投资提高、生态环保效率的提高和住房改善，等等。但是相对于城镇化初期比较经济增长和就业，比较重视城镇化的经济内涵，对城镇化过程中的福利和利益的保障、社会生活的改善、文化现代化、环境改善和治理进步等等却显得相对忽视了。所以城镇化的升级意味着城市化发展需要从重视物质财富和物质进步，到重视人的活动和人的福利，在城镇化的升级中实现“城镇化使人的生活更美好”。
城市化发展初期的主要功能主要是生产的城市，主要考虑制造业发展，重视土地利用转变来增进经济增长。城镇化的升级，需要考虑将城镇化建设成为人们生活幸福的城市，考虑人们的生活、考虑人们的行动。因此，城市发展和建设需要从由上到下的宏观规划转变为基于人们需求和行为的城市更新和福利增进。基于城乡居民的生活服务需求重视社区建设，考虑包括移民群体、老年人口、儿童和就业人口的具体需求，发展各种社会服务和促进社区内聚力的形成，应该成为比征地、建设开发区更加重要的发展任务。当前的城市建设往往热衷于建设大型的广场、建设大规模的骨干交通道路、几十乃至上百平方公里的工业区域，这种经济中心主义的城市建设模式，已经表现出不利于城市社会机理发育的不良后果。城市发展需要转向建设更加重视市民生活需求的社区功能建设和社会生活形态的构建。所以城镇化的初期可能考虑的是如何扩大和建成城市，而当城市建成以后则需要打造城市的功能和提升城市的品质，增强城市传统文化和现代文化的协调，增强居民的社会网络和归属感。也就是更加重视城市的功能建设，提高城市发展的内涵，应该成为更高水平的城镇化发展的重要内容。在城市化逐步进入相对稳定期以后，就需要重视人们的生活、福利，保障城市居民的权利和利益，建设吸引人们生活的城市。
在城镇化过程中社会生活的构造和社会秩序的构建方面，我们也显著地发现城镇化过程中的利益分化正表现得非常显著。例如城镇化过程中的农村征地和城市更新改造，已经引起非常尖锐的社会冲突。这些社会冲突的实质，也是是利益的分化和利益的冲突。由于没有一个利益的保护机制，将带来社会冲突。对于社会冲突的解决，只是依靠上访是不能解决问题。更根本的对策是要依靠法治，来规范化、合理化利益结构，建立规范的利益秩序，才能建设良好的城市社会秩序。
因此，随着城镇化发展从初期阶段进入到城镇化发展的中后期，城镇化面临的背景、解决的问题和实现的目标都和以前不一样了。良好的城镇化发展需要促进城镇化的升级。城镇化中后期主要面临社会经济结构的分化，因此，新型城镇化需要解决的主要是结构性的任务，包括城乡结构、城市内部结构、经济结构和社会结构，调整城市的空间结构、协调利益结构和权力结构，塑造更有品质的城市社会生活结构、文化结构等等。
城镇化发展具有后发优势，在于先发展国家在城镇化道路的探索中，提供了应对城镇化发展的正面和反面的借鉴，以及提供了新的发展思路和发展工具，提供了从先发展中可以学习的经济发展方式和社会运行形态。因此新型城镇化需要具有一种不断升级的眼光，从自己的比较优势出发，来实现经济结构上的结构性升级、社会结构上的结构性融合、政治结构上的结构性协商、文化结构上的结构性继承，并因此将城镇化推进到更高水平，带动区域发展和实现稳定持续的经济增长。
当前我国的城镇化发展进入一个新的发展阶段。新型城镇化发展，正是演着城镇化的主轴的经济社会生活的构造和现代文明的整体建设。在城镇化发展主轴的城镇化中后期，通过城镇化的升级，解决各种结构性问题。新型城镇化的目的在于不断提升城镇化的能级，过渡到城镇化发展的更高阶段。以城镇化为主轴推动国家发展各相关方面的结构性进步，才能突破转型期陷阱，实现经济增长、社会进步、生态环境友好、国家治理能力提高和人的福利进步。在这个意义上的新型城镇化，才是未来10-20年中国全面建成小康社会和建设现代国家的真实动力。
作者系复旦大学社会发展与公共政策学院教授，博士生导师
中国乡村发现网转自：《城市规划学刊》2016年第2期
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